论TAC制度的经济学演进及其在中国实施的路径选择＊

2014-01-22董加伟

中国海洋大学学报（社会科学版） 2014年1期

董加伟

（山东大学法学院，山东济南250100）

一、前言

经济发展不是逻辑自洽的体系，需要法律的调整和保障，法律制度也不是凭空构筑的规则，同样需要环境因子的促动和支撑。渔业是一项对自然资源存量高度依赖的产业，资源开发与养护法律制度对其健康发展具有重要作用。在人类发展的历史长河中，随着人们对渔业资源特性认识的深入，渔业资源开发利用的制度安排也在逐渐变革。［1］20世纪初，在渔业资源全球性衰退的背景下，在资源产权、交易成本、公私协力等研究成果的滋养中，总可捕量制度（TAC）应运而生，在各国实践中取得不俗成绩。2000年我国《渔业法》首次确立了TAC基础上的限额制度，并对与TAC密切相关的渔业资源调查、评估及捕捞限额的确定、分配等作了原则性安排，2004修订《渔业法》时保留了TAC及限额制度的相关规定并沿用至今。TAC被我国立法所认可引起了国内理论界和实务界的高度关注，有学者预言，TAC确立标志着我国的渔业管理将进入新的历史发展时期，［2］即使是比较谨慎的学者，也认为《渔业法》关于捕捞限额制度的规定为改进现有管理体制提供了难得的机会之窗。［3］然而，13年过去了，TAC及其基础上的配额制度依然静静地躺在庄重的法律文本上，徘徊在学者的反复论述中，丝毫没有顾及渔业资源持续衰退的现实。是什么因素妨碍了其在我国的实施，是法律条文过于原则，缺乏可操作性，还是政策支撑力度不够，导致徒法难以自行，抑或是渔业生产的内部条件尚不具备，超前立法而使其只能束之高阁？

国内外学者从行政法学、经济学、行政学等不同进路对TAC进行了研究。从研究方向看，大体上可分为以下两类：一类可称为“学院派”，主要由法经济学和渔业经济研究领域的学者组成，研究进路从资源产权和实证分析的角度入手，将新古典经济学、制度经济学的产权理论、分析模型乃至数学上的生产函数等运用到渔业管理领域，极大地拓展了渔业法律制度研究的渠道，丰富了研究手段，但也存在着对渔业资源和渔业产业的特性认识不足等问题；另一派可称为“实务派”，主要由渔业管理部门的研究人员和海洋、水产院校的学者组成，研究进路从资源的生物学特性出发，在传统行政法学的框架下，重点探讨渔业法律制度的完善、渔业行政执法的改良等课题，研究的针对性较强，但研究方法相对简单，缺乏多学科交叉研究的深度。有鉴于此，笔者试图综合法经济学和行政法学的相关研究成果，结合相关国家的实践，重点论述TAC与法经济学研究成果的互动和演进，深入剖析其在我国实施的困境，进而结合我国渔业资源特点和渔业管理实际，提出我国实施TAC的可行路径。

