我国应急物资储备中的相关财政问题研究

冯俏彬 郑朝阳

（1.国家行政学院，北京 100089；2.西南财经大学，成都 611130）

我国应急物资储备中的相关财政问题研究

冯俏彬1郑朝阳2

（1.国家行政学院，北京 100089；2.西南财经大学，成都 611130）

应急物资储备是现代应急管理的重要一环，也是财政管理的一个特定领域。随着近年来突发公共事件的频繁发生，我国应急物资储备在制度、运行、管理上都显示出许多不适应现代应急管理需要、不符合公共财政管理的问题。本文立足于财政管理的视角，深入分析我国应急物资储备的现状以及其中存在的财政管理问题，并提出了相应的改进建议。

应急物资储备 政府间财政关系 财政管理

一、我国应急物资储备体系的现状

早在1953年，当时的政务院财政经济委员会就决定成立了国家物资储备局，重点收储关系国计民生的重点战略物资，以备不时之需（当时主要是战争）。改革开放之后，我国物资储备体系的备战功能逐渐弱化，转而更多地承担稳定市场供给、调控物价等方面的作用。经过几十年的发展，现在已形成了粮食、石油、棉花、食糖、医药、化肥、食盐、肉类、边销茶、羊毛、厂丝、烟叶、煤炭等关系国计民生的重要物资储备体系，对于调控经济形势、稳定社会秩序，都发挥了重要的作用。

2003年“非典”以后，应急管理提上政府管理的日程，原有物资储备体系中的应急功能也逐渐得到彰显，这部分储备加上各个负有应急管理责任的专业部门的储备，共同形成了新形势下我国应急物资储备体系。如表1所示。

二、我国应急物资储备中的相关财政管理问题——以救灾物资储备为例

从公共财政的角度，应急物资储备主要涉及两个方面的问题，一是应急物资储备的事权、财政责任如何在各层级政府特别是中央与地方之间进行配置，以及这种配置是否合理、是否落到实处；二是具体的财政管理问题，包括应急物资储备的资金来源、预算编制、执行中是否做到高效、节约，以及事后的监督、审计，其重点和目标是加强管理、提高财政资金的使用效益。下面我们以救灾物资储备为例，观察和分析我国应急物资储备中的财政问题。

救灾物资储备是由民政部门负责准备的救灾物资，主要包括帐篷、棉被、饮用水和方便食品等基本生活物资，用于自然灾害发生后的灾民救助。我国现有16个中央救灾物资储备库，全国各省份均设立了救灾物资储备库，92%的地市和60%的县市建立了储备库点。综观起来，我国现行救灾物资储备中的财政管理问题主要存在于以下几个方面：（一）财政投入不足

表1 我国应急物资储备体系

近十年来，我国各级财政用于救灾物资储备的资金极少，占当年财政支出的比重低，平均仅为0.0121%，即使是比重最高的2008年，也仅有0.04%；就民政事业费而言，其中用于救灾物资储备的支出平均仅占0.4474%，即使是比重最高的2008年，也仅有1.1668%。具体情况如表2所示。

（二）中央与地方的事权、财权配置名实不符

救灾物资储备的事权配置是相关财政管理问题的基础，其核心问题在于由哪一级政府承担管理与财政责任。2009年公布的《中华人民共和国救灾条例》规定，“设区的市级以上人民政府民政部门和灾害多发、易发地区的县级人民政府民政部门应当根据本地区灾害特点、人口分布等实际情况，建设救灾物资储备库，储备救灾物资”。据此可以判断，从正式制度层面上讲，救灾物资储备这一事权分别由中央政府和地方政府共同承担，具体来讲，民政部负责中央级救灾物资储备，省、市、县级政府的民政部门负责地方救灾物资储备。

事权确定后，相关的财政责任也就明确了。根据《关于建立中央级救灾物资储备制度的通知》的规定，中央级救灾物资储备经费是由中央财政预算安排的专项救灾资金，从特大自然灾害救济补助费中列支，操作上由民政部每年年初统一向财政部报送储备物资经费预算收支计划，年度终了编报经费决算报财政部审批。地方层面，救灾物资储备所需经费也由本级财政预算安排，部分地方政府也做出相应的规定，以保证救灾物资储备的资金来源。

但以上只是制度层面的规定，在实际的救灾物资储备的运行中，上述“分级管理、以地方为主”的事权、财权配置出现了事实上的错位，这从中央和地方两级在应急物资储备上财政支出的多少就可以明显地表示出来。2007年—2011年五年间，全国救灾物资储备年均总支出102063.92万元，其中中央财政年均为69128.42万元，占67.73%，地方财政年均为32935.5万元，仅占32.27%。具体情况如表3所示。

