论法定支出的中国特色及其治理

闫海

（辽宁大学法学院，沈阳 110136）

论法定支出的中国特色及其治理

闫海

（辽宁大学法学院，沈阳 110136）

基于“预算不抵触法律”，具有约束力的规范所确定的支出项目形成法定支出。在西方国家，法定支出表现为公民权利性支出。在我国，具有中国特色的法定支出是由具有约束力的规范指定某项预算支出不低于一定比例或增长幅度。二者差异的根源是我国立法侧重政策性和宜粗不宜细的特色。法定支出具有破坏预算竞争、导致预算碎片化、降低预算执行效率、限制预算自主权及造成财政规模、赤字膨胀的负效应，因此是我国预算管理制度改革的重点。我国应从设立的项目限制、额度控制、退出机制建设等方面入手，加强对法定支出的治理。

法定支出 赋权型预算 公民权利性支出 支出预算 预算自主权

中国从15世纪以后逐渐落后于西方，究根溯源的解读可谓“仁者见仁，智者见智”，其中黄仁宇先生从大历史观角度将其归咎于中国落后的“数目字管理”水平；相应地，预算等财政手段实现国家治理的理性化、科学化，成为西方国家现代崛起的重要因素。2013年中共第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》，《决定》提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，又明确“财政是国家治理的基础和重要支柱”，《决定》还将“改革预算管理制度”作为“深化财税体制改革”的首要内容，并首次要求，“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。”笔者尝试阐述我国法定支出中的中国特色，通过运行机理的解析，着力探讨对预算的负面影响，并结合《决定》探索其治理之道。

一、法定支出及其中国特色

预算与法律的生成经由类似程序，具有相同的民主正当性，皆是代议机关对行政机关有效制约的手段，如果二者规范一致，并无扦格，可各自为政，发挥本身功能；如果规范不一致，便会滋生效力孰优孰劣的争议。关于预算的法律性质，预算行政说因违背代议民主精神而被摒弃，目前除英国、美国等将预算视为一般性法律，绝大多数国家认为预算属于“组织性法律”、“措施性法律”的特别性法律，预算与法律被视为同位阶的规范。但是，预算与法律毕竟功能不同，预算是对个别财政收支行为的授权，法律则是对财政收支的原因行为的抽象授权，因此“预算不抵触法律”是预算编制、审议应遵循的原则。现代国家基本上为“税收国家”，即财政收入主要为税收，而“税收法定原则”或“税收法律主义”要求税收的课征必须依据法律，①因此“预算不抵触法律”下的收入预算仅为特定年度内对财政收入的估计，预算的重心乃是支出预算。

在美国，预算支出被分为任意支出和强制性支出：任意支出属于可自由支配的支出，需要由国会制定法律、总统签署拨款法案授权进行支出；永久法案确定的强制性支出授权，主要包括对下级政府的转移支付或对个人的补助、已有相关法律规定的债务付息，议会每年只是通过该拨款，而不存在批准与否问题。这种由具有约束力的规范所确定的支出项目即为法定支出。在西方国家，法定支出一般表现为公民权利性支出（Entitlement），亦被称作“不可控支出”，除非修改法律，否则不能改变支出数额。公民权利性支出所形成的预算被称为“以权利为基础的预算”或“赋权型预算”，它的核心和基础是“权利”，即任何符合法律规定条件的公民或法人都可以享受当地政府提供的某种福利。公民权利性支出与福利国家建设、给付行政发展密切相关，并构成西方国家的财政规模与赤字增长的主要原因之一。在19世纪末20世纪初，最早实现工业化的国家开始建立社会保障体系，提供有限社会福利，国家承担的社会责任较为有限。西方国家的公民权利性支出占GDP的比重仅有1%，即使处于领先的英国，这一比重也只占2.2%。20世纪二、三十年代经济大萧条重创自由市场资本主义，西方国家纷纷施行社会保险制度，公民权利性支出占GDP的比重迅速上升至4.5%，占公共支出的比重也从19世纪末的10%上升到1937年的近20%，并继续保持增长。到60年代，支出占GDP的比重已上升为9.7%，约占公共支出的1/3，欧洲国家普遍在10%以上，其中奥地利最高。从60年代到80年代，随着西方国家迈向福利国家，公民权利性支出占GDP的比重提高了一倍以上，相当于政府总支出的50%。在西欧和北欧国家，这两类支出占GDP的比重接近或超过25%，其中最高的荷兰达38.5%，美国、日本也保持10%左右。80年代以来，为减缓公民权利性支出产生的财政压力，西方国家的态度开始发生转变，一些国家甚至禁止出台将会增加赤字的各种公民权利性支出项目，相关支出的增长趋势放缓。但是，公民性权利支出仍然继续增长，占GDP的比重从1980年的21%上升到1995年的23%，略超过政府总支出的一半。①[美]维托·坦齐、[德]卢德格尔·舒克内希特：《20世纪的公共支出》[M].胡家勇译，商务印书馆2005年版，第40-41页。