二、TAC制度的经济学演进

（一）TAC制度的发展脉络

一直以来，渔业资源都被当作公共资源允许人们自由开发利用。19世纪后，随着资源的持续衰退，人们逐渐认识到资源保护的重要性，以控制捕捞努力量为目标的直接管理制度在世界范围内兴起。19世纪初芬兰启动了针对大马哈鱼的休渔制度，1899年、1900年，澳大利亚和新西兰相继实施了最低可捕标准制度来保护西部虾和笛鲷。［1］但实践证明，这种以控制投入为主的管理制度难以遏制捕捞力量持续增长的趋势，于是各国相继调整管理方向，以控制产出为指向的TAC及相关制度应运而生。所谓TAC，即以控制捕捞产出量为目标，以特定渔业资源品种的最大可持续产量（MSY）为依据，以捕捞量低于资源增长量为原则，确定和控制特定资源品种在特定时间、特定区域内的最大可捕捞量的渔业管理制度。20世纪30年代，加拿大草原湖区渔业开始采用TAC基础上的个人配额制度，1930年，美国和加拿大间的国际渔业委员会（后改称为国际太平洋大比目鱼委员会）在太平洋大比目鱼渔业中引入了TAC；1937年，美加两国成立了太平洋鲑鱼渔业委员会，将总可捕量按50／50的比例分配到两个国家。［4］20世纪60年代后，TAC在世界范围内推广，相继被冰岛（1969）、美国（1970）、英国（1974）、荷兰（1974）、芬兰（1976）、瑞典（1977）、新西兰（1979）、丹麦（1980）、澳大利亚（1983）、葡萄牙（1986）、西班牙（1986）等国采用，并发展出个别（IQS）、企业（EQS）、个别社区（ICQS）、个体可转让配额制（ITQS）等多种形式。1994年生效的《联合国海洋法公约》第61条第1款规定“沿海国应决定其专属经济区内生物资源的可捕量”，TAC在国际公约层面得到确认。1996年，东亚的韩、中、日三国在批准《联合国海洋法公约》后相继确立了TAC及其相关制度，日本于1997年、韩国于1999年开始试点实施TAC基础上的限额和配额制度。

（二）TAC制度的特点

综合相关学者的论述，TAC的优点被概括为：管理方法简单，相对容易进行对广阔渔场的资源管理，效果比较直接和明显；［5］保护渔业资源不受过度捕捞的伤害，并有利于削减捕捞强度；［6］也有学者从理论预期角度对TAC实施的生物、经济、社会和渔政效果进行了分析。［7］同时，学者们对TAC可能导致的捕捞参与者之间的恶性竞争、短期内市场供大于求等后果表示了担忧。［8］笔者认为，与传统管理制度相比，TAC的优势主要有四点：①以产出控制为指向，管理目标更清晰。传统管理制度主要着眼于投入控制，管理指向是捕捞工具-船，而TAC着眼点在于产出控制，管理指向是“鱼”，与管理目标具有高度的同一性。②以捕捞量低于资源增长量为原则，决策依据更科学。传统的投入控制制度以捕捞努力量存量为依据，主要基于行政考量，而TAC的确定、调整和分配则以系统的资源调查和科学的评估为基础，数据支撑更为全面和可靠。③以多学科交叉研究的成果为支撑，理论根基更坚实。直接管理制度以资源的生物学特性为理论支点，“就物论物”，而TAC基础上衍生出来的限额、配额制度在实施过程中引入了资源产权、交易成本、经济行为等理论成果，从法经济学和行政法学的发展中汲取了丰富营养。④以管理相对方的参与为补充，管理理念更民主。直接管理制度遵循传统的行政法理论，在依法行政的逻辑链条中，相对方除被动地进入行政过程接受处理外基本上与行政过程无涉。［9］而各国在执行TAC框架下的限额、配额制度过程中，在可捕量确定、分配等环节上吸收了管理相对方的意见，有的引入了公私协力机制，实现了由参与行政到合作行政的转变。TAC及相关制度的不足主要是：①高度依赖生物资源调查等技术条件。TAC以MSY为依据，MSY的确定需要长期系统的资源调查和大量的人、财、物力耗费。②高度依赖精确的资源统计。TAC及相关制度在执行过程中，各类配额的分配、执行和禁捕措施的启动都要以准确的上岸渔获量数据为支撑。③高度依赖严密高效的行政执法监督。TAC及相关制度的实施过程必须贯穿以有力的执法监督，配额的实施环节，从捕捞－上岸－交易，需要政府的全程监管。［10］

（三）TAC制度发展演变的经济学分析

1、TAC实施前渔业资源处于一种完全公产状态。二战前，渔业资源一直被当作一种公产资源允许人们自由开发利用。19世纪中叶后，随着捕捞能力的迅猛发展和渔业资源的衰退，各国开始重视渔业资源的保护性开发问题，制定了休渔、限制最低可捕标准等以控制捕捞努力量为目标的直接性管理制度，这些制度都是从行政管理的角度出发，关注点在于渔业资源的生物学特性，渔业资源被视作一种公产，渔业生产者可以自由入渔，竞争性利用各种渔业资源。

