捐纳的政治经济学

刘军

“捐纳”，俗称买官卖官、卖官鬻爵。旅日学者伍跃《中国的捐纳制度与社会》一著从捐纳和科举、捐纳和官僚铨选、捐纳和社会流动等方面，详细探讨了捐纳的社会功能和历史作用，揭示了捐纳对于社会流动的意义，丰富、深化了对于明清捐纳制度的历史认识。

伍著对“捐纳”概念限定较严格，指明清政府为解决财政问题，向社会出售出身资格、铨选资格以及升职晋级的资格。通俗地说，就是政府出卖做官的资格，其收入纳入国家财政，而非个人之间的私相授受、买官卖官。

清代之前，捐纳大多是国家财政困难时的权宜之计。清代则从顺治入关到宣统逊位，捐纳不停，并形成了一套系统的、覆盖全国的制度。清代捐纳种类多样，可以捐出身（ 监生、贡生、举人等），捐实官（文职、武职等） ，捐铨选（分发、捐免、花样）、捐虚衔、捐封典等。比如除了捐纳实官（实职）外，还可以捐先用（先行赴缺补缺）、捐即用（立即赴缺）、捐升（晋升）、捐免（免于处分）、捐复（受处分后复职）等。

平民通过捐纳，即可获得做官的资格，等候铨选补缺，应卯候任，从而成为官僚队伍的候补者，得以跻身王朝社会中的特权阶层。按照传统科举制的程序，晋身官僚或候补官僚这样的特权阶层之中，原本需要数十载寒窗苦读，历经县府院乡会殿等层层考试的选拔，而现在捐纳数十两至数万两银子，就可以厕身其中。民众一时趋之若鹜，甚至有不惜借贷捐纳者，也就可以理解了。

明清捐纳是政府公开实施的制度行为，社会周知，捐官之人亦不以此为隐。比如，乾隆三十年（ 一七六五） ，朝鲜使臣洪大容随使团出使清朝，归国途中见到了显然文化不高（“笔法颇钝拙”）的抚宁知县贾熙。使团副使问贾熙是否是进士，贾熙说自己只是个贡生。副使问贡生也能当知县？贾熙坦言是按规矩捐钱买来的职位（“援例捐纳”）。洪大容感叹说，买官这种事，一般不让外人知道，知县等人直言不讳，真是体现了中华风俗的可敬的“真实”（“华俗之真实，大可敬也！”）可见，捐纳虽不甚光彩，但也并非不可告人、见不得人的勾当。

捐纳，从本质上看，是王朝国家的“超财政”的财政手段。传统农商国家，财政基础一般局限于田赋、工商税和官营专卖税收（盐税等），财源较为有限。为履行紧急或必需的公共/半公共职能，不得已而辟此捐纳财路。明清两朝政府公开制定并长期实施“捐纳”政策，其制度原因和社会原因即在于，捐纳既能满足政府财政需要，又迎合社会需求，因此虽然弊端明显，广受抨击，但仍然得以持续数百年。

明清两朝，尤其是清代长期实行捐纳制度，多是中央政府为了应付紧急重大政务的财政需要。幕府时代的日本学者荻生观统计认为，清朝与明朝相比，其田赋和丁银的来源有限，康熙二十四年（ 一六八五） 的土地仅相当于万历六年（ 一五七八） 的三分之一，人口也仅仅相当于万历六年的三分之二。而平定叛乱、治理水患等紧急政务或公共治理均需要巨额支出，以田赋为基础的财政制度难以应对紧急的财政需要，财政收入不足是导致开捐的根本原因。客观地看，捐纳在一定程度上解决了清代军政的财政需求，比如支撑了康熙年间平定三藩、雍正年间平定罗布藏丹津等靖边绥远之举，起到了维护统一的作用。

同时，捐纳制度作为科举制的补充和支撑，也迎合了民众的社会流动性需求—一般庶民借此得以购买做官的资格，获得向上流动的阶梯；科举获胜或已经入仕的官僚阶层也可以出资购买晋升资格（促进向上流动）和规避处分（防止向下流动）。

比如，庶民捐纳后取得做官的资格，可从俊秀（比较聪颖的平民子弟或秀才）一跃成为监生，随后可以直接参加乡试，从而免去了童试、补廪和出贡等层面的竞争；同时，捐纳而成监生是获得官僚铨选资格的基本条件。据统计，明代进士大约一半来自国子监的监生；明朝中后期时，监生70%左右为捐纳入监者；清代知州知县中捐纳出身者通常占20%—30%，有时甚至高达40%左右。明末清初的大学者顾炎武先是以“纳谷寄学”捐来的“准生员资格”参加岁考，继而在两次乡试不第后，在明亡前一年（一六四三年），以附生的身份捐纳得为“纳贡生员”。历来捐班出身的“异途”官员中，虽多凭财竞进、资质平庸之徒，但也曾网罗过名臣大吏，比如，清代前期“总督中三杰”中的李卫、田文镜，汉人名将岳钟麒等，都以捐纳而得为封疆大吏。

