当前我国孤儿救助体系的现状与问题

张 惠

（南京大学 社会学院，江苏 南京 210023）

当前我国孤儿救助体系的现状与问题

张 惠

（南京大学 社会学院，江苏 南京 210023）

近年来，随着儿童恶性事件的频繁爆发，国家不断加大对孤儿的救助力度，对孤儿的养育、教育、医疗、康复和成年后的就业、住房也做了制度安排，但孤儿的安置渠道不完善、救助体系不科学使得超过三成孤儿仍然没有得到经常性的制度救助。而想要改善中国的孤儿救助体系，让所有孤儿都能在基本生活、教育、医疗、住房等方面有所保障，必须优化孤儿保障制度、建立健全监督管理体系、缩小地区及城乡差距、加强心理建设等，如此才能从根本上解决问题。

孤儿救助体系；现状；问题

2011年的民政部数据显示，孤儿人数从2005年的57.4万上升至2010年的71.2万，五年间增长约24%，在这纳入统计的71.2万孤儿中，其中只有约9万名孤儿生活在儿童福利机构，62.2万名孤儿散居在社会各个角落，而散居孤儿又有近86.3%生活在农村，生活保障堪忧。[1]虽然政府在不断加大对孤儿的救助力度，2011年出台的《关于发放孤儿基本生活费的通知》也标志着国家对孤儿基本生活保障开始从福利院孤儿扩展到社会散居孤儿，救助方式从实物救助转变为了现金救助，但2013年河南兰考的孤儿火灾事件，还是将孤儿救助体系的问题暴露了出来。

一、当前的孤儿救助体系现状

2006年国务院颁发的《关于加强孤儿救助工作的意见》，首次提出要建立政府领导、民政牵头、部门配合、社会参与的孤儿救助保护工作机制，采取多种渠道安置孤儿，并满足孤儿基本生活、教育、医疗、康复、就业和住房等方面的基本需求。时至今日，许多地方都倡导建立“政府出资、社会支持、社区关爱、学校教育、家族扶养”[2]的全方位孤儿救助模式，但实际救助工作并不乐观。

（一）孤儿的安置渠道

1.亲属抚养

亲属抚养是全方位孤儿救助模式中“家族扶养”的重要表现形式，主要针对那些父母双亡，或一方过世另一方因犯罪在押、强制戒毒等原因而成为事实孤儿的社会散居孤儿。由于中国历来就没有专门针对孤儿的制度性保障，因此他们长期是被纳入低保或五保的救助体系中，但是不少被抚养家庭不符合低保或五保条件，就使得这些孤儿并未享受到这最后的保障。再加上目前家庭规模小型化及人们家族观念淡化，不少亲属也觉得抚养亲属孩子并不是一件理所当然的事情，所以忽视或虐待孤儿的现象时有发生。

2.集中照料

中国的孤儿救助具有明显的补缺型特征，长期以来都只局限于儿童福利院、SOS儿童村等集中照料的孤儿，并且2006年开始施行的“蓝天计划”使得全国大中城市的福利院设施都有了极大改善，因此集中照料的孤儿在物质层面上应该是最丰裕的。但与此不相协调的是福利机构的软件设施并没有跟上：工作人员人手紧张，无暇顾及每个孤儿的身心成长；孤儿必须严格遵守福利院的规章制度，并且需要不断应付各种参观和视察，这都固化了他们的孤儿形象，也正是在这种缺乏实质性关爱的环境里成长，不少福利院孤儿才出现了心理问题。

3.收养

收养是安置福利院孤儿最常用的途径，但当发生重大自然灾害时，也会引发大量收养社会散居孤儿的现象。我国的收养法规定，收养孤儿、残疾儿童或者社会福利机构抚养的查找不到生父母的弃婴和儿童，可以不受收养人无子女和收养一名的限制，但收养人需要到所在单位、街道居委会、派出所、医院等相关单位开具各种繁冗的手续，并且每收养一名福利院孤儿，院方总会收取几千到几万元不等的抚养费用，这些收养条件都显得过于苛刻，也正是这些原因将许多爱心人士阻挡在了收养门外。