表2 近年来我国救灾物资储备的财政投入情况

表3 中央与地方的救灾物资储备支出对比情况单位：万元

从各地区的救灾物资储备支出情况来看，五年来年均救灾物资储备支出超过2000万元的仅有4个省份，分别是西藏、云南、贵州和青海，年均救灾物资储备支出在1000万元到2000万元之间的有9个省份，年均救灾物资储备支出在1000万元以下的省份有18个，其中还有11个省份的年均救灾物资储备支出在500万元以下。在个别年份，不止一个地方政府的救灾物资储备支出为零。这说明，如果突发事件一旦发生，地方将严重依赖于中央级救灾物资储备。这在近年来多次发生的地震、洪水、泥石流等灾害中已经表现得十分突出。

（三）救灾物资的紧急采购很不规范

在理想状态下，救灾物资储备的采购应该在科学预测合理需求量的基础上，严格按照政府采购的基本规范进行常规采购。但是，由于突发公共事件的不完全可预测性，实践中常常是将紧急采购作为主要渠道，而紧急采购制度本身则很不规范。一是缺乏稳定的资金来源，主要依靠上级财政临时拨付的应急款项；二是采购的内容过于宽泛，有时采购特别紧急的救灾物资，但不那么紧急、甚至与救灾无直接关系的物品有时也出现在紧急采购之中；三是供应商的选择和成交价格的确定比常规采购随意很多，采购价格远远高于平时。

（四）单一的实物储备方式大大降低了财政资金的使用效益

目前，无论是中央政府还是地方政府，其救灾物资储备均主要采用实物储备的方式，虽然具有迅速、快捷的优势，但是单一的实物储备极大地提高了储备成本，降低了财政资金的使用效益。这主要表现在两个方面，一是实物储备所需要的储备库建设和运营成本较高，二是实物储备的维护更新成本较高，因为为了保持储备物资的质量，所有物资都必须处于“采购——储备——使用——报废——采购”的动态循环之中，资金投入的成本很高。

（五）救灾物资调拨使用缺乏财务核算机制

目前，我国救灾物资的调拨使用中缺乏必要的成本补偿机制。地方政府在向中央政府申请调用救灾物资以后，只需付出少量运费，并不需要与中央另行结算调拨成本，这直接引出地方政府少储备甚至不储备、一旦出事就全靠中央的“逆向行为”，加大了应急管理的不稳定性。

以上问题不仅存在于救灾物资的储备之中，在其它种类的应急物资储备中，也都普遍存在。仔细梳理这些问题背后的原因，大致可归纳为以下几个方面，一是制度设计有缺陷，激励与约束同时不足，上文提到的不对救灾物资调拨进行财务核算就是其中最典型的例子；二是财政管理的精细化水平远远不够，无论是事前的资金准备、还是事发后的紧急应对，都主要是被动式响应，制度化、规范化程度很低，且对应急资金的监督、审计手段相当陈旧，很不适应应急财政资金的特点。三是应急管理主要靠政府，既未合理利用市场与市场机制，更没有与相关民间组织协作联动，这一点广泛存在于应急管理的各个方面，在应急物资储备中表现得同样充分。

三、加强和改进我国应急物资储备财政管理的对策建议

应急物资储备是应急管理中的重要环节，也是新形势下加强财政管理的重要方面。在分析我国应急物资储备基本情况的基础上，我们认为，应从加强应急管理和公共财政建设两个维度，改革、加强我国应急物资储备建设。

（一）明晰中央与地方之间应急物资储备的事权和财政责任

应急物资储备是应急管理的一个组成部分，相关资金需求应当纳入整个应急财政资金的范围，并适用应急管理方面中央与地方财权、事权划分的基本规则。具体而言，各级政府都要建立自己的应急准备金，在此基础上，按照现行“统一领导、分级管理”的应急管理体制，凡由本级地方政府启动的突发事件响应，均属本级政府的事权范围，在此范围内发生的应急补偿资金，主要由本级财政负责列支；在中央启动国家级应急响应的情况下，相关的应急补偿支出纳入中央与地方应急财政责任的整体核算框架。核算的基本思路是：中央财政在综合各地区上年灾害情况、实际经济损失、地方实际财力等方面因素的基础上，设立两条控制线，第一控制线基本上覆盖地方政府启动本级应急响应所需的资金范围（包括应急补偿资金），凡在这个范围内的支出，主要由地方政府承担；第二控制线覆盖中央启动的应急响应，这个范围内的支出，主要由中央财政承担。以此，可望制度性地解决应急物资储备资金的来源问题。

（二）规范应急物资储备的紧急采购程序

必须明确，紧急采购只能是应急物资储备管理的补充手段，绝对不可以有这样那样的理由来替代正常采购。即使是必不可少的紧急采购，也要注重加强和利用正常状态下的采购制度，同时细化紧急采购的操作规程，实施精细化管理。其关键点有以下几个：一是建立紧急采购目录指导，严格控制利用紧急采购的机会采购“非紧急物品”，逃避政策规制；二是建立一个紧急状态下的供应商目录，将那些产品质量好、市场信誉高、价格公平合理、经常入围中标的供应商纳入紧急采购的供应商目录，防止随意供应商所带来的制度疏漏；三是规定对于紧急采购的适用时限，防止对紧急采购程序的滥用；四是加强对紧急采购的财政、审计监督，关口前移，变事后审计为全过程的跟踪审计，及时发现和纠正各种违规行为。