在我国，公民权利性支出虽然也存在，但是比例较低且具体数额仅规定在较低位阶规范性文件中。例如，2010年《社会保险法》规定基本养老、基本医疗、工伤、失业、生育等五大社会保险，但是没有明确相关待遇。《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2011〕18号）规定，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，同时授权地方人民政府根据实际情况提高基础养老金标准。《辽宁省人民政府关于开展城镇居民社会养老保险工作的实施意见》（辽政发〔2011〕23号）依此规定，省政府根据国家统一规定，结合经济发展和物价变动等情况，将适时调整城镇居民养老保险基础养老金的最低标准，同时再授权市、县两级政府可以根据实际情况提高基础养老金标准。依此《大连市人民政府关于开展城镇居民社会养老保险工作的实施意见》（大政发[2011]62号）才明确规定，基础养老金标准为每人每月120元。颇具中国特色的法定支出乃是由具有约束力的规范制定某项预算支出不低于一定比例或增长幅度，这在法律层面上集中于教育支出、农业支出、科技支出领域，见表1。1986年《义务教育法》是我国第一个以法律形式规定的法定增长支出项目，其他立法的制定时间集中于1993年至1996年期间，虽然大多在近年来被修改，但是相关条文除顺序调整、文字修订及彼此统一外，基本上没有任何变化，其中法定支出依据参照物不同，大致分为三种方式：（1）规定某类预算支出应逐年或逐步增加；（2）规定某类预算支出增长与财政经常性收入挂钩；（3）规定某类预算支出与国民生产总值挂钩。

以上是笔者从中央预算审议角度的简化分析，倘若依据《预算法》第2条第1款的“一级政府一级预算”，将“预算不抵触法律”原则推而广之，则各级人大通过规范性文件确定的支出项目皆属于广义的法定支出，本级及下级预算都不得违反。同时，预算编制机关为各级政府及财政部门，因此预算编制同样应遵循行政垂直体制下本级或上级政府行政规范性文件的要求，加之各级人大缺乏预算修正权，由此在我国预算体系中形成规模庞大、具有中国特色的法定支出项目。

国内外法定支出之所以存在较大差异，主要是因为我国一直以来存在的两大立法特色。我国立法侧重于对政府政策的指引，而不是公民权利的确认与保障。这一差异有时仅是立法语言的惯性，②毕竟私人自由有公共成本，法律权利被认为是公共财政问题，作为由政治创设、集体资助、计划促进人类福利的手段而出现。参见[美]史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R.桑斯坦：《权利的成本：为什么自由依赖于税》[M].毕竞悦译，北京大学出版社2004年版，第165-166页。在一个尊重公民权利的国家，公民权利也是一国政策必须遵循的指引，但是权利性立法相较于政策性立法，还具有司法介入的救济渠道。我国政策性立法在法定支出方面往往体现为以某类项目的整体支出为规范对象，在促进型立法中予以规定。“宜粗不宜细”是我国立法的另一大特色，即法律文本言简意赅、微言大义，往往授权行政法规、部门规章、地方法规等规范性文件予以具体规定。采取这种立法方略的主要原因，除了因为我国存在经济社会发展的地区性不平衡及处于经济社会转型的历史阶段，为避免统一立法的不适应性或僵硬化，立法只能注重轮廓而不是细节，笔者认为，我国人大兼职代表制是最重要的制度根源，人大及其常委会没有时间、精力及专业知识对法律进行精雕细琢。