4.家庭寄养

家庭寄养是使福利院孤儿回归家庭和融入社会的一种新型养育方式，也是目前民政部比较倡导的福利院孤儿安置途径。自2004年《家庭寄养管理暂行办法》施行以来，许多福利院都先后采取了这种方式，但不容否认这种模式也有其局限性：首先，福利院会在寄养期间支付相应费用，所以难免有人出于经济利益参与其中；其次，如果中途有人提出收养，原来的寄养关系便会自动终止，也就意味着这些孤儿将被迫与寄养家庭分离；最后，相关寄养管理规定孤儿年满14岁便要送回福利院[3]，所以家庭寄养时间一般不会太长，当达到年龄上限后又不得不离开，而此时的福利院又那么陌生，很容易让他们产生无家可归的感觉。

（二）孤儿救助体系

1.基本生活救助

《关于发放孤儿基本生活费的通知》要求各地政府对孤儿进行生活补助，按照机构抚养每人每月不低于1000元、散居孤儿每人每月不低于600元的标准，中央财政补助后，剩余部分由省、市、县按比例分担。[4]孤儿基本生活费作为中国的第一项儿童福利津贴制度被纳入财政预算，对孤儿而言是一个福音，但有多少孤儿真正享受到了又是一个极大的问题。福利院孤儿的生活补助容易到位，但社会散居孤儿（尤其是农村散居孤儿）及其抚养人也许并不知道这些政策，并且经济落后地区的孤儿数量本身就多，生活补助对当地政府而言无疑是一个沉重负担，因此这些地方政府自然会“睁一只眼闭一只眼”，从而也才出现了兰考火灾事件中大部分孤儿都未享受到低保或五保的现象，就更别谈这些基本的生活补助了。

2.教育救助

《关于加强孤儿救助工作的意见》指出针对家庭经济困难的社会散居孤儿，学龄前阶段在学前教育机构接受教育的，当地政府应予以资助；义务教育阶段在学校寄宿的，生活全面纳入生活补助范围；在普通高中、中等职业学校、高等职业学校和普通本科高校就读的，优先纳入国家资助政策体系并予以资助；孤儿成年后仍在校就读的，将继续享有相应政策。但此种教育救助仅仅针对家庭经济困难的孤儿，并没有达到普惠的效果，对于家庭经济较好的孤儿来说，这种救助就显得形同虚设，难道他们就不需要了吗？也许并非如此，只有让他们享受更多救助，才能减轻抚养家庭的负担，也才能让他们生活地更有尊严。

3.医疗康复救助

将孤儿纳入城乡医疗救助、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗等制度覆盖范围是当前孤儿医疗救助的核心工作。福建省于2011年起，便将全省农村孤儿全部纳入新农合保障范围，并且对孤儿在公立医疗机构住院，床位费、护理费一律减收50%。[5]并且一些经济发达地区的地方政府和社会慈善组织也有为孤儿投保意外伤害保险和重大疾病保险等商业健康保险。尽管大部分孤儿都已经纳入了医疗保障范围，但又有多少孤儿因患病而使用到医疗保险，这也是一个不明数字，因此对大部分健康孤儿而言，这项救助措施的作用并不明显。

4.住房救助

政策规定那些居住在农村的无住房孤儿成年后，乡镇政府和村民委员会需要组织动员社会力量和当地村民帮助其建房，这一点让人疑惑，儿童时期都已经无家可归，等其成年以后再来考虑住房修建，这到底有多大意义呢。而那些居住在城市的孤儿成年后，符合廉租住房保障条件或其他保障性住房条件的，当地政府也会优先安排、应保尽保。但是救助政策仅仅针对无住房孤儿，这似乎也有些过于狭隘，因为真正有多少孤儿会沦落到没房居住的地步呢？也许他们有房居住，只是条件比较恶劣，更需要的是改善住房条件，那么如此一来，对大多数孤儿来说住房救助也是形同虚设。

5.就业帮扶

《关于加强孤儿救助工作的意见》同时也规定各级地方政府要努力帮扶那些有劳动能力的孤儿成年后实现就业，认真落实好职业培训补贴、职业介绍补贴和社会保险补贴等各项政策，人力资源社会保障部门也要进一步落实孤儿成年后的就业扶持政策，提供针对性服务和就业援助，从而促进有劳动能力的孤儿成年后成功就业。针对那些符合就业帮扶条件的孤儿，多是被安排到政府开发的公益性岗位当中，从事如酒店服务员、流水线工人等无技术含量的工作，最终许多孤儿会主动放弃安排，而选择另谋它业，由此可见就业帮扶的科学性及可持续性也有待商榷。

