发展型社会政策：农民工社会救助模式探讨

(浙江工业大学 政治与公共管理学院，浙江 杭州 310023)

发展型社会政策：农民工社会救助模式探讨

方巍

(浙江工业大学 政治与公共管理学院，浙江 杭州 310023)

改革开放以来，越来越多的农民工在其就业的城市长期生活。尽管并非城市中最为贫困的阶层，但是农民工在现有社会救助体系下面临极大的风险，存在贫困代际传递的隐患，进而影响社会稳定。本文从发展型社会政策的理论视野出发，分析80年代以来农民工社会救助模式的发展过程，探讨现有社会救助模式在其社会融合过程中面临的挑战，提出构建发展型社会救助模式的设想，以便促进和谐社会建设目标的实现。

发展型社会政策；农民工；社会救助

随着城市化，如何消除造成农民工城市融合过程中面临的社会风险，应该成为全面建设小康社会背景下构建社会救助模式认真考虑的问题。然而，传统社会救助只是维持目标对象的基本生活。对于没有城市户籍的农民工来说，制度性社会救助水平极低。本文提出构建发展型社会救助模式的设想，以便促进和谐社会建设目标的实现。

一、改革开放以来农民工社会救助模式的发展历程

“农民工就是那些离开其农村原籍、到国内其他地方暂时或永久居住，并主要以劳务性工作谋生的农村户籍居民”[1]。中华人民共和国在其成立之后的工业化过程中，存在着大量主要由农村劳动力构成的临时工、季节工及试用人员，当时劳动部颁布的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则(修正草案)》(1953)对其福利待遇就有具体规定。改革开放初期，中国政府继续沿用计划经济时代对农村劳动力向城市流动的计划控制，形成了上一世纪末二十余年间农民工社会救助模式的阶段特点，即试图在计划制度框架内解决问题。

(一)计划框架内的控制型社会救助模式

随着农村商品生产和交换、以及乡镇工商业的发展，政府开始逐步放宽对农村劳动力向城市流动的限制①国务院：《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，1984年10月13日。。但是，借助劳动用工制度等计划经济时代的手段，政府仍然试图对农村劳动力的流动进行引导和控制。劳动部曾先后颁发文件，要求加强农村劳动力跨省流动就业的管理②劳动部：关于颁布《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》的通知，1994年11月17日。，严禁滥发流动就业证卡③劳动部办公厅：《关于“外出人员就业登记卡”发放和管理有关问题的通知》，1996年5月29日。。国务院办公厅也转发劳动部等部门的文件，要求做好组织民工有序流动的工作④国务院办公厅：国务院办公厅转发劳动部等部门《关于进一步做好组织民工有序流动的工作意见》，1997年11月25日。。杭州市同样实施了外来劳动力务工许可、临时用工计划和外来临时工务工的审批等制度，并对企业劳动力招聘提出了先本市市区城镇、再市辖县、最后行政区范围以外的录用原则[1]。

这一时期农民工的社会救助模式，也反映了力图与上述制度背景相对应的计划模式特点。例如，对于计划用工范围内的农民工，有关政策一方面对其就业期间的福利待遇作了明确规定， 要求用人单位在政治上与固定工一视同仁， 关心其生活；另一方面又要求保留其社员待遇，保留其责任田、自留地①国务院：《矿山企业实行农民轮换工制度试行条例》，1984年6月30日；劳动人事部、城乡建设环境保护部：《国营建筑企业招用农民合同制工人和使用农村建筑队暂行办法》，1984年10月5日；劳动人事部：《交通、铁路部门装卸搬运作业实行农民轮换工制度和使用承包工试行办法》，1984年12月27日。，维持其回到原籍后的土地保障。这种以户籍地为主的社会救助模式在国务院颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》(1982)中表现得尤为明显。该办法实施细则规定了城市职能部门和户籍所在地对家居农村流入城市乞讨人员的救助职责。城市收容站作为民政部门领导的事业单位，承担对城市流浪乞讨人员临时救济职责，“要关心被收容人员的生活，保证吃足伙食定量，吃得卫生。对老幼病残人员给予适当照顾”。遣送人员户口所在地政府负责其工作安置，“帮助解决他们的生产、生活困难，使其不再外流”②民政部、公安部：民政部、公安部关于印发《城市流浪乞讨人员收容遣送办法实施细则》 (试行)的通知，1982年10月15日。。