另外，捐纳的促流动性还体现为广泛的庶民性。清中期以后，捐纳一名监生仅需银一百多两。低于走科考正途的费用支出，伍著由此认为，捐纳制度在某种程度上促成社会流动的成本甚至低于科举制度。

当然，也有论者认为，捐纳基于财富积累的不平等，赋予捐纳者统治阶级所有的种种特权，反而复制、巩固和强化了原有的社会经济结构，维护了原有的特权等级制度。比如捐纳“从九品不入流”这一官僚阶层中最低的职衔，花费数十两到数百两不等的银两，就可以成为“官”的一员，享受官僚享有的诸多身份、礼仪、司法等方面的特权：见官不跪，打官司不用出庭，等等。该项捐纳因其性价比高，一时成为最受民众欢迎的捐纳科目之一。

捐纳历来被抨击为弊政，大率因其损毁道统，滥授名器，败坏吏治，饱受抨击和批判。伍跃的老师、捐纳制度研究的开创者许大龄即认为，捐纳开创之初，立法颇周，用人唯谨，运行得还算有成效。但长期实行下来，弊端丛生，国家所得不多，吏治却损坏到无法收拾（许大龄：《清代捐纳制度》）。伍著对于捐纳制度陈义虽高，但也一再指出，捐纳制度给官僚制度及社会带来了腐败。

历史家对于研究对象距离遥远，且常怀“同情之理解”，因此伍著对于“捐纳”现象评价谨慎，语气温和。即便附笔提到当时民众对于捐官买翎之类“社会核心价值观”（丸山真男语）趋之若鹜，也多限于呈现资料，甚少置评。其态度之冷静客观，令人印象深刻。与此相比，置身当时之切实环境中，人们对于“捐纳”之类的“腐恶”现象，往往抨击激烈。吴敬梓《儒林外史》中对于捐监之辛辣嘲讽，蒲松龄《聊斋》中对于科场昏庸之愤懑不平，数百年之后读来，仍然历历在目。

而时人对于卖官鬻爵、考试不公的现象，则往往怒不可遏，觉得公平的底线受到了挑战，究其原因，在于前现代国家与现代国家的性质已经全然不同。

明清政权，是所谓王朝国家或皇权国家，国家权力本质上是以垄断性武力为后盾的统治者及其官僚代理人的私有物，与公共权力为国民共有之现代国家，性质不同。国家所设立之官职乃至针对官职所索取的对价物—赋税、捐纳，本质上也是私有的，尽管国家也要行使一定的公共/半公共职能（康雍乾时期，财政收入的十分之一往往用来赈灾）。

“征税的权力事关毁灭的权力。”经济学者熊彼特在二十世纪早期即提出了“税收国家”的理论：税收国家不同于建立于封建领地收入基础上的“领地国家”，与现代国家同时诞生；税收具有“公共对价性”、“非营利性”，与国家的“民主法治性”结合而形成税收国家，以实现“公共目的”及“国家目的”。有论者据此提出“税收国家”向“预算国家”进化的现代国家发展历程。

现代税收国家在预算法治化、民主化的基础上，发育为全面、系统的现代法治国，其官僚阶层，不再是统治者的私有“名器”，可以设置对价，定价售卖，而是国家设定的代表国民行使公共权力的委托代理人，遵从宪法和法律的约束，其委任履职、晋升罢黜，皆有法治程序，逐渐形成了选举/政务官制度、现代公务员制度。

现代官僚/公务职位，虽然不至于再像清代那样公然悬价而沽，但若缺乏法治刚性规则的赋权与制约，在官场黑幕中运行，在有权能者中间私相授受，待价而沽，钱入私囊，成为隐秘的“非正式经济”或“官场潜规则”，“公器”堕落为“私器”，公权化生为私权，则 “民主法治性”的底线即遭破坏，国家权威的合法性即行流失，其损坏政制、为祸社会之烈，恐明清亦难望其项背。读史至此，可不慎乎？

（《中国的捐纳制度与社会》，伍跃著，江苏人民出版社二零一三年版；《明清史论集·清代捐纳制度》，许大龄著，北京大学出版社二零零零年版）