二、孤儿救助体系存在的问题

自2013年发生了兰考火灾等一系列儿童事件以后，国家再次加强了对孤儿的社会救助。尽管从某种意义上来说孤儿救助开启了儿童救助的先河，但保障制度不完善、城乡救助差异大、缺乏监督管理机制、忽视心理建设等问题，都让救助成效大打折扣，也让人们对孤儿救助工作产生了严重质疑。

（一）孤儿保障制度不完善，缺乏监督管理机制

中国历来就没有专门针对孤儿的制度性保障，新中国成立以后才勉强将其纳入低保或五保的救助行列，但这种以家庭为单位的救助方式，很容易忽略掉那些被亲属抚养的孤儿，因为只有整个抚养家庭符合救助范畴，才会将孤儿纳入低保或五保的救助行列。《关于加强孤儿救助工作的意见》首次关注到社会散居孤儿，也是国家首次在孤儿养育方面正式接替扩展家庭和亲属，为孤儿提供经济支持的做法，这种通过现金补贴的方式为社会散居孤儿提供了制度性保障。但通过兰考火灾事件，我们看到了许多原本符合条件的孤儿都并未被纳入政府救助范围，也并未享受到任何补贴，这一方面是地方政府的不作为表现，另一方面也是由于长期缺乏一个有效的监督管理机制。无论是民政部关于孤儿救助的落实情况，还是孤儿救助的后续跟进，都没有一个专门部门去督促和监督，政府部门也不会及时收集、统计和更新孤儿信息，从而才使得孤儿救助工作未能有效开展，由此可见孤儿保障制度还尚不完善，监督管理机制也亟待建立。

（二）收养程序繁琐，“潜规则”混乱

我国的收养法规定，收养人在收养社会散居孤儿的情形下，需要具备无子女、有抚养教育被收养人的能力、未患有在医学上被认为不应当收养子女的疾病和年满30周岁四个硬性条件，收养福利院孤儿可以不受无子女和收养一名的限制，但孤儿认定普遍需要公安、计生、民政等多个部门开证明，一些地方在申请时还需出具孤儿父母死亡证明或人民法院宣告孤儿父母死亡或失踪的证明等多种资料，但是由于被收养人本身没有父母，因而很难准备程序所要求的各种材料和证明。[6]同时收养人还需要到所在单位、街道委员会、派出所、医院等部门开具其符合收养条件的各种手续，这些过分繁冗的手续阻挡了不少爱心人士的脚步。此外，每收养一名福利院孤儿，收养人都需要向福利院支付一定数量的抚养费用。曾有爱心人士想要收养街头弃婴，却被告知需要先将弃婴送往福利院后才能收养，办理完一系列手续之后仍需缴纳抚养费用，这便让人对“潜规则”产生了质疑，这种做法是否已经变相成了卖孩子，而这几千到几万元不规范的抚养费用，是否也演变成了福利院牟利的一种方式？

（三）资源分配不均衡，城乡差异大

虽然国家斥资在大中城市建设了儿童福利机构，但这种福利仅仅限于儿童福利机构内的孤儿，大部分社会散居孤儿都并未享受到这些福利，这就产生了资源不均衡的现象：一方面儿童福利机构的硬件设施越来越好，但是真正享用的孤儿却甚少，并且福利院在教养方面重视“养”忽略“育”，从而使得许多福利院孤儿感受不到关心和爱；另一方面占绝大多数的社会散居孤儿虽然仍有亲人可以依靠，但是享受到的社会救助却相对较少，所以才出现了社会散居孤儿生活质量普遍偏低的现象。此外，由于我国的地区政策差异及城乡二元制度，关于孤儿的具体救助方式与救助程度也有所不同。据资料显示，在北京等经济发达地区，孤儿每年得到的救助平均达到3000～4000元，而在河南等省区，补助的平均标准只有1000多元，其中广西等省区的孤儿每人每年平均救助额度不足600元，标准最低的省份青海，每人每年只有110元，即每月不足10元。[7]这份统计数据不仅从侧面说明了我国孤儿救助的现状，而且明显地体现出地域间、城乡间的资源不平衡。