2、TAC与渔业资源产权化研究相生相长。二战后，渔业资源的全面、持续衰退迫使人们重新审视和反思资源开发利用的制度安排，以H·Scott Gordon、Garrett Hardin等为代表的经济学家将研究视线投射到渔业管理领域，从资源产权归属等经济学视角对渔业管理法律制度进行了创新性探索。H·Scott Gordon从新古典经济学的假设出发，首次论证了自由准入制度下，因渔业资源的公产特性，渔民在进行经济决策时只考虑在捕鱼时的平均收益是否大于平均成本，明显偏离了边际收益与边际成本相等的厂商利润最大化原则，导致资源配置偏离最优配置平衡，浪费资源租金。［1］1968年，Garrett Hardin在其经典著作《公地的悲剧》中指出，在资源属于公产的背景下，每个人都不需要承担资源状况恶化的全部成本，“搭便车”和过度开发会成为必然。［11］（P1244）经济学研究解析了渔业资源的公产资源性质和渔业资源持续衰退的深层次原因，催化了TAC的出台，推动了渔业管理由投入控制到产出控制的方向性转变，但就产权保护而言，奥林匹克式的TAC下，渔业资源对所有参与者来说仍然是一种公产，最多是一种可稀释性产权。

3、TAC基础上的个体配额制（IQS）到个体可转让配额制（ITQS）的发展实现了渔业资源产权的明晰化。20世纪80年代后，各国在实践中对TAC进行了完善，个体配额制（IQS）被广泛应用到渔业管理领域。在IQS中，TAC被分割成若干单元分配给特定主体，实现了渔业资源权属的特定化，各生产主体在其配额内自主制定和实施捕捞计划，避免了相互间的无序竞争，但因其份额不能自由流转，因此还不是一种完整意义上的产权。1973年，Francis T．Christy在Scott的独占性所有权基础上提出了个体可转让配额制度（ITQS），并迅速被冰岛、新西兰、澳大利亚、荷兰、美国、挪威等国采用。［1］在ITQS中，生产者对其分配到的TAC份额拥有产权，可以自主利用或相互转让，实现了渔业资源产权的自由流转，推动了生产要素的优化配置。20世纪90年代后，新制度经济学对渔业产权研究的关注又催生了EAS、ICQS等配额制度的出现。

三、TAC制度在我国实施的困境分析

TAC及其基础上的限额、配额制度在各国实践的效果有目共睹，同时我国渔业资源持续衰退的趋势始终未得到有效遏制，在内需外压的情况下，《渔业法》确立TAC基础上的限额制度后，其实施应该是顺理成章，但事实却是寸步未行。笔者认为，要解释TAC及相关制度的尴尬处境，必须从制度背景、实施条件、内部环境、执法体制等方面深入探究原因。

（一）从制度背景和政策支撑看

2000年《渔业法》修订后，有学者对TAC基础上的限额制度在我国的出台背景进行了分析，认为资源持续衰退和《联合国海洋法公约》（下称《公约》）对缔约国的义务性要求是我国确立TAC的主要原因，也有学者从渔业资源的生物特性出发就TAC的必要性作了论述。笔者认为，我国确立TAC的直接原因就是为了从法律制度上满足《公约》的义务性要求。1994年《公约》正式生效，根据其关于EEZ的规定，缔约国对其EEZ内的渔业资源应实施TAC，负有保护和管理义务。1996年5月15日我国人大常委会批准了《公约》。基于《公约》的义务性规定，2000年修订《渔业法》时确立TAC成为一种必然。只有这样解释，才能理解TAC确立后，我国为何一直未制定任何与之相关的配套制度，TAC及相关制度缺乏足够的执行动力和政策支撑，自然难以进入实施层面。

