流浪猫：城市动物卫生监管的新困惑

（上海市动物卫生监督所，上海 200335）

流浪猫：城市动物卫生监管的新困惑

周炎良，柳 铮

（上海市动物卫生监督所，上海 200335）

2013年，上海某区连续发生多起群众举报非法收购、贩运活猫的事件。随着流浪猫的数量激增，一些人发现活猫有利可图而进行贩卖，与之相反的是，也有越来越多的人关心动物福利，由此引发了矛盾。这一问题，动物卫生监督机构也难以依法处理。本文围绕城市流浪猫引发若干问题及其监管，特别是动物卫生监督机构的执法困惑，作者提出相关的对策和建议。

流浪猫；公共卫生；动物福利；监管；对策；爱猫人士

当前，随着生活水平的不断提高，市民饲养宠物现象已变得越来越普遍。但是，由于人们缺乏对宠物喂养的责任心等诸多原因致使流浪动物越来越多。近来“流浪猫事件”频见网络和报端，仅2013年底，上海某区就连续发生多起群众举报非法收购、贩运活猫事件，造成个别地区群众聚集、媒体聚焦，引起市民热议和社会高度关注，直接影响到社会稳定和公共卫生安全。

1 事件经过

2013年10月至12月，上海某区连续接到多起群众举报非法偷盗、收购、贩运活猫事件。举报信息显示，此类案件主要涉及以张某为首的贩猫经营者，通过组织闲散人员深入居民住宅区及农村等地区，以非法方式获得野生流浪猫和少量家养猫，在窝点囤积到一定数量后，再运输到外省销赃，有的甚至还贩卖到一些餐馆供人食用。

几起事件的共同特点为：贩猫人员在收购由捉猫人送来的活猫装车时或运输途中被爱猫人士发觉并截获，爱猫人士拨打“110”报警，由公安民警查扣，然后根据区政府的指示，区动物卫生监督机构派人到现场处置。经查：主要由捉猫人采取非法诱捕、偷盗等手段捕捉后由猫贩子收购、装运。据爱猫人士反映，这些猫主要被运往外省，最后流入当地的餐馆。针对此类违法行为，区政府办公室多次召集公安、工商、食药监、动监等部门开会研究，要求相关部门根据各自工作职责开展查处与取缔。根据区政府指示，区动物卫生监督机构多次派员赴现场，配合公安、工商等部门开展相关处置工作，就举报称未经检疫贩运活猫的违法行为进行了现场调查，但由于缺乏相应的法律依据，所以无法对当事人实施行政处罚。

2 爱猫人士的疑虑

虽然某区动物卫生监督机构根据区政府办公室的指示及时派员到达现场并参与了整个事件的调

查，并从动物防疫及公共卫生的角度落实防疫消毒、无害化监督处理等措施，同时对爱猫人士反复宣传《动物防疫法》有关精神，耐心劝导周边围观群众，多次解释无执法依据的情况，但仍无法取得现场爱猫人士的理解。他们要求执法人员必须按照他们的意原处置，并提出了一些不合理的要求。

3 动物卫生监督机构的解答

举报人多次来电、来信反映情况，称本市某区有偷猫、贩猫集团长期偷盗和贩卖未经检疫的活体猫，希望动物卫生监督部门严格执行相关法律法规，加大执法和惩处力度。

动物卫生监督机构对市民反映的情况非常重视，多次组织相关科室（大队）以及有关区所开展研讨，及时制定处置方案，指导区所按照区府办有关指示精神，配合区内公安、工商等部门协同做好有关处置工作，但由于受相关法律法规的制约，执法依据不够充分，难以对当事人实施相关处罚，震慑效果欠佳。另外，市动监所已经按照信访有关程序就有关处置情况当面向举报人作了解释，同时也把本市动物卫生监督行政执法的有关法律法规依据，以及针对本案的执法难点向举报人作了解读，对方表示“理解”。