（四）重视物质帮扶，忽视心理建设

尽管近年来国家已经加大了对孤儿的救助力度，但观察其采取的具体措施，还是可以看出它重视物质帮扶，忽视心理建设。从新中国成立之初将孤儿纳入低保、五保的救助行列，到2011年民政部财政部颁布的《关于发放孤儿基本生活费的通知》，再到2013年民政部开展的适度普惠型儿童福利制度建设，都体现了政府部门始终将物质保障放在第一步，而忽略了心理需求的满足。但有数据显示孤儿心理方面其实也存在很大问题，如赵爱勤对132例病残孤儿进行心理调查，结果发现孤儿有不同程度的恐惧、焦虑、抑郁、自卑、孤独等心理问题。李国强、政力采用问卷测验法和个案调查法调查孤儿心理健康状况，结果也发现孤儿的智力水平和心理健康状况低于正常同龄儿童。[8]由此可见，重视孤儿的心理健康问题同样刻不容缓，国家需要平衡物质救助和心理建设的天平，尽早将孤儿的心理建设工作纳入议事日程，只有让他们的身心都健康成长了，才能真正成为一个对国家和社会都有贡献的人。啊

三、关于孤儿救助的思考

通过兰考事件，我们看到孤儿救助体系存在极大问题，为避免此类事件重演，各地民政部门对个人和民办机构收留孤儿情况进行了全国性大排查，但此次排查之后，需要从哪些方面来进行加强和改善，才是真正需要认真考虑的事情。针对完善孤儿救助工作，有以下几点思考。

（一）优化孤儿保障制度

中国目前尚未出台专门的《儿童保护法》，缺乏对儿童的制度性保障，虽然《关于发放孤儿基本生活费的通知》首次提出通过现金补贴的方式为机构内外的孤儿提供制度性保障，但对其开展的帮扶主要还是被纳入社会救助的范畴，而这对于正处于敏感期的孤儿来说是难以接受的，因为接受救助就意味着自己是弱势群体，从而也就很容易自我标签化。所以基于以上原因，我们不仅需要加大对孤儿的救助力度，更要将其作为一种制度和福利来保障，一旦被确认为孤儿身份，这些孩子就有权去享受各种优待和福利，就像70岁以上老人可以领取敬老金、80岁以上老人可以免费乘坐公交车这些制度一样自然，也许只有这样才能从根本上消除歧视孤儿的传统观念，也才能够去除孤儿“污名化”的标签。孤儿虽然不一定都残疾，但残疾却是孤儿致孤的一个重要因素，因此在加大孤儿关注力度时，应该加大对那些家庭经济状况不好的残疾儿童的关注力度，这样才可以避免更多残疾儿童最终沦为孤儿。

（二）建立健全监督管理体系

当前我国的孤儿救助体系存在巨大漏洞，其首要原因就在于缺乏有效的监督管理机制。虽然近年来国务院和民政部不断下发关于加强孤儿救助的意见及通知，并要求地方民政部门要在地方党委政府的领导下，与有关部门密切合作，充分发挥孤儿救助的牵头作用。但这并没有明确提出需要与哪些部门协作，也没有要求其余部门必须与民政部合作，也正是这种不完善的规定，才出现了责任不清、相互推诿的“踢皮球”现象。因此要真正做好孤儿救助工作，完善孤儿救助体系，必须建立健全监督管理体系，成立专门的监督部门，一方面监督民政部门对孤儿救助工作的落实情况，如专项资金的用处、孤儿信息的动态管理、孤儿救助工作的跟进等，另一方面也督促各相关部门认真协助孤儿救助工作的开展。也许只有在完善的监督管理体系之下，孤儿救助工作才会被真正落实，孤儿也才能真正迎来他们的春天。

（三）缩小城乡及地区差异

日前民政部正在提倡开展适度普惠型儿童福利制度建设，但事实上我们可以看到，无论是城市孤儿与农村孤儿之间，还是经济发达地区与经济落后地区之间，抑或是福利院孤儿与社会散居孤儿之间，他们所享受的救助资源都存在较大差异，那这样又怎能体现普惠的公平性呢？城市孤儿与城市的繁华生活格格不入，容易受到社会关注，而农村孤儿与周围的环境相差不是很大，就很容易被忽略，因此这种资源的不平衡，使得90%的农村孤儿仍然生活贫困。[9]因此要真正完善孤儿救助工作，还需要尽量平衡救助资源，比如在为改善机构孤儿居住环境而斥资修建福利院的同时，也需要为改善社会散居孤儿居住条件拨付专项资金；在开展城乡救助时，需要将城市中的闲置资源流动到农村，从而避免资源的两极分化；在开展地区之间的救助时，一方面需要政府加大对偏远山区孤儿的救助力度，另一方面也需要将经济发达地区的资源链接给他们，如开展“一对一”救助帮扶，也许只有这样才能真正缩小差距。