(二)劳动力自由流动背景下的服务型社会救助模式

进入新世纪后，农民工的合法权益开始受到重视，政府开始放弃对劳动用工的计划管理。例如，杭州市在2000年-2002年期间，先后取消了政府对务工许可、临时工用工计划和外来临时工务工审批的做法，农民工在就业方面逐步获得了与本地市民一样的同城待遇[1]。这一时期具有标志意义的、便是由孙志刚事件引发的对城市流浪乞讨人员收容遣送制度的质疑以及《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的实施。新办法的一个重大变革在于改变了原来的强制遣送，实行劝导受助人员返回其所住地或者所在单位的办法，并且规定不得限制受助人员离开救助站。该规定还要求县级以上城市人民政府根据需要设立流浪乞讨人员救助站，其经费列入财政预算予以保障。除了政府设立救助站对流浪乞讨人员的救助进行临时性社会救助以外，该办法还鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员③国务院：《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，中华人民共和国国务院令第381号，2003年6月20日。。

孙志刚引发的农民工社会救助政策的重大变革，很大程度上是新世纪以来中国社会政策的必然走向。与前一时期强调“效益优先，兼顾公平”取向不同，如何让经济与社会发展的成果惠及社会各个阶层已经成为中央高层着重思考的问题④胡锦涛：《在亚太经合组织工商领导人峰会上的演讲》，圣地亚哥，2004年11月19日。，并成为中国共产党第十七次代表大会提出的科学发展观、社会主义和谐社会的重要体现。从制止进城就业过程中的乱收费、维护农民工的合法权益开始，政府在农民工社会救助方面的社会政策有了明显的变化。中共中央、国务院(2003)《关于促进农民增加收入若干政策的意见》提出，要纠正对农民工进城就业的各种歧视性规定和不合理收费，简化跨地区就业和进城务工的各种手续；“城市政府要切实把对进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算”。2006年，国务院《关于解决农民工问题的若干意见》更是从我国经济和社会发展全局的高度全面论述了解决农民工问题的意义，要求积极稳妥地解决农民工的社会保障问题。在社会救助方面，国务院的规范性文件突破了传统社会服务与社会救助的户籍人口限制，要求切实为农民工提供相关的公共服务：首先，要增加公共财政支出，逐步健全覆盖农民工的城市公共服务体系；其次，输入地政府要承担起农民工同住子女的义务教育责任，将农民工子女纳入到当地教育发展规划，列入教育经费预算；第三，强化农民工健康教育和聚居地的疾病监控，落实国家关于特定传染病的免费治疗政策；第四，多渠道改善农民工的居住条件。

在上述政策背景下，近年来各地农民工社会救助发展良好。例如，杭州市颁布了《杭州市外来务工人员特殊困难救助办法(试行)》，为具有市区暂住证、连续居住一年以上的外来劳动者提供人身伤害、重大疾病等方面的救助。其救助对象不仅仅包括外来务工者本人，同时还覆盖共同在杭州居住的家人。外来务工者及其家人在杭期间遭遇突发性急难险情，可以获得2000-20000元一次性救助⑤杭州市春风行动办公室、杭州市总工会、杭州市民政局、杭州皮沈日资源和社会保障局：关于印发《杭州市外来务工人员特殊困难救助实施细则》(暂行)的通知，杭春风办〔2011〕11号，2011年10月18日。。在农民工十分关心的子女就学问题上，杭州市采取集中和分散两种方式解决其义务教育问题。2010年，杭州市将七所义务教育阶段的国有民办性质的民工学校转制为公立学校[2]。2013年秋，杭州市最后三所民办民工子弟学校的学生或者并入公立学校， 或者通过政府购买学位的方式享受义务教育同城待遇[3]。另外，根据《关于做好外省籍进城务工人员随迁子女接受义务教育后在我省参加升学考试工作意见》，2013年起农民工子女可以在杭州参加高考①浙江省政府办公厅：《关于做好外省籍进城务工人员随迁子女接受义务教育后在我省参加升学考试工作意见》，2012年12月28日。。最终，共有984名外来务工人员子女获得报名资格参加浙江本地的高考②余靖静. 浙江异地高考实施第一年 984名随迁子女报名[OL].[2013-05-02]. http://news.xinhuanet.com/edu/2013-05/02/c_115616902.htm.。

二、农民工城市社会融合与社会救助面临的挑战

我国新世纪以来的农民工社会救助有了很大发展，但有关政策的进展仍然略显被动，缺乏长远和整体的考虑。从农民工的城市社会融合以及城市社会的长治久安与和谐发展的要求来看，还有极大的改善空间。