4 动物卫生监督机构的困惑

4.1 缺乏相应的法律法规

根据《动物防疫法》授权，动物卫生监督机构负责辖区家畜家禽供食用动物、伴侣动物（含居民合法饲养的宠物猫）的检疫和畜产品安全监管工作，因此，动物卫生监督机构在处置此类“非法捕获、收购贩运活猫事件”的过程中，不具备相应监管职责，也无相应的法律法规依据。

4.2 法律适用存在问题

根据《动物检疫管理办法》以及《猫产地检疫规程》有关规定，其产地检疫对象为饲养场养殖的或个人饲养的猫，而对猫实施产地检疫、检疫合格应当遵循4个方面的要求：一是猫必须是来自未发生相关动物疫情的区域；二是猫的免疫记录齐全，免疫在有效期内；三是临床检查健康；四是要按照农业部规定进行实验室疫病检测，并且检测结果合格。显而易见，此类事件中市民、爱猫人士在马路上所截获的猫只尚不具备上述检疫要求。动物卫生监督机构无法查验到有关资料，更无法了解到该批猫的养殖、防疫、狂犬病免疫、免疫的有效期限等相关信息，无法对其实施检疫。因此，尽管《动物防疫法》第二十五条列出了“禁止屠宰、经营、运输依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的动物”，但由于截获的猫只不属于依法应当检疫的，且猫、犬不可作为食品用途，故不适用《动物防疫法》中对应的第七十六条处罚条款。鉴于上述因素，目前国内动物卫生监督机构在处理“偷盗、贩卖猫只”事件中难以有所作为，而要有效解决此类问题，一方面我们觉得政府部门固然要研究和完善有关法律法规，避免法律真空；另一方面广大市民也应主动拒绝消费猫肉，切断市场的供应动力。

5 对策与建议

5.1 类似事件的处置对策

5.1.1 配合有关部门妥善处理。各区县应在当地政府及主管部门领导下，按照“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的目标，坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。激发社会组织活力，推进社会组织（中国小动物保护协会上海联络处）明确权责、依法自治、发挥作用。在接待群众举报过程中，做到有礼有节、及时回应，从保障公共卫生及食品安全角度积极配合相关事件的妥善处理，在上级主管部门的指导下做好与其他部门的协调工作。

5.1.2 及时移交相关部门处理。由于《动物防疫法》并未将野外非法捕获的、来源不明的猫只纳入管理范畴，因此，对于经现场检查后无法认定为居民饲养的伴侣动物（宠物猫），动物卫生监督机构在指导消毒、无害化处理工作的同时，可以采取以下几种移交方式处理：

5.1.2.1 移交市容绿化管理部门处理。涉嫌非法捕获的猫只属于野生动物的或者运输车辆上存有其他野生保护动物（如麻雀），根据《中华人民共和国野生动物保护法》第十八条第一款“猎捕非国家重点保护野生动物的，必须取得狩猎证，

并且服从猎捕量限额管理”，以及第三十三条“违反本法规定，未取得狩猎证或者未按狩猎证规定猎捕野生动物的，由野生动物行政主管部门没收猎获物和违法所得，处以罚款，并可以没收猎捕工具，吊销狩猎证”，建议移交市容绿化管理部门处理。

5.1.2.2 移交工商部门处理。涉嫌非法收购贩运猫只的运输人或存放场地提供人，依据《无照经营查处取缔办法》第十五条：“知道或者应当知道属于本办法规定的无照经营行为而为其提供生产经营场所、运输、……等条件的，由工商行政管理部门责令立即停止违法行为，没收违法所得，并处2万元以下的罚款；为危害人体健康、……的无照经营行为提供生产经营场所、运输、……等条件的，并处5万元以上50万元以下的罚款。

