德国行政法院制度对我国法律的启示

韩璀珺

摘 要：法国在世界上首先建立了由独立于司法系统以外的行政法院对行政权予以控制的先河。其设立之目的是为了保护行政权不受法院审判权的非法干预，其强调行政的独立性，这有着深刻的理论基础和历史背景。而在对行政权力的限制方面，德国基于其自身特有的国情和对三权分立理念的理解与法国形成了鲜明对比的治理模式，建立了一套独具特色的且自成体系的行政法院体系，成功的实现了对行政权力的有效监督和法律控制。本文通过探寻德国行政法院的特点，结合我国国情，来探讨行政法院制度对我国法律的启示。

关键词：行政法院；理论基础；历史沿革；体制

一、行政法院的产生

德国行政法院是在其特定的历史背景和社会根源中产生，是各种社会历史条件整合作用的结果。从18世纪开始，行政法院就开始在德国萌芽。它的产生由三个条件促成：社会历史条件、思想条件和法律基础。

18世纪时德国正处于封建专制时代，德国处在小国林立、经济落后的封建农奴时期时，法国正在经历着一场深刻的社会革命。1799年拿破企执政后，继承了大革命时期的思想，并把它在制度上加以落实，成立了国家参事院，这是法国最高行政法院的雏形。

德国行政法院产生的思想条件是自由主义、法治国思想和孟德斯鸠的三权分立学说。孟德斯鸠认为，为了防止行政机关滥用权力，必须以权力制约权力，否则法律将会受到践踏，自由也将不复存在。

法律基础是德国行政法院产生的直接依据。1919年德国《魏玛宪法》规定，在德意志联邦境内设立一个联邦行政法院，以此作为德国统一的最高行政法院，各邦应依据法律成立相应的行政法院。这是德国第一次以宪法性文件的形式要求在全德境内建立行政法院，它对德国行政法院的设立和完善起到直接的推动作用。以此为契机，德国开始逐步完善其行政法院制度。但由于德国当时刚统一不久，各自为政思想比较严重，加之各邦之间差距较大，所以当时并未在全德国普遍设立行政法院。1949年5月颁布的《伯恩基本法》“明确行政法院属于司法机关的性质，结束了行政法院在国家行政及司法体系中的悬而未决的地位问题，使行政法开始走向实质意义上的法律控制行政的道路。”①第三部法律是1960年颁布的《行政法院法》，该法规定联邦及各州均以其为根据，统一建立行政诉讼制度和行政法院体系，其进一步完善了德國行政法院制度。

二、德国行政法院的体制

德国现行的司法系统由两大类法院组成，一为宪法法院，一为宪法之外的一般法院，包括审理民事、刑事的普通法院，劳动法院，社会法院，财政法院和行政法院。其中行政法院是五大类法院中受理行政案件的主要法院，与行政法院并列的普通法院、劳动法院、社会法院和财政法院除了受理一些劳动、财政等普通非行政案件外，也在一定程度上受理与民事、劳动、财政及社会相关的行政案件。级别上分为德国最高行政法院、邦高等行政法院、初等行政法院三级。

（一）德国最高行政法院

联邦最高行政法院设在西柏林，在德国整个行政法院制度中居于最高地位，是最高级别的行政审判机关，对全德境内所有的行政案件都享有终极审判权。联邦德国的最高行政法院内部人员的设置：联邦行政法院设立院长一人，合议庭庭长和其他必须的行政法官若干等，一共有46人，这不包括非专业法官在内。联邦行政法院的最高地位，并不否认其具有初等管辖权，在特定的情况下，联邦行政法院对决定初等行政法院的管辖权也享有管辖权。

（二）邦高等行政法院

邦高等行政法院又称第二审行政法院，除了个别州外，基本上每一邦都设立了自己的高等行政法院。内部人员的设置：邦高等行政法院由院长一人，合议庭庭长及其他行政法官若干人组成。邦高等行政法院的组织设置：全国共有邦高等行政法院十个。高等行政法院在审理案件时要组成合议庭。通常联邦德国的高等行政法院是上诉法院，受理对初等行政法院不服的判决而提起的上诉以及对其他命令和决定不服的申诉。同时高等行政法院也是初审法院，对特定的案件享有初审管辖权。