（四）关注孤儿心理建设

目前不少研究数据都显示，与普通儿童相比，孤儿更容易出现心理问题，同时福利院孤儿和社会散居孤儿相比，福利院孤儿也更容易出现心理障碍，因此要达到完善孤儿救助的目的，需要在加大物质援助的同时，也将心理建设放上议事日程。由于福利院孤儿过于集中且护理人员人手紧张，因此这些孤儿从小就学会了要怎样与周围的“兄弟姐妹”争夺食物、关心和爱，也正是这种不完善的养育方式催生了孤儿的自私、冷漠和敏感的心理障碍，因此福利院应专门聘请心理咨询师，定期监测和疏导孤儿的心理问题，并将福利院营造成一个温馨和充满爱的家园，从而使这些孤儿能够拥有一个健康的心理状态；而就社会散居孤儿的心理建设而言，则需要将重心放在学校，尽可能在一些孤儿比较集中的学校设立社会工作站，学校社会工作者为孤儿建立专门档案，并及时跟踪孤儿的生活和心理状况，针对轻微的情绪困扰进行疏导，而相对严重的心理问题则及时转介，从而使所有孤儿的心理问题都能得到有效援助。

四、结语

要想达到所有孤儿适度普惠的目标，必须改变传统的救助理念，将孤儿纳入社会保障的专门行列，让消极救助转变成一种积极福利，也许这才是长久之策，也更利于孤儿的成长。此外，无论是福利院孤儿还是社会散居孤儿，在加大对他们关心的同时，我们还需要认真考虑他们的教养方式，探索一条真正适合他们健康成长的新模式。

[1] 王振耀.中国儿童福利政策报告2011[R].北京:北京师范大学,2011.

[2] 沈 毅.救助孤儿,不能忘了心理帮助[N].中国政协报,2007-2-5.

[3] 曹 朔.南京“家庭寄养”孤儿将达年龄上限,不少家庭临拆散[N].扬子晚报,2011-12-13.

[4] 民政部财政部.关于发放孤儿基本生活费的通知[Z].2010-11-26.

[5] 国务院办公厅.关于加强孤儿保障工作的意见[Z].2010-11-16.

[6] 孙湉湉.从“兰考火灾事件”探讨中国孤儿救助体系的战略构想[J].黑河学刊,2013,(4):179-180.

[7] 刘晓红,宋继芳.孤儿救助及其存在的问题[J].西安电子科技大学学报(社会科学版),2008,(1):162-166.

[8] 李燕燕,刘开琼.孤儿心理健康状况调查[J].中国健康心理学杂志,2006,(2):194-196.

[9] 尚晓援.孤儿救助亟需加大力度[J].社会福利,2008,(12):32-33.

[10] 吴敬东,王艺颖.失去独生子女家庭问题现状、原因和对策探析——以湖南省为例[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2013,(6):87-91.

Present Situation and Problems of the Current Orphan Assistance System of China

ZHANG Hui
（School of Social and Behavioral Sciences, Nanjing University, Nanjing 210023, Jiangsu, China）

In Recent years, with the children malignance events frequently burst, the government has actively made some institutional arrangements on bringing up, education, medical treatment, rehabilitation, working, housing and so on to give more assistance to the orphan, whereas the fact that the Settlement channels is imperfect and the assistance system is unscientif i c, so more than thirty percent of them has not got regular system assistance. In order to improve the current orphan assistance system of China, making all orphans guaranteed in basic cost-of-living allowance, education, medical treatment, housing and so on, we should optimize the orphan security system, establish and perfect the supervision system, shorten the gap between urban and rural place, pay attention to the psychological aid and so on, only that can solve the problems fundamentally.

orphan assistance system; present situation; problems

D632.1

A

1673-9272(2014)02-0096-04

2014-02-02

张 惠（1989-），女，四川资阳人，南京大学社会学院硕士研究生,研究方向：社会工作。

[本文编校：李浩慧]