(一)农民工城市生活意愿的变化

改革开放三十余年间，进城打工的农民工主体结构发生众多变化，呈现出不同的代际特征。一些研究将80年代初的那些打工者称作为第一代，其进城动机具有经济性，外出打工的动机纯粹出于赚钱补贴家用，对农村存在深厚的依存性。与此相对照，90年代及以后出生者则被称作新生代，他们进城的动机已不仅仅是赚钱补贴家用，同时还把外出打工作为改变生活状态和追求城市生活方式的一种途径。他们对农村生活的认同，不仅远远低于第一代农民工，而且许多人根本就没有在农村务农的经历[4]。

与这些从小在农村长大者相比，近年来随其父母打工进城、在城市长大的移民二代逐渐引起人们的关注。访谈发现，与上述第一代和新生代农民工相比，这些孩子对农村根本就没有印象。一些孩子觉得自己除了不会说城市方言以外与城市孩子没有区别。由于他们在城市已有多年生活经历，根本就不想回农村祖籍老家。甚至是父母，内心也已经将打工的城市作为自己的家，一年偶尔一两次回老家，返回工作之处才感觉是回到了家。特别是随着随迁儿童义务教育政策的落实和在本地参加高考成为现实，可以预料这些移民二代作为新市民而长期在城市生活的可能性将大大增加。

(二)城市化进程与农民工市民化趋势

与这些新移民的城市生活意愿相对应，我国方兴未艾的城市化进程，也将为越来越多的外来人口融入城市生活带来巨大的潜在可能性。由于长期实行城乡二元社会结构、通过户籍制度等方式控制农村人口向城市流动，我国的城市化水平一度偏低。1978年，我国的城市人口17245万人，占总人口的比例仅为17.9%。2011年，我国的城市人口达到69079万人，城市化比例上升到51.3%。但是，与发达国家相比，我国的城市化水平还偏低。即使在沿海发达地区的广东、江苏和浙江，其2011年城市化比例也仅66.5%、61.9%和62.3%③国家统计数据库：人口，http://219.235.129.58/reportYearQuery.do?id=0200&r=0.6780858716267851，2013年9月10日。。因此，可以预料，农村人口转化为城市人口，仍然是未来我国城市化过程的必然趋势，这就凸现了农民工城市社会救助的重要性。

(三)农民工现有社会救助渠道的局限

然而，对照社会融合的强烈主观愿望和客观趋势，现实中农民工获得社会救助的可能性仍然极小。农民工在城市中承担的是“脏累险”的活，大部分人实际收入刚刚达到、甚至达不到最低工资标准[1]。尽管正常情形下从收入水平来看，农民工不属于城市中最为贫困的阶层，其2004年贫困发生率仅为5.2%；但是从消费水平上看，农民工的贫困率却高达52.3%[5]。有关研究通过对武汉地区的农民工问卷调查也显示，由于工作不稳定，基本生活支出刚性，农民工传统家庭式保障难以应对现代社会风险。特别是因为缺乏社会保险的抵御机制，在遭遇困难的情形下往往难以维持基本生活。因此，农民工在城市生活过程中，具有强烈的失业、医疗、住房和教育等方面的社会救助需要[6]。

实际上，农民工面临社会风险时主要的社会支持渠道，仍然是传统以地缘和血缘为基础的初级群体关系网络。90年代初，王春光通过对京城浙江村的研究向我们揭示，这些打工者“更多的是生活在邻里、亲戚、上下辈、老乡和熟人等的关系里，也就是说，血缘关系和地缘关系成了‘浙江村’最为重要的人际关系，是业缘关系和朋友关系的基础”[7]。李培林在山东所作的研究也显示，半数以上农民工(56.4%)的进城就业方式，是与老乡和朋友一起行动；外省农民有23.5% 是与配偶一起外出打工的。他们在城市里的交往圈子，主要也是在亲缘和地缘的范围之内。他们进城后最亲密的朋友， 55.7%是一起来打工的老乡，21.8%是进城后认识的农民朋友[8]。

农民工与城市居民联系较少，城市的融入程度较低。刘传江和周玲以春节拜年网为手段，对湖北省四县农民工的社会资本进行调查分析，发现农民工网络规模平均值仅为17, 不但大大低于四城市居民网络规模平均值(35)，而且也低于武汉市下岗职工网络规模的平均值(21)。从结构上来说，农民工交往对象中比重最高的是亲属、老乡，其分值达到75.19，高于武汉市下岗职工的50.15， 更是远高于四县居民的平均值28.86[9]。王毅杰和童星在南京市的研究同样显示，流动农民的社会支持网的构成者60%以上为同样居住在城市的农民工；并且，他们拥有的社会支持网的平均规模仅5.46人。该数字不仅小于城市居民，而且也小于农村居民[10]。