表1 中国特色法定支出立法情况

二、中国特色法定支出的预算效应

法定支出有助于增强预算的透明度，也是预算分配的强制手段，加强各级政府对法定项目的重视程度与支持力度。“为特定用途提供资金有法律上的政策依据——为了提高效率，或者因为其他方法存在政治上的困难，或者为了信守承诺的需要。”②[美]阿伦·威尔达夫斯基、内奥米·凯顿：《预算过程中的新政治学（第四版）》[M].邓淑莲、魏陆译，上海财经大学出版社2006年版，第226页。在我国GDP本位的政绩考核体制下，对于教育、农业、科技等方面设定法定支出，有利于推动财政支出结构优化，预防对法定项目资金的挪用挤占，从而保障基础事业的可持续发展。对于法定支出的受益者而言，法定支出是一种降低不确定性的制度安排，以法律形式确保支出的连续性，即法定支出不受年度预算原则限制，免于每年一度的预算编制、审查，此外承诺的可靠性也有助于发挥制度对行为的诱导功能。

尽管法定支出的设立具有良好的初衷，但是由于法定支出对预算安排的约束，当法定支出设置过多、过滥时，会产生严重的负效应。（1）法定支出破坏预算竞争。公共资金在不同支出项目间优先顺序的排列是多方利益主体相互角逐的重点。预算过程充斥着纷繁复杂的博弈，在预算编制阶段是申请预算单位与负责编制预算的核心预算机构之间的讨价还价，在预算审批阶段是行政机关与代议机关、代表之间的权衡抉择。预算过程构成不同部门之间、项目之间及受益人之间展开公平竞争的平台，冲突、妥协后形成的预算有助于公共资金的优化配置。法定支出是一种减少竞争的策略，部分项目通过立法决策的博弈规避预算的竞争选择，挟天子以令诸侯，硬性介入预算资金的分配，固化特定项目的利益，在此意义上，法定支出是预算的“天敌”。而且法定支出越来越多，重点也难以成为重点。（2）法定支出导致预算“碎片化”。预算是对公共资金的统筹安排。法定支出限制一定比例资源的自由配置，肢解了预算的完整性，不同支出项目各说各的理，各算各的账，以致预算支出结构的“僵化”，削弱了财政的宏观调控能力。（3）法定支出降低预算执行效率。项目单位是公共产品的组织者或生产者，即通过预算资金的投入，就会生产出一定数量、质量的公共产品。因此不仅应关注预算的投入，还需要注重预算投入的产出、结果及效率，预算产出的绩效评价成绩会影响下一次的预算投入，从而预算产出与预算投入之间形成良性循环。法定支出强化缺乏绩效分析的“投入式”预算模式。法定支出因为缺乏竞争而低效，并形成了既得利益。粗放型预算管理手段缺乏事中和事后的追踪问责机制，法定支出存在的项目单位无须提供足以证明支出正当性和有效性的任何证据，实现利益最大化的唯一方式就是以法定名义争取到最大份额的预算资金。（4）法定支出限制预算自主权。预算对政府行为所产生的约束力主要表现在预算支出方面，支出预算的规范效力是对政府支出金额、目的及时间的约束。“当赋权型项目演变成一种权利时，事实上在预算中就没有可商讨的余地了，这是将某种受益形式固定下来的一种较为极端的策略。”①法定支出如同“紧箍咒”，限制每年在预算编制、审议中选择权。在美国，包括社会保险、福利、医疗保险、医疗补助、食品券、联邦雇员退休金和退伍车人津贴等的权利性支占联邦政府总支出的60%以上，如果加上国债利息偿还等其他强制性支出和国防支出外，预算只剩下不到20%的机动性支出。②[美]托马斯·R·戴伊：《理解公共政策》[M].彭勃等译.，华夏出版社2004年版，第139页。在我国更为严重的问题是法定支出被“层层加码”，很多还属“一票否决”，以致越基层的政府，法定支出占财政总支出比重就越大。在我国，不同地区、不同层级政府的经济发展、财政能力及急需解决的实际问题存在较大差异，地方政府需要根据自身的优先次序对预算资金尤其是增量财力予以配置，在各个支出项目之间取长补短、统筹安排，以最大限度地发挥预算资金的整体效益。面对法定支出这一“尚方宝剑”，地方预算自主被极大的限缩。（5）法定支出造成财政规模、赤字的膨胀。数目繁多、标准不一的支出以法定的方式被强制固定下来，支出项目也只能上不能下，支出额也只能加不能减，并且需要长期予以执行，客观上为各部门要钱提供途径。法定支出是运用加法的预算学，这种片面要求增长幅度的规定造成支出的刚性，势必突破预算收入的客观界限，与量入为出的收支平衡原则并不协调。对有限的公共资金进行分配，必须先满足各方面的最基本需要，然后才能考虑发展的需要，法定支出搞一刀切，没有考虑纵向、横向财力分布的不均衡，导致本已非常困难的财政状况雪上加霜，而且当收入难以满足支出的需求时，只能诉诸赤字。

