政府购买公交服务是大势所趋

政府购买公共服务，是指将原来由政府直接为社会提供的公共服务事项交给有资质的社会组织或市场机构来完成，并根据社会组织或市场机构提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，即“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”，是一种新型的政府提供公共服务方式。随着服务型政府加快建设和公共财政体系不断健全，政府购买将成为政府提供公共服务的重要方式。

政府购买公共服务在公共交通上都有哪些实现方式？遇到了哪些问题？国内的公交企业在实践中探索出了哪些成功的路？本期互动论坛将围绕这些问题展开讨论。

王秀宝：政府购买服务是指政府提供资金，社会组织承包服务，两者间是合同关系。它是两者间实现特定公共服务目标的机制。随着社会经济发展，政府为满足社会需求，购买服务给公众享用，是负责任的体现。购买是政府承担公共服务的新模式，是我国行政管理的创新，是政府转变职能，建设服务型政府的必然要求。另外，政府通过购买、监管，引导社会组织提高效率、规范发展，促进就业，推动公平。通过建立多层次、多方式、多元化的公共服务供给体系，以满足公众不断增长的公共服务需求，体现了政府引导各行业发展的指导思想。

政府购买服务在公共交通领域是种趋势。这首先是国务院的要求。在全国人大2013年3月14日通过国务院机构改革方案中，国务院明确提出“加大政府购买服务的力度”。2013年7月31日，总理李克强主持国务院常务会议，提出将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业承担。2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，规定了政府购买服务的机制、资金、管理等要求，明确“十二五”期间逐步推开。其次，它是党的十八届三中全会的要求，十八届三中全会公报指出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府的公信力和执行力。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确指出，要推广政府购买服务，加大政府购买的力度。再者，各地政府对购买公共服务已经有所探索并已取得了良好效果。

政府购买公共服务的现行做法主要有三种：一种是国际上通行的招标选择，这种方法适用于城市公交多家经营的格局，适用于区域公交服务、公交线路招标。第二种是国内已有少数城市实行的成本规制，主要适用于独家经营或有限竞争的市场格局。第三种是国内外城市政府都普遍适用的政府对公交企业补贴、补偿的办法。

在实际操作上，当前存在两大问题：一是欠缺规范性，有的项目有补贴，有的项目没考虑，有的活干了，资金没到位，有的城市政府对公交尚处于“一事一议，一时一议”的阶段。二是形式处于“初级阶段”，主要表现在缺乏市场运作、缺乏契约管理。

我认为，公交企业对于政府购买其服务应该有一定的应对策略，比如提供优质的服务、提高效率、争创品牌等。优质服务是公交企业的核心竞争力，作为购买标的，政府对服务有着明确的要求。也就是说，公交企业是公共服务的承接者，需要具备一定的条件，信誉要良好。另外，优质服务是政府购买服务兑现的基础，政府要通过评估，确认达标（包括数量，质量）才能付给购买金。在市场经济形态下，企业用优质服务去与政府“交换”补贴、补偿等优惠政策，才能实现“双赢”。再者，优质服务是公交企业强化管理的抓手，公交企业以优质服务为动力，以政府购买服务为压力，围绕优质服务目标强化企业管理，既有动力，又有压力。

提高效率是公交企业的生存之道，只有高效率才会有高效益。如何提高效率呢？要运用智能化管理手段，我们欣喜地看到，许多公交企业都已经开始了智能化管理，效果非常明显，智能化管理便于针对问题加以改进，提高服务质量，而且更加省时、省人工。提高效率还需争取外部合作，由于公交服务受到道路条件、站点设施等约制，重视企业对外公共合作是公交企业提高效率的必要条件。

品牌在竞争中往往起决定性的作用，对于公交企业来说，争创品牌的同时要承担社会义务，表现在政府重大活动要保供应、做贡献，为社会特需人士提供特别服务或优惠等。争创品牌还要开展积极公关活动，包括对人大、政协意见的听取与改进，对各种媒体对公交企业批评或表扬的处理，对乘客信访处理及公开宣传、主动听取。争创品牌更要上下齐心协力，公交一线员工，人人都要成为“品牌”创造者，只有这样，公交品牌才能真正打响。

虞同文：在我国，政府转变职能、政企分开、购买公交服务，促进公交优先发展和转型发展已是大势所趋。

公交的公益性决定了公交的社会效益与宏观经济效益相一致，与微观经济效益相矛盾。开设新线、增设站点、投放车辆、建设场站、延长运营时间、缩短班次间隔时间、提高职工收入等总成本支出逐年增加，而票价低廉且长期维持不变，难免会出现政策性亏损。对于公交政策性的亏损需要政府通过购买公共服务的形式给予补贴。以上海为例：2002年建立“公交专项资金”，2002—2004年用于公交企业减负、车辆更新方面的补贴共7.8亿元。2004年开始，每升油的价格超过3.5元的部分由政府补贴。2011年度，拨付公交专项资金达到67.9亿元。