（二）从技术保障看

如前所述，TAC及相关制度的实施必须依据可靠、详实的渔业资源调查数据和科学的评估。近年来，随着渔业资源的持续衰退，我国的渔业资源调查工作时断时续，对相关资源的存量和生物学变化规律缺乏准确的数据。在上岸渔获物的统计上，因我国渔业船舶众多且大部分为个体渔船，渔业港口和渔船集中停泊点分布面广，渔获物上岸数量缺乏精确统计，实务操作中渔业统计由各级渔业部门逐级汇总上报，受利益关系影响，“报表数据”多是后期加工的结果，难以作为MSY的数据支撑。

（三）从渔业生产的内部环境看

为遵守《公约》的规定，1997年、2000年、2004年我国分别同日本、韩国、越南签订了渔业协定。协定实施后，我国有3万多艘大马力捕捞渔船从传统渔场撤回近海作业，使本已持续衰退的近海渔业资源雪上加霜，中国对虾等传统资源品种早已形不成渔汛，一些名贵优质鱼类已经很难捕捞到。在捕捞努力量和渔业资源存量严重不成比例的情况下，如果TAC严格按照捕捞量与资源增长量相适应的原则制定，则每捕捞单元可分得的配额过低，将导致捕捞成本大于捕捞收益，在利益的驱动和转产无门的压迫下，捕捞参与者并不会主动退出激烈竞争的捕捞市场，而会选择违规过度捕捞来获取收益，从而使TAC及相关制度名存实亡。

（四）从执法保障看

TAC及相关制度实施有以下两个关键环节：一是精确统计各捕捞单元的渔获量，以确定捕捞量是否控制在TAC限额内；二是捕捞量一旦达到TAC，即立即停止相关捕捞作业，确保TAC的“红线”不被突破。这两个环节都需要严密高效的渔业执法作为保障。目前，我国的渔政执法采取统一领导、分级管理的体制，国家层面有中国渔政指挥中心和农业部直属的南海、东海、黄渤海等三个渔政局，省以下依行政区划设立渔政机构，多为差额拨款的事业单位，靠收费和罚款生存，“以鱼养渔，以罚养政”，处于严格执法与自身生存不能兼顾的两难境地。同时，省以下渔政机构受同级渔业部门领导，执法要服务于当地的经济发展，执法的独立性和公正性难以保证。

四、关于TAC制度实施路径的思考

无论从渔业资源持续衰退的现实考虑，还是从国际海洋管理新秩序建立的大势着眼，实施TAC及相关制度都是大势所趋，笔者认为，TAC实施必须从渔业生产实际出发，在维持渔民生计不受大的影响的前提下，分阶段、分区域有序推进。

（一）严格执行渔船“双控”政策，大力扶持渔民转产转业

在当前渔业资源极度贫乏和渔船、渔民数量众多的情况下，TAC并不具备立即实施的条件。当务之急是采取压减渔船与推动渔民转产并举的方针，尽快降低捕捞努力量。一是严格执行捕捞渔船双控制度，采取赎买、报废等多种减、管、控措施，全面压减渔船数量；二是建立渔船强制退出机制，在现行渔船燃油补贴政策的刺激下，渔民自动报废渔船的积极性基本为零，必须根据渔船船龄等安全适航状况，强制特定条件的渔船退出生产领域；三是坚决打击“三无”、“三证不齐”渔船，采取没收、拆解等强力措施，严厉打击各类非法渔船，坚决堵住“黑船”的口子；四是制定扶持政策，推动渔民转产转业，结合渔业产业结构调整，加快发展养殖、加工和休闲渔业，加大“阳光培训”力度，设立渔民转产转业补贴基金，拓宽渔民的生活出路，为TAC实施奠定基础。

（二）严格执行捕捞日志制度，加强资源调查与统计工作

捕捞日志是渔船按规定时间记录作业位置、渔获物种类、数量和环境因子等有关情况的制度，是渔情调查的重要依据。20世纪80年代后，随着渔船经营体制由国营、集体经营向个体、联户经营的转变及执法检查的松懈，捕捞日志制度形同虚设。因此，渔政执法应将捕捞日志作为重点内容，督促渔业生产者严格执行，为渔业资源调查和统计奠定基础。其次，充分发挥水产院校等科研机构的作用，系统开展渔业资源调查工作，掌握渔业资源品种的种群分布、洄游规律及其索饵、生长、繁殖等生物学特征，运用科学的拟合模型方法，预测评估其 MSY。［12］（P142）最后，建立和完善水产品上市报告制度，在重点水产品集散地设立信息采集站点，改进统计方法，提高数据质量，利用5年左右的时间，积累和掌握渔业资源存量、再生增量和可持续利用量等基础数据，为TAC制度实施储备条件。