综上所述，中国特色的法定支出对于预算的负效应已经大于正效应，因此《决定》将中国特色法定支出的清理规范作为未来预算管理制度改革的重点。

三、中国特色法定支出的治道变革

《决定》对于中国特色法定支出明确提出清理规范的要求，笔者认为这主要是针对法律之外各级人大、政府规范性文件中设定法定支出过多、过滥，而且随着民生财政权利化的发展，一些中国特色法定支出可以转向公民权利性支出。另一方面《决定》对“不采取挂钩方式”以“一般”为限定，因此对现阶段中国特色法定支出的存在并不持完全否定态度，笔者认为必须从进、出两个方面形成法定支出的治理机制。

对法定支出设立可采取以下治理机制：（1）确立《预算法》在预算分配领域的基本法地位，限制部门立法对法定项目的设立。法定支出是部门立法向预算分配领域的延伸，人为地分割《预算法》所建立的预算正式规则。为提高增设法定支出项目的难度，美国在1990年实行“量入为出”做法，规定任何新增法定支出必须由削减其他法定支出或增加财政收入为补偿。笔者建议借鉴这一经验在《预算法》中加入对各级政府预算中法定支出总额的比例限制，一方面可以确保年度内预算编制、审议中的自主权，另一方面通过总额限制可以重建法定项目之间的竞争秩序。（2）合理划分事权，限制各级政府设定法定支出事项范围。我国法定支出泛化，基层预算苦不堪言，主要源于我国各级政府事权划分的不明确。在实践中，上级政府往往是保留职权，但是下放职责，同时又不予以相应地财力安排，以致我国各级政府职权与职责、事权与财力失衡。为确保下级政府能够善尽下放的职责，法定支出被频繁制造。《决定》也明确提出，“建立事权和支出责任相适应的制度”，应必须以宪法、法律的形式、按权责一致原则明确各级政府事权范围，尽管上级政府制定规范的效力位阶较高，但是不得逾越自身事权范围，即无法以法定支出形式强制下级政府的预算分配。（3）明确法定支出的关键概念，限制法定支出额度。我国法定支出规定较为粗陋，立法往往含糊的表述为某类支出，造成其他经费的搭便车，不仅无法达成法定支出的设定目的，又不断推高支出规模。①例如，在我国科技法定支出中，人员、公用经费比例一直较高，挤占真正用于事业发展的经费，以致2007年修正《科技促进法》特别限定法定支出的范围，即第60条规定，“财政性科学技术资金应当主要用于下列事项的投入：（一）科学技术基础条件与设施建设；（二）基础研究；（三）对经济建设和社会发展具有战略性、基础性、前瞻性作用的前沿技术研究、社会公益性技术研究和重大共性关键技术研究；（四）重大共性关键技术应用和高新技术产业化示范；（五）农业新品种、新技术的研究开发和农业科学技术成果的应用、推广；（六）科学技术普及。对利用财政性资金设立的科学技术研究开发机构，国家在经费、实验手段等方面给予支持。”（4）规范法定支出额度确定依据，甚至采取政府性基金方式。我国法定支出分别规定与自身财政支出、财政经常性收入及GDP等参照物挂钩，由于涉及经济发展水平、产业结构、财政体制、收入征管体系及政府间税收竞争等因素，GDP与财政收入间可能不会同步变化，因此以GDP为基数确定法定支出对财政影响存在不确定性，建议不作为法定支出额度确定的依据。另外，对于一些具有相关联收入来源的，可以采取政府性基金方式。政府性基金为用途特定性支出建立独立财源，一方面实行专款专用，避免政府鲸吞所有收入，以及形成免于其他支出干扰殃及池鱼的防水舱，另一方面由于财源限定，可以产生以收限支的效果。法定支出将预算资金的一定比例作为专款，用于规定的项目，实质是一种特殊形式的专款专用基金，特殊性在于收入来自一般性收入供给，从而缺乏对法定支出额度的约束。因此，将部分法定支出改造为政府性基金，可以有效治理法定支出的扩张。总之，前两种措施重在对法定支出的项目限制，后两种措施重在对法定支出的额度控制。