政府购买服务，实行财政补贴，一是必须强化政府主导，优化经营格局。对公交资源进行合理配置，资源逐步向国有公交骨干企业集中。二是必须协调社会公益性与市场竞争性的关系，即缓解公交公益性的服务要求与逐利性的市场运作矛盾。企业是现代社会的细胞，负有社会责任，企业又是从事经济活动的部门，具有经济属性，既然是企业，就应该在政府调控、市场调节交互作用的环境中，拥有经营自主权，运营、运作市场化，减少和避免经营性亏损。与一般商品竞争不同，公交的竞争性主要是不同交通方式的竞争，通过提高公交服务水准增强竞争力。为此，企业需有市场、竞争、风险、效益意识，建立竞争、激励、约束、预警机制，以市场占有和乘客需求为导向，优化配置和努力扩大公交市场资源总量，以赢得市场，获得利润。其次，按照市场法则，开展下辖企业之间、相对地区之间的有序竞争，在竞争中促进规模化、集约化、品牌化经营与发展。再者，引导和激励企业内部各种形式的竞争。倡导行车人员力争做到“我的服务就是和你不一样”，形成服务特色，涌现一批服务标杆，推动服务形态向更高层次发展。

公交企业要完善成本规制，不断提高经营水平。公益性体现公共利益的最大化。政府是社会公益的主要代表，其根本职能是监管。公交成本规制是政府探索市场化运作条件下的监管模式之一。有了成本规制，政府可以更好地监管公交企业的运营成本，有的放矢地给予补贴，以成本最小化的方式，实现公交企业的经营方式和社会价值。

建立成本规制，要先不断完善成本规制。不仅要有与时俱进的约束标准和核算体系，灵动反映公交政策性亏损的实际变化情况，还应有激烈的功能塑造和制度设计，经营业绩在约束标准内降低，给予奖励。二是要兼顾双效矛盾性与财务平衡性之间的关系，既然公交企业的社会效益与宏观经济效益相一致，与微观经济效益相矛盾，那么，政策性亏损的财政补贴必须核算合理、恪守诚信、足额补足、及时到账，努力使公交企业财务账面平衡。同时，公交企业要加强基础管理，尤其是企业成本管理，千方百计地减少经营性亏损，努力做到扭亏为盈。

政府要加大财政投入，实现公交的转型发展。公交不仅仅是人们出行的工具，还是社会活动的首道工序，关系到千家万户的安居乐业，还能提升城市功能和品质。政府管理部门一方面要不失时机地推动优先发展公共交通的立法，把公交优先战略地位提升到法律地位。从法律的刚性要求出发，在路权、用地、员工收入待遇、车辆更新和财政扶持等方面一一落实。另一方面要扩大预算、筹措资金，增加采购公交服务的项目和范围，加大对公交转型发展的资金投入。

目前，国家层面已确立了公交优先发展战略，这一战略要求公交自身必须实现转型发展，没有公交转型发展就没有公交优先发展。公交转型发展主要体现在公交结构体系的转型发展、常规公交的转型发展、车用能源的转型发展和科学技术的转型发展四个方面。有了公交优先发展战略作保障，政府购买公共交通服务自然会成为大势所趋。

沈永成：2011年1月份，按照国家大部制改革的要求，湖州城市公交纳入交通行业管理。在公交民营化体制受挫，各地公交企业纷纷重新回归国有化的背景下，湖州交通运输部门在市委、市政府的领导和全力支持下，本着“民生优先、效率政府、市场导向”的理念，立足政府职能转变，提出了湖州公交“政府主导、市场运作、行业监管”的发展思路，在坚持公交民营化改革方向的同时，深化公交民营化体制改革的内涵，建立完善民营公交的运行机制，创造性地走出了一条公共财政购买公共交通服务的湖州公交改革之路。

我们深深感受到这种创新公交服务提供方式所带来的强大动力和生机活力，从2011年政府购买公交服务以来的两年多时间里，湖州公交发展提升效果显著，主要体现在：新购市区公交车辆占全部车辆的55%；新辟和优化线路占全部公交线路的87%；中心城区公交线路总长增幅达94%；中心城区新建公交站亭210座，增加了43%；主要公交线路站外平均候车时间缩短了22%；班次准点率由原来不足70%提升到83.3%；公交分担率由8%上升到了12%；公交服务有责投诉量下降约40%；同时市民还可通过手机查线路，看电子站牌等车。