（三）加强渔业资源管理立法，改进渔业行政执法方式

渔业资源属于共有财产资源，具有非排他性和消费竞争性。［13］实践证明，面对免费的午餐，“公地的悲剧”不可避免。从公共物品外部性理论出发，应引入政府干预力量来解决因外部效应引起的资源非帕累托最优配置问题。［14］（P39－72）应借鉴相关国家的经验，修订《渔业法》第三章“捕捞业”、第四章“渔业资源的增殖和保护”的有关规定，建立以资源产权为基础、投入控制与产出控制并重的渔业管理制度，制定《海洋渔业总可捕量制度管理办法》，对TAC的管理机构、决策程序、实施方式、报告制度、禁捕措施及违规罚则等进行明确，增强制度的针对性和可操作性。在执法层面，一要保证执法主体的利益无涉性，将渔政机构纳入公务员序列，解决装备和执法经费，从根源上杜绝以罚代管、执法不公不严的问题；二要完善执法程序，强化程序控制功能，针对海上执法的特殊性，借助视频取证、无线传输等信息手段，从程序上杜绝任意撤销案件、擅自更改处罚标准等问题；三要调整执法内容，重点加强对最小网目尺寸、最低可捕标准及捕捞日志的检查，通过执法内容的转变促进渔民捕捞行为的改变。

（四）大力发展渔业专业合作组织，引入公私协力机制提升渔业行政执法能力

我国海洋捕捞渔船以个体、联户经营为主，数量多，分布广，流动性大，与有限的渔政执法力量不成比例。在这种情况下，即使实施TAC也会因监管无力而流于形式。为此，应结合渔船编队生产制度，扶持、引导渔业生产者成立捕捞合作社、渔业协会等各类合作组织，提高渔业的社会化组织程度。尝试引入公私协力机制，通过协商、激励、契约等形式，［15］将捕捞日志管理、渔获物统计等工作交由渔业互助组织负责，将渔业管理由点对点模式转变为节点式管理，形成点－线－面的高效管理网络，既可解决执法力量不足、管理效率低下的固疾，［9］又可通过自律组织的参与，增强沟通互信，减少执行阻力。

（五）合理选择试点海域和试点鱼种，结合实际稳步推进TAC

当前，我国海洋捕捞业已进入发展矛盾期，资源全面持续衰退，捕捞努力量有增无减，生计型与商业型渔业并存交融。在脆弱的发展环境下，渔业管理制度改革必须十分慎重，既要积极，更要稳妥。同时，我国海洋渔业较强的兼捕性、渔民人数众多等特点也会增加TAC实施的交易成本。［16］从南海、东海和黄渤海三个海区的渔业资源分布及其生物学特性、渔业生产组织化程度和捕捞习惯等因素考量，笔者认为，应选择东海区舟山渔场或闽东渔场作为试点海域，试点品种以刀鱼、鲳鱼、大黄鱼等兼捕性较小的资源品种为宜，根据渔业资源统计数据，在广泛征求利益相关者意见的基础上科学确定TAC。笔者认为，在当前海洋捕捞业发展步履维艰的情况下，应坚持审慎的态度，先实施个别配额制（IQS），配额对象主要为捕捞合作社、渔业协会、渔业公司和个体渔民组成的其他互助合作组织，配额暂不允许转让。同时应充分保护传统捕捞渔民的利益，采取个别渔村（社区）配额的方式分配给其一定数量的配额，防止因资源配置中的不平等和因人口流动而影响沿海渔村的社会稳定。［13］待IQS取得一定经验后，再逐步扩大实施鱼种和渔区，探索适合我国渔业生产实际的ITQS制度。

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