(四)社会救助模式面临的挑战

尽管总体上取得了巨大成就，但是现实中农民工在城市生活中仍然面临着巨大风险，制度化的社会救助体系并未成为他们消除社会风险的主要渠道。

首先，农民工社会救助的不完善或缺乏，必将引发新的社会不公正。出于工业化发展的战略，中华人民共和国在其成立之后逐渐形成了城乡二元结构，造成了城乡居民的社会不平等。近年来，在构建社会主义和谐社会的背景下，城乡公共服务的均等化成为社会各界以及各级政府关注的话题，包括最低生活保障等社会救助在内的公共服务已经开始城乡全覆盖。农民工尽管在城市就业，但是其户籍仍在农村，而作为以户籍人口为目标的社会救助等公共服务，便成为现有制度下的一个难题。因此，解决农民工的社会救助，消除传统社会二元结构及其引发的社会不公正，是当前构建社会主义和谐社会必须正视的课题之一。

第二，农民工长期处于社会救助体制之外，极易造成社会流动受阻和贫困的世代传递和累积。农民工群体虽然不是城市社会中最为贫困的阶层，但却承受着极大的社会风险。一旦弱势群体不能获得必要的社会安全网的保障，他们不但将在当前面临种种社会排斥，而且可能引发社会排斥的累积，进而引起贫困的世代传递。应该说，目前城市贫困的世代传递问题已经引起了学术界和社会的关注[11-12]，农民工及其后代贫困的世代传递也有研究论及[13-14]。农民工随迁子女的义务教育以及各级升学问题逐渐得到解决，但农民工群体的特殊性以及各种弱势地位引发的消极效应，并不能保证这些孩子通过教育实现向上流动，相反还存在着现有教育制度下贫困阶层世代复制的风险。

第三，社会收入两极分化，以及农民工在城市生活中受到的种种不公平对待，对社会稳定具有极大的消极影响。改革开放以来，以农民工为主的流动人口犯罪问题愈益突出。根据有关资料，上海市外来人口犯罪的比例逐年上升，从1984年的10.8%上升到1998年的58.0%。北京市流动人口的犯罪，也从1980年的3.14%攀升到2003年的56%。本世纪初深圳市流动人口的犯罪，更是达到97%[15]。关于农民工犯罪的原因，除了家庭与学校教育存在的问题以外，越来越多的研究将注意力聚集到贫富差距和社会不公正。随着新生代农民工成为打工的主体，特别是随着农民工第二代逐渐走出校门进入更为广泛的社会领域，他们的犯罪问题以及对城市社会稳定与和谐发展的影响，应该引起足够重视。西方学术研究高度关注移民二代的社会融合问题[16]，有些研究更是将移民二代视为潜在的犯罪集团[17]。不管这种结论是否具有普遍性，西方发达国家发生的移民二代社会骚乱等犯罪问题，以及城市贫民窟高居不下的犯罪率，应该引起我们对农民工社会救助及其长远社会影响关注。

三、关于构建农民工发展型社会救助模式的思考

通过上述讨论发现，农民工社会救助不仅需要解决目标群体当前生活过程中遭遇的困难，还需要应对这些人口长期在城市生活过程中面临的问题，特别是要避免其贫困的世代传递，以及由此造成的社会隐患。为了实现这一目标，我们认为发展型社会政策的思路具有重要的启示作用。

(一)拓展农民工社会救助概念的内涵

不同于传统社会政策重在维持目标对象的基本生活，发展型社会政策更为注重社会开支的产出效应，强调救助对象的自立自强[18]。按照传统观念，农民工社会救助的目标主要是最低生活保障、基本住房条件以及在遇到重大疾病等意外事件情形下的救助。这些救助虽然可以维持其基本生活，但无法帮助农民工在城市生活过程中实现向上流动并改变其处境。在这样的救助标准下，农民工也不具备为其子女提供摆脱贫困、获得更好发展前途的教育能力，而这对于避免农民工阶层贫困的世代传递无疑具有十分长远的影响。我们以为，农民工社会救助的目标不应该仅仅局限在维持其基本生活，还要为他们的发展奠定必要的基础。除了应该适当提高包括农民工群体在内的整个贫困群体的最低生活保障水平以外，还应该将就业技能、公共卫生、公共住房，以及孩子的教育等方面的开支纳入到社会救助的范围之内。尽管从表面上来看这些救助内容增加了社会开支，但是这方面的开支具有潜在的增值功能，从长远来看有助于救助对象的自立自强，进而摆脱贫困，实现社会的长治久安，其社会效益和经济效益不可低估。