（三）完善应急物资储备的财政核算机制

为形成正确的激励机制，应当引入应急物资储备调拨使用的相关核算机制。首先，建立应急物资储备的有偿调拨使用制度。可将现行无偿调拨使用应急物资的做法转变为有偿调拨，地方政府在申请使用中央应急物资储备之后，相关的成本要纳入最后中央与地方政府应急财政的整体算账机制之中，以求为地方政府施加一个有效的成本约束，从根本上纠正现行应急物资储备中中央与地方事权倒置的状况；其次，在应急储备物资调拨过程中，无论是在发出环节还是回收环节，运输费用都要坚持“谁使用谁负担”的原则，由申请使用应急物资储备的地方政府据实结算，从应急管理的准备金中列支；三是应急物资的回收价值也要适当体现。只有通过在各个环节引入财务核算、引入成本意识，才能从根本上消除应急物资储备中地方政府对中央的过分依赖和倒逼，真正落实“多级储备、共同应急”的应急管理新要求。

（四）多元化应急物资的储备方式

市场经济条件下，应急物资储备的方式多种多样，绝不只是实物储备一种。实物储备、合同储备和生产能力储备各有各的优势和不足，在具体的实践中可以搭配使用、扬长避短，以提高我国应急物资储备的整体水平与能力。针对我国应急物资储备的具体情况，改进方面应当是进一步优化实物储备，同时积极探索和运用合同储备和生产能力储备。首先，要积极改进现行实物储备管理，积极探索将市场机制适度引入实物储备之中，如通过公开招标的方式确定代储单位和管理费补偿标准，在竞争中形成合理的管理费补偿标准；在部分物资的更新轮换中，可以探索有条件地放开应急物资储备参与市场流通的闸门，将快到期且经使用、或者虽已使用但仍存部分使用价值的物资，向市场拍卖以获得部分重置资金。为了调动代储单位加强管理的积极性，可将管理费细化为基础管理费和绩效管理费两部分，其中绩效管理费根据代储单位的日常管理水平与效果、紧急状态下的应急反应速度与能力等进行核定，引导其加强管理，提高效益。二是加强政企合作，积极探索运用合同储备和生产能力储备。在合同储备与生产能力储备方式下，政府仅需为应急物资储备的流通和生产企业提供一定的经济补偿，由其自行筹集资金，为政府部门储备约定数量的应急物资或保持相应的紧急生产供应能力，这种方式在保证应急能力的同时，可以大大减少储备库建设运营成本和应急物资储备的采购成本、更新维护成本，能大大提高财政资金的使用效益。具体而言，对于那些平时需求量大、市场供应能力充足、不宜长期保存的应急物资，比如方便食品、瓶装水等，可以更多地与各地的大型商场、超市建立合作关系，签订紧急供货协议，建立合同储备；对于那些平时保管不易、需求不稳定的应急物资——如活动板房等——可以与那些具有生产供应能力的企业建立合作关系，签订紧急生产供应协议，建立生产能力储备。

总之，现行应急物资储备制度总体上比较陈旧，很不适应新形势下加强应急管理的需要。从公共财政的角度，主要应当通过加强相关制度建设、良好的激励秘约束机制的设计来校正地方政府在应急物资储备上对于中央的过度依赖甚至倒逼，通过制定、明晰相关的财政管理制度，对应急物资储备实施精细化管理，同时适度引入市场机制、多主体参与，以此增强应急物资储备的灵活性，提高财政资金的使用效益。

〔1〕冯俏彬.应急财政：基于自然灾害的资金保障体系研究[M].北京：经济科学出版社，2012.

〔2〕冯俏彬，刘敏，侯东哲.我国应急财政资金管理的制度框架设计——基于重大自然灾害的视角[J].财政研究，2011（9）.

〔3〕冯俏彬.我国应急财政资金管理的现状与改进对策[J].财政研究，2009（6）.

〔4〕丁斌，雷秀，孙连禄.应急物资储备方式选择与成本分摊问题[J].北京理工大学学报（社会科学版），2011（12）.

〔5〕张红.我国应急物资储备制度的完善[J].中国行政管理，2009（3）.

〔6〕周长生.加强应急物资储备建设提高应急保障水平[J].中国减灾，2012（1）.

【责任编辑 寇明风】

F812.2

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1672-9544（2014）01-0053-05

2013-07-31

冯俏彬，经济学部教授,博士生导师,主要研究领域为公共财政理论、应急财政、政府预算等;郑朝阳，财政税务学院硕士研究生，现任职于国家审计署重庆特派办,研究方向为财政理论与政策。