建立退出机制也是我国法定支出治理的关键。笔者建议将预算绩效评价与立法后评估相结合，形成法定支出项目的定期清理和调整机制。法定支出管理的侧重点应当从控制投入转变为控制产出，不简单地以法定支出规模是否达标为标准，取而代之的是对各项目对预算资源的使用效果负责。法定支出从追求合规到寻求好的结果，需要持续地监管和定期评估绩效，将绩效导向方法融入法定支出，包括项目设立的绩效预测、绩效指标体系建立、绩效信息收集及支出结果的绩效审计等。立法后评估是检验立法质量、提高立法质量的一项制度，是指法律施行一段时间后，通过调查，采用定量分析、成本效益计算等多种方式进行分析评价，对法律中所设计的制度和措施的可行性进行评判，并针对法律自身的缺陷提出修改和完善意见的活动。对于法定支出的立法后评估应当重点考察相关的预算绩效评价，而且应当考虑预算资金与社会资金的配合，而不是对项目的包办，以充分发挥预算资金的引导、激励、补充功能。通过对法定支出项目的立法后评价，实现法定支出项目的优胜劣汰。为督促对法定支出的定期考核，不妨引入“落日法（SunsetLaw）”立法技术，即关于法定支出的规定，在一定时期后如果不能获得有权机关的肯定性评价，便自动废止。

〔1〕蔡茂寅.预算法之原理[M].台北:元照出版公司,2008.

〔2〕马骏,赵早早.公共预算：比较研究[M].北京:中央编译出版社,2011.

〔3〕马骏.治国与理财：公共预算与国家建设[M].北京:生活·读书·新知三联书店,2011.

〔4〕王雍君,张拥军.政府施政与预算改革[M].北京:经济科学出版社,2006.

〔5〕闫海.公共预算过程、机构与权力：一个法政治学研究范式[M].北京:法律出版社,2012.

【责任编辑 王东伟】

D922.21

A

1672-9544（2014）01-0034-05

2013-12-09

闫海，副教授，硕士研究生导师，主要从事财税法学研究。

教育部人文社科青年项目“公共预算的过程、机构与权力——一个法政治学研究范式”（07JC820019）的阶段性成果。

①关于“税收法律主义”和“税收法定原则”的意旨及其相互关系，参见闫海主编：《税收征收管理法的法理与制度》[M].法律出版社2011年版，第6-10页。