5.1.2.3 移交食药监部门处理。涉嫌流入食品流通渠道的建议移交食品药品监督管理系统。

5.1.2.4 移交公安部门作刑事处理。1）属于无主流浪猫的，建议参照《上海市养犬管理条例》由公安部门组织对其进行收容处理。2）涉嫌盗窃等非法获取的。调查过程中，发现存在盗窃等非法行为，涉嫌犯罪的，应立即移交公安部门及时立案查处。3）涉嫌妨害动植物防疫、检疫的。对检查中发现染疫或疑似染疫的猫只，确诊为人畜共患病或“一、二、三类动物疫病”的，依据《刑法》第三百三十七条“违反有关动植物防疫、检疫的国家规定，引起重大动植物疫情的，或者有引起重大动植物疫情危险，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”，由公安部门调查处理。

5.2 有关建议

5.2.1 近期发生的此类多起事件中，猫只均为不法人员通过偷盗、非法收购等非正规渠道获取，其行为已涉嫌犯罪。要彻底打击、取缔非法贩猫现象，只有有关政府职能部门切实行动起来，重拳出击，严厉打击并取缔非法贩猫行为，并将不法分子绳之以法，才能堵住源头，从根本上杜绝此类事件的再次发生。

5.2.2 政府部门进一步完善、健全相关法律法规，尝试借鉴或试点设立犬只收容所的做法，由公安等部门在各辖区内依法设立流浪猫收容所，使流散于各个小区、道路等地的流浪猫有其“容身之地”。

5.2.3 建议政府有关职能部门加大对有关餐饮环节的监督检查力度，严肃查处不规范经营行为，建立省际联防联控机制，向猫只接收地的食药监、商务及公安等部门提供案件线索，联合行动从根源杜绝偷抢毒贩杀猫只事件的发生。同时，要加大宣传力度，鼓励、引导市民健康消费，不食用以诸如猫等动物作为原料的食物，真正切断其“产业链”的消费终端。一是餐桌消费对流浪猫等野生动物的需求，催生了非法捕猎野生动物的“买方市场”，二是一些不法分子明知是非法狩猎的野生动物而坐地收账，成为非法狩猎的幕后推手。

5.2.4 呼吁广大市民文明、科学饲养宠物，并且要倡导善待宠物，不应随意遗弃宠物，从根本上杜绝流浪猫事件的发生，切实保护我们赖以生存的生态环境，维护社区的安宁。

5.2.5 继续做好居民旅游探亲携带宠物的动物检疫申报告知工作，进一步加强规范宠物检疫的宣传，严格按照农业部有关动物产地检疫规程所规定的要求，继续加强居民饲养的犬、猫等动物的产地检疫工作，符合检疫条件的规范出具动物检疫证明，努力保证居民在旅游探亲中携带的宠物健康无疫，最大限度防止人畜共患传染病的传播。

[1]上海市人大常委会.上海市动物防疫条例[Z].2010.

[2]上海市人大常委会.上海市养犬管理条例[Z].2011.

[3]张楠，童玲玲.流浪猫狗管理研究[J].管理观察，2009（33）：54-55.

[4]狄和双.国外流浪犬猫救助策略之启示[G]// 中国畜牧兽医学会养犬学分会. 中国畜牧兽医学会养犬学分会第十三次全国养犬学术研讨会论文集.江苏：中国畜牧兽医学会养犬学分会，2009：569-572.

[5]张运祝，张思雅.用 TNR方法控制流浪猫数量的可行性分析[J].北京农业，2007（24）：75-77.

On the Control of Stray Cats in City

Zhou Yanliang，Liu Zheng

（Shanghai Animal Health Inspection Institute，Shanghai 200335）

In 2013，a district of Shanghai，there were several people report the illegal cats transaction and transport. With the development of the city，the number of stray cats in growth，some people found selling live cats have good prospects of gain，there are also more and more people are concerned about animal welfare，which triggered a contradiction. In this paper，some countermeasures and suggestions were proposed with regard to the problems of stray cats in the city and the management diff culties for better control of stray cats in Shanghai.

stray cat；public health；animal welfare；regulation；countermeasures；cat-lover

D669

：C

：1005-944X（2014）10-0086-03