(二)创造良好的物质和非物质的氛围

为此，首先要加强宣传，要让城市居民认识到农民工发展型社会救助的重要性和必要性。我们要让城市居民认识到，从社会正义的原则出发，对弱势群体作出某种具有优惠性的政策倾斜是必要的，同时也是符合城市居民的长远利益的，不应该将这种救助视为一种利益争夺。其次，还要积极创造条件，营造有利于新市民融入当地社区的各项措施。农民工尽管人在城市，但某种程度上依然生活在农村人际关系之中；我们应该大力发展各种面向弱势群体、并具有城市区域特色的社会服务，为农民工提供各种包容性的服务，解决其生活中的各种问题，改变其原有社会资本的同质性，为他们的发展提供更好的社会支持。我们要尤其重视目前城乡结合部的农民工聚集区的生活和住宿条件改善，建立必要的具有社会融合效应的公共出租房。杭州市要求在高档商品房建设过程中配套设置公共出租房的做法[19]值得提倡，它不仅有助于避免贫困在城市某些区域内的聚集而带来的社会问题，而且有助于改善贫困群体的社会资本，促进其发展和社会融合。尽管这样做会在管理上带来不少难题，但是相信经过完善产生的长远效应将远远超出由此增加的管理成本。最后，应该大力鼓励非营利性民间组织的发展，在政府部门之外为农民工的发展提供必要的组织保证。近年来在北京、上海和广州等地已经产生了一批服务于农民工的非政府组织，他们在解决农民工当前需要、帮助他们融入城市生活方面起到了重要作用。我们一方面要加强管理，另一方面也要鼓励社会各界共同来解决农民工救助问题。西方福利国家建设的经验告诉我们，完全靠国家不仅解决不了所有的社会问题[20]，相反还会造成机构庞大、效率低效、开支恶性增长等问题。我们应该借鉴这一经验，结合中国的实际发挥非政府组织在农民工社会救助服务过程中的积极作用。

(三)坚持发展型与维持型社会救助政策并举

当然，除了上述重在长远发展的社会救助以外，我们也不能忽略农民工群体当前需要的满足。尽管从发展的角度来看，近年来我国农民工社会救助有了很大的发展，其成绩不容否认。但是与目标群体的需要相比，这些政策不论是从救助范围、还是目标覆盖方面来说都有很大的差距。面向农民工群体的公共服务体系尚未有效建立，农民工依然生活在传统社会支持网络之中。尽管传统的血缘和地缘关系作为一种非正式的救助形式可以起到重要的补充作用，但是从国际范围来看，城市化与农村人口向城市的迁移必然要求政府在社会救助过程中扮演主导作用，确立面向所有社会阶层的制度化的社会救助体系[21]。从这一要求及其发展趋势来看，目前我国的农民工社会救助、乃至整个人口的社会救助仍然有广阔的发展空间，与和谐社会建设的目标，离全面建成小康社会的要求，都存在着巨大差距。因此，我们必须大力增加社会开支，提高社会救助水平。尽管发展型社会救助对于目标群体与社会的长远发展十分重要，但是这些发展性对策的着眼点是未来，并不能解决弱势群体当前的迫切需要；同时，发展型社会政策也并不适用于所有的各个社会群体。对于部分暂时或长远缺乏发展可能性的弱势群体，传统维持性的社会救助依然是不可或缺、确保其基本生存的必要条件[22]。总之，只有坚持发展型与维持型社会救助政策的共同发展，在解决农民工群体当前的基本生存需要的同时，注重其长远发展和自立自强，才能真正解决农民工的社会救助问题，实现和谐社会的建设目标。

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Abstract:Since 1980s, more and more migrant workers have come to work and live in cities, and faced with various social risks under the social assistance system. There is possibility that they would be in poverty generations after generations and then cause social turbulence. In the perspective of developmental welfare, the author made a review of the evolution of social assistance for migrant workers since economic reform, explored the existing mode of social assistance and its problems, and tried to make a construction of developmental social assistance so as to promote a harmonious society.

Keywords:social policy for development; migrant workers; social assistance

(责任编辑：薛 蓉)

SocialPolicyforDevelopment：AStudyonMigrantWorkers’SocialAssistance

FANG Wei

(College of Politics and Public Administration, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China)

2013-12-27

国家社会科学基金项目(13BSH090)

方 巍(1963-)，男，浙江金华人，教授，博士，从事社会政策研究。

C913.7

A

1006-4303(2014)01-0023-06