政府主导下的民营公交体制确立后，湖州交通运输部门所面临的挑战是前所未有的，必须在毫无先例可循的条件下探索建立起一整套保障民营公交体制顺利实施的运行机制。对此，湖州交通运输部门立足于政府与市场的关系处理，重点从两个层面着手进行了尝试和实践。第一个层面是“规制”层面，两年来，先后制定并发布了“7+1”规制体系，对公共交通参与者的职责分工和“政府购买公共交通服务”的各个环节作出了明确规定。其中“1”是指《湖州市区公共交通综合规划（2011—2020）》，由湖州市人民政府于2012年12月批准实施，是政府主导公交发展的措施之一，既对湖州公交发展在战略上进行了科学部署，又对行业管理部门的具体行政行为提供了指导和约束。“7”是指7个公共交通管理政策文件：即《关于加快市区公共交通发展的实施意见》《湖州市市区公共交通管理办法》《湖州市政府购买公共交通服务办法（试行）》《湖州市政府购买公共交通服务考核办法（试行）》《湖州市市区公共汽车客运服务规范（试行）》《湖州市市区公共汽车车型配置与相关技术要求（试行）》和《湖州市区公共交通形象识别标识与广告管理规定（试行）》。第二个层面是“实务”层面，两年来，湖州交通运输部门先后就政府主导下的民营公交发展，在实践领域进行了一系列有益的探索。包括整合市场资源，培育有能力、可持续提供合格公交服务的市场主体。通过资产重组，按照现代企业制度要求，将湖州公交从原先的6家企业整合为2家，即“一城两交”，我们的城市公交和另外一家城乡公交，既在短期内实现了市场主体综合实力的大幅提升，又为深化公交线路资源的市场化配置改革奠定了基础。还包括运用多种手段强化行业监管，确保政府购买的服务在质和量两方面都得到有效控制。

近两年来，湖州市区公交总投入近3亿元，其中政府购买服务支出6800余万元。民营资本的注入，在很大程度上缓解了政府解决公交需求的财政压力，使政府花较少的钱，取得了市场的大效益。由于建在“7+1”规制体系下的政府购买服务运行机制中，规定了在完成政府考核任务后给予经营者一定的合理投资回报，从而激发了公交企业的投资热情和工作动力，实现了“政府、企业和群众”的三赢。

相比于其他具有某些行政职能的国有公交，湖州公交只是承担了一个公交服务生产者的角色，由于购买服务和监管责任都通过行业管理部门具体实施，使得行业管理部门的监管责任更明确。在处理劳动者的薪资诉求问题上，当国有公交企业发生这类矛盾时，政府直接处于劳动者的对立面，角色非常尴尬。而在政府购买服务的方式下，只要政府在成本核算中充分照顾了劳动者的合法权益，那么政府就成为具有公权力的调解者和仲裁者，可以督促企业尽快解决矛盾。

两年多来，湖州公交在政府主导下，通过增加供给、提升服务、加快发展，使公众在便捷出行方面得到一定程度的改善；通过对公交车辆市场准入的管控，大力推广应用LNG（液化天然气）车辆，促进了公交行业的节能减排；通过政府确定购买服务标的的方式，使包括城市治堵在内的各项政府性指令得到全面落实；通过严格执行政府相关政策，先后对学生、荣誉军人、现役军人、60岁以上老年人、残疾人等特殊群体实行了减免票。实践证明，政府购买公交服务的方式，只要有科学合理的运行机制，不仅不会影响公交的公益性实现，而且因为有政府和市场两个力量的叠加作用，还可以更好地施惠于民，更可靠地保证公益性的实现。

政府购买公交服务的发展模式给公交企业发展注入了新鲜血液，促进了企业的和谐持续发展，使湖州公交总体呈现出“政府有作为、企业有动力、行业有活力”的良好局面。然而，因城市规模，历史沿革等种种原因，每个城市的公交都是独特的，各不相同的。我们湖州公交已有十余年改制的市场磨练，市场意识、观念理念以及抗压能力都较强，政府循势利导，用相对较少的投入（仅为周边城市的三分之一），取得显著的成效，证明政府购买服务这条路是值得探索的。

狄俊煜：近年来，包括北京、上海、杭州、常州等城市在内的全国多个城市先后实施政府购买公交服务政策并不断加大力度，取得显著成效。柳州市政府从2006年以来，逐步尝试和推行政府购买公共服务的机制，有效地推进了城市公共交通优先发展。