（三）初等行政法院

初等行政法院的人员设置：初等行政法院也是由院长一人和其他专业法官若干组成。每个初等行政法院除了专业法官之外，还有若干与专业法官人数相当的非专业法官，负责协助专业法官处理一些事实问题。在联邦德国，初等行政法院是基层法院，因此它具有广泛的初等管辖权，除了法律明文规定由高等行政法院或联邦行政法院受理外，其他所有的一审行政案件都由初等行政法院管辖。

特点：双轨制，即在普通法院在外，设立独立的且自成体系的行政法院，并且由行政法院对行政案件进行专门的审理，普通法院对此无权管辖。

三、德国行政法院的诉讼制度

1976年颁布 德国《联邦行政程序法》是大陆法系国家最有影响的行政成文法典。它不仅为联邦德国行政当局提供了明确清晰的行为标准，而且使行政诉讼程序简便易懂，为当事人所理解。行政诉讼程序是德国最主要的救济程序，《联邦行政程序法》提供的一整套规范的行政程序，可以有效的实现公共利益和个人自由的合理平衡。德国行政诉讼的主要原则：

（一）行政救济原则。该原则要求当事人在向法院提起诉讼之前，必须穷尽行政救济程序。如果行政行为是由上级行政机关和联邦行政机关作出的或者是第三人受到行政诉讼裁决的影响，也不适用于竭尽行政救济原则。穷尽行政救济原则给行政机关提供了一个改错的机会，相应的减轻了行政法院的负担。但穷尽行政救济原则是普通法院的产物，服从的是普通法院的裁量权，而不是行政法院的裁量权。

（二）审问式诉讼。普通法系国家大多实行对抗式诉讼，而德国作为大陆法系国家，实行的是和法国相同的审问式诉讼。在审问式诉讼中，法官不是一个消极的中立第三者，而是一个主动的组织者，法院的责任不受双方当事人控辩的约束，法院可以主动要求当事人双方改变或结束对抗，提出法院认为必须的证据和证人。

此外，德国的行政诉讼原则还有迅速审结原则、自由心正原则等。

四、德国行政法院制度对我国法律的启示

德国有着浓厚的封建社会历史，行政权力大于司法权力，使得行政权力有时不收法律约束，这在法治国家是很不可思议的一点，为了约束行政权力，扩大法律对行政权力的监督，德国建立了行政法院系统，该系统不属于行政系统，而是司法系统之一，将部分行政权力收归司法权，是对过度膨胀的行政权的限制与制约。我国同样有浓厚的封建社会历史，行政权力大于司法权力，司法权往往受约束于行政权。只有通过权力制约权力，人民的自由才有保障。对于我国而言，司法改革正在进行中，对公民权利的保护，是司法机关的使命，对行政权力的监督是保护公民权利的手段之一。权力制约权力需要一个公正的司法体系，司法职能在于公正审判，司法独立制度的建立居于重要地位。但对我国是否应建立行政法院系统，建立何种形式的行政法院，一直是学者们讨论的焦点。我国若要建立行政法院系统，应结合国情，建立一个符合我国国情的完善的行政法院系统，该系统应隶属于普通法院系统，而不应独立于司法系统，这样才有效的保障司法权对行政权的监督。（作者单位：兰州大学）

注解：

① 李桂挑，申东亮.德国行政法院再认识[M].牡丹江：牡丹江大学学报.2008.

参考文献：

[1] 李桂挑，申东亮.德国行政法院再认识[M].牡丹江：牡丹江大学学报.2008.

[2] M.P.塞夫.德国行政法—普通法的分析[M].济南：山东人民出版社.2006.

[3] 徐尚清.外国法制度史[M].长春：吉林人民出版社.1989.