动物卫生行政执法中行政强制的应用（一）

陈向武

（青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东 青岛 266032）

《行政强制法》自2012年1月1日起施行，是行政法领域中的一部重要法律，与行政处罚法、行政许可法并称为行政程序立法“三部曲”。该法以规范行政强制的设定和实施、保障和监督行政机关依法履行职责、维护公共利益和社会秩序、保障行政相对人的合法权益为目的，明确了行政强制的种类和设定、行政强制措施实施程序、行政机关强制执行程序，申请人民法院强制执行的程序等法律制度。为了指导动物卫生行政执法人员正确实施动物卫生法律规范中设定的行政强制，本文结合《行政强制法》的有关规定，从动物卫生行政强制的定义及特征、动物卫生行政强制的分类、动物卫生行政强制措施的实施、动物卫生行政主体强制执行的实施、申请人民法院强制执行以及法律责任等六个方面，与大家共同学习。

1 动物卫生行政强制的定义及特征

1.1 定义

动物卫生行政强制是指动物卫生行政主体为了实现行政目的，对行政相对人的人身、财产和行为采取的强制性措施。

1.2 特征

动物卫生行政强制的特征主要表现为以下三个方面：第一，具有强制性。动物卫生行政强制一经实施，即具有强制力，不考虑行政相对人的意愿。第二，实施主体的特定性。实施动物卫生行政强制的主体只有动物卫生行政主体或人民法院两类。其中，动物卫生行政主体是全部行政强制措施和部分行政强制执行的实施主体；人民法院依动物卫生行政主体的申请而成为大部分行政强制执行的实施主体。第三，目的的特定性。动物卫生行政强制是为了实现一定的行政目的，保障动物卫生行政管理秩序和执法监督的顺利进行。

2 动物卫生行政强制的分类

动物卫生行政强制分为动物卫生行政强制措施和动物卫生行政强制执行两类。

2.1 动物卫生行政强制措施

动物卫生行政强制措施是指动物卫生行政主体在动物卫生行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。这里的“对公民的人身自由实施暂时性限制”，仅指发生重大动物疫情时，为了扑灭动物疫病的需要，根据当地人民政府发布的封锁令，对出入疫区的有关人员实施的暂时性限制。动物卫生行政强制措施的特征主要表现在以下四个方面：第一，即时性。不以确定义务的具体行政行为的先行存在为条件。行政强制措施是在需要制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大的情况下实施的，即刻作出决定，即刻执行该决定，二者之间没有明显的时间间隔。第二，强制性。表现为对行政相对人及其权利的强行限制，无论相对人同意与否，都要立即实施。第三，临时性。动物卫生行政强制措施通常都要由后续的行政行为等来作出实体处理，所以通常是一种临时性措施。第四，非制裁性。动物卫生行政强制措施的内容本身是通过限制权利的行使，来实现社会秩序和公共利益免受危害，所以，其本质是限制权利而不是剥夺权利，故不是制裁。

动物卫生行政强制措施与行政处罚的区别。二者都是动物卫生行政主体实施的行政行为，但有如下区别：第一，从实施的阶段看，动物卫生行政强制措施是在事前或事中实施；而动物卫生行政处罚是在事后实施。第二，从所针对对象的性质看，动物卫生行政强制措施是非制裁性行为；而动物卫生行政处罚是行政制裁的体现，以行政相对人的违法为前提。这是二者的根本区别。第三，从法律效果看，动物卫生行政强制措施既可以是对行政相对人权利的一种临时限制，是中间行为，如对依法应当检疫而未经检疫的动物产品进行留验，也可能是对行政相对人权利的最终处理，如没收销毁不符合补检条件的动物产品；而动物卫生行政处罚则是对行政相对人权利的最终剥夺，是最终行为。

2.2 动物卫生行政强制执行

动物卫生行政强制执行是指动物卫生行政主体或者动物卫生行政主体申请人民法院对不履行动物卫生行政决定的行政相对人，依法强制履行义务的行为。动物卫生行政强制执行的特征主要表现在以下三个方面：第一，动物卫生行政强制执行以行政相对人不履行行政义务为前提；第二，动物卫生行政强制执行的目的在于强迫行政相对人履行行政义务，达到与履行义务相同的状态；第三，动物卫生行政强制执行的主体为双重主体，即动物卫生行政主体和人民法院。

3 动物卫生行政强制措施的实施

3.1 动物卫生行政强制措施的实施条件

在动物卫生行政执法中，实施行政强制措施必须要符合两个条件：一是实施主体必须在法定的职权范围内。《行政强制法》第十七条第一款规定：行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。如，《动物防疫法》授权动物卫生监督机构、《兽药管理条例》授权兽医行政管理部门具有行政强制措施实施权。二是实施的对象必须由法律法规作出了明确规定。如，《动物防疫法》第五十九条规定，动物卫生监督机构可以对染疫或疑似染疫的动物、动物产品及相关物品采取查封、扣押等行政强制措施；《兽药管理条例》第四十六条规定，兽医行政管理部门对有证据证明可能是假、劣兽药的，应当采取查封、扣押的行政强制措施。

需要说明的是，在动物卫生行政执法中，有些兽医主管部门将兽药、饲料等行政管理中的行政处罚委托动物卫生监督机构或农业综合执法机构实施，但是按照《行政强制法》第十七条第一款“行政强制措施不得委托”的规定，兽医主管部门在委托行政处罚时，不得将查封、扣押等行政强制措施委托动物卫生监督机构或农业综合执法机构实施。换句话说，动物卫生监督机构或农业综合执法机构受托实施兽药、饲料等行政处罚时，需要对涉案财物采取查封、扣押等行政强制措施的，仍需要兽医主管部门实施，动物卫生监督机构或农业综合执法机构不得实施。

3.2 动物卫生行政强制措施的实施人员

《行政强制法》第十七条第三款规定：行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。在动物卫生行政处罚中，行政强制措施必须由具备执法资格（取得行政执法证件）的执法人员实施，未取得行政执法证件的人员不得实施。

3.3 动物卫生行政强制措施的实施程序

动物卫生行政主体实施行政强制措施必须遵守以下十项规定：（1）实施前须按照法定职权范围向实施机关（兽医主管部门或动物卫生监督机构）负责人报告并经批准；（2）由两名以上行政执法人员实施；（3）出示执法身份证件；（4）通知当事人到场；（5）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（6）听取当事人的陈述和申辩；（7）制作现场笔录；（8）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（9）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（10）法律、法规规定的其他程序。通常情况下，动物卫生行政执法人员实施行政强制措施，必须经实施机关负责人批准，但在情况紧急下，需要当场实施行政强制措施的，动物卫生行政执法人员应当在二十四小时内向实施机关负责人报告，并补办批准手续。实施机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除行政强制措施。（未完待续）