柳州恒达巴士是股份制公交企业，柳州市政府仍采取“明确界定、政府购买、按季预拨、年终结算”的方式购买服务，推进公交优先发展。柳州的具体做法有三条：一是明确界定政府购买公交服务的内容，柳州市从1993年便开始实行残疾人免费乘坐公交车，1998年开始实行老年人免费乘坐公交车，这些特殊人群享受免费乘车福利列入政府购买公交服务内容。柳州市政府还将票价下调、税费优惠列入政府购买公交服务的内容。二是制定政府购买公交服务的定额标准。针对老年人、残疾人等特殊人群的免费乘车，柳州市政府按票价损失额的80%给予补偿，近三年来，柳州市政府用于购买特殊人群免费乘客服务的资金达3400万元。2009年起，市区公交车票价由1.2元全部降至1元，政府按人次差额票价的90%给予补偿。在税费方面享受政府的政策优惠，企业所得税享受西部政策按15%的优惠税率缴纳，减免公交运营部分的房产税、土地使用税，免征公交车辆的城市路桥通行费，免征公交车辆的车辆购置税等。三是政府“按季预拨、年终结算”的公交服务购买方式保障了公交企业的可持续发展。柳州市政府购买公交服务的资金采取“按季预拨、年终结算”的办法支付给企业，使企业因执行政府指令性任务造成的亏损得到及时弥补，保证了企业正常的资金周转，确保企业的正常运营。

政府购买公交服务机制仍存在一系列问题，近年来，国内燃油、车辆购置、保险和维修等基本生产资料价格不断上涨，职工工资水平不断提高以及职工养老、医疗等社会统筹费用不断上调，而与此同时，城市公交采取较低票价政策，公交多年不变的低票价使票价收入与成本无法得到合理匹配，财政补偿也难以得到同步保障，从而造成企业经营困难，企业凝聚力下降、对企业长远发展不利。据统计，2012年柳州恒达巴士职工平均工资略低于全市社会平均工资，导致公交职工流失相对严重，公交驾驶员流失率达10%。同时，由于企业经营难以良性循环，企业不得不放缓车辆的更新速度，公交场站等基础设施建设投入较为短缺，影响和制约了城市公共交通的正常运营和健康发展。因此，在政府购买服务的机制上，应进一步深化改革，以公益性和市场化的有机结合，来有效实现市场资源在公交行业的优化配置。

我对政府购买服务机制的实施有四点建议：一是进一步明确政府购买公交服务的内容和范围。政府购买城市公交服务对象的主要内容应包括，老年人、残疾人享受政府福利性免费乘客服务的费用，政府给予全额补贴；学生，成人等乘车所享受优惠部分的费用，政府实行差额补贴；承担城市公交服务，新辟线路和开通冷僻线路等收入不足以弥补成本的部分，政府给予补贴；企业在技术改造、节能减排等方面的投入，政府给予鼓励性补贴。

二是实行成本规制管理，确保企业可持续发展。以公交运营线路、运营趟次，应配套的车辆水平和人车比例确定相关指标，由财税、物价部门核定企业成本费用的开支，尤其是要充分考虑到车辆购置费、维修费用的上涨、职工工资水平应达到或超过社会平均工资、职工养老医疗等保险费用上调等因素，来合理确定企业成本，按照国家规定交纳税收后，确定企业 5%—8%的净利润，对企业实现的利润规定合理的用途，只能用于城市公交的发展。现在很多城市公交企业都已在当地政府交通、财政部门的主导下实施了公交企业成本规制管理，实践证明，实施公交成本规制管理可以有效解决当前公交企业经营困难，有利于确定公交企业是政策性亏损还是经营性亏损、有利于车辆和设施装备的更新、有利于职工队伍的稳定、有利于城市公交公益性得到有效实现。同时，企业也不需要分散精力去拓展多种经营业务来弥补主业的亏损，而能够全身心地投入到公交事业中去。

三是建立公交车辆的购置补助机制和公交场站建设专项资金。在公交企业购置新车、提前更新车辆时按照一定的额度给予补贴，鼓励公交企业提高公交车辆档次，加快车辆更新换代步伐，优化公交车结构，确定和实现节能减排目标，提高整体运营能力，最大限度满足乘客的乘车需求。同时，公交场站建设作为城市公共交通的基础设施投入，应纳入到城市建设总体规划，列入财政预算安排，确保公交场站建设能够有效落实，提高公交车的进场率。

四是政府对公交企业服务进行量化考核。建立城市公交企业服务质量考核制度，对公交企业的服务质量进行考核，作为政府购买公交服务的量化依据。

发展城市公共交通，城市人民政府是责任主体，而政府购买公交服务制度，是公共交通公益性和市场化的有机结合，可对公交服务水平的提升产生极大的促进作用，使城市公共交通确立在城市交通中的主导地位，实现公交优先、群众满意的目的，因此，政府应完善政府购买服务机制，落实保障措施，从而使城市公交经营步入良性循环，促进城市公交的持续健康发展。