以深化科研经费管理制度改革落实创新驱动战略

刘军民

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

以深化科研经费管理制度改革落实创新驱动战略

刘军民

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

党的十八大提出要大力推动实施创新驱动发展战略。近年来我国政府投入科研的经费持续快速增长，然而创新产出和成效并不十分显著。服务于科技创新的经费管理制度改革和创新不够，如对科研人力成本补偿不足、创新激励作用不强、经费支出中存在很多合法但却不合理的浪费等。创新的制度激励缺失甚至扭曲，这是束缚我国自主创新的重要因素。深化科研经费管理制度改革已成为当前科技体制改革的重点任务之一，也是落实创新驱动发展战略的客观要求。

科技投入 科研经费管理 制度创新

一、深化科研经费管理制度改革的重要性与迫切性

（一）“十一五”以来国家财政科技经费投入大幅增长

科技创新政策是国家发展战略的优先领域。“十二五”时期，我国进入到以创新促转型、以转型促发展的重要阶段。改革和创新科研经费管理与监督，是提高财政科技经费效益、促进创新型国家建设的重要制度基础。

随着科教兴国战略的深入实施和建设创新型国家政策措施的贯彻落实，“十一五”时期各级财政科技投入大幅增加，全国财政科技投入从2005年的1334.9亿增长至2011年4902.6亿元，“十一五”国家财政科技支出是“十五”时期总量的近三倍，年均增长25.3%。可以说，我国科技已基本走出了经费短缺的时代（万钢，2011），科技事业也进入了历史上最好的发展时期，科技经费使用和管理的规范性、效益性越来越为社会各界所关注。

（二）科研经费支出绩效不高，制度僵化对科技创新束缚越来越明显

2012年，我国全社会研发经费支出达到10240亿元，超越日本，位居世界第二。全社会研发经费占GDP的比重由2002年的1.07%上升到2012年的1.97%（见图1）。

2011年，国家财政科学技术支出为4902.6亿元，占当年财政支出的比重达4.49%。根据《联合国教科文组织科学报告2010》，中国科技人力资源数量居全球之首，科学论文发表数量跃居世界第二位。2012年中国国家知识产权局受理的发明专利申请量首次超过美国，跃居世界第一。但是，我国论文和专利的质量普遍不高，很多核心专利仍受制于人，高质量的、具有国际重要影响的SCI论文数量并不多。在国际知名机构汤森路透发布的“2012年度全球创新力百强企业（机构）”榜单中，竟没有一家中国企业或科研机构能够入选。①2012年全球创新力百强企业（机构）中，美国有47家，日本25家，法国13家，韩国7家，瑞典3家，瑞士3家，德国1家，比利时1家。

图1 2002年-2012年我国研究与实验发展（R&D）经费支出及其占GDP比重

目前我国国家综合创新能力在世界排名第21位，与研发经费投入和科技资源大国的地位远远不相称。同时我国科技进步贡献率只有40%左右（远低于西方发达国家普遍70%以上的水平），对外技术依存度高达50%，科技对经济和社会发展的支撑和引领作用还不足。宏观来看，我国科研投入和经费使用的绩效还不高，创新型成果产出和创新型人才并没有随着科研投入的大幅增长而涌现。科研经费管理制度中一些过于陈旧、僵化的规定不适应创新活动的需求，一定程度上制约甚至束缚了科技创新能力。

（三）近年来科研经费违规违纪违法事件层出不穷

近年来科研经费的连年大幅增长，有力地保障了科研活动的需要。但科研经费使用的合规性、效益性却日愈成为一个突出的问题。国家审计署在公布科技部2010年度审计结果时写下注脚：审计2010年的99个支撑计划在研项目，普遍存在不符合专项经费管理办法及其他财经制度规定，课题扩大开支范围、未经批准调整预算、会计核算不规范等，涉及资金数以亿计。中国科协数年前的一次调查显示：科研资金用于项目本身仅占40%左右，大量科研经费流失在项目之外。与此同时，科研经费使用领域屡发的各类职务犯罪则令人“痛心”。北京市海淀区汇聚众多高校、科研机构，堪称学术重镇。然而根据海淀区检察院的调查发现：2003年至今，该院共立案侦查科研经费领域职务犯罪17件21人，其中，利用科研经费监管漏洞违法违规贪污、挪用类犯罪较为集中，涉案人员不少为高级知识分子。教育部在2012年12月18日召开的加强高校科研经费管理视频会通报了6起较严重的高校科研经费贪污案件。一向被认为是“象牙塔”式的科学研究领域，屡屡出现违法违纪的经济问题，不得不令人深思。

客观来说，当前科研经费支出中存在着较为普遍的合法不合理的浪费低效使用和滥用行为，以及违规、违纪乃至违法挪用和侵占行为。比较常见的包括：预算申报不真实、会计核算不规范、自行调整预算、经费结余长期挂账、支出铺张浪费等不合理行为；报销与科研非直接相关的费用、虚报费用等违规行为；以及通过科研设备采购、经费转拨乃至以假发票报销、虚报冒领人员劳务费等方式来套取、挪用、侵占科研经费等。这些违规违法行为，一方面与监督管理的不健全有关，另一方面也存在着由于科研经费管理制度的僵化、不合理而导致的科研人员逆向选择行为因素。

二、当前我国科技经费使用和管理中存在的突出问题

（一）科研经费开支范围对人力价值补偿不足科技创新，人是第一要素。科研项目的人员费开支历来是科研经费管理的难点。长期以来，我国的科研经费大都投到物和活动上去，如科研仪器设备、会议、差旅交通等等。但是众所周知，科研投入不等于实验经费或仪器投入，更与科研产出并无直接关联。科研经费只有真正投入科研项目研发以及对科研人员提供应有激励上，才能促进科研成果的产出和整体科研水平的提高。

我国2006年颁布实施的管理办法中曾明确规定，国家科技计划项目经费中不得直接开支项目承担单位编制内有工资性收入的科研人员的人员性费用。这一刚性政令的出台，主要是针对当时科研项目以种种名义擅自提取并高额发放人员费，进而造成科研立项不正当竞争、立项异化的不良现象。目前，我国对财政投入较大的纵向科研项目，如国家科技支撑计划、863计划、973计划、国家重大科技专项、国家自然科学基金、国家社会科学基金项目等均制定了具体的经费管理办法。这些管理办法对人员经费开支均做了严格的限制，开支范围仅限于在课题研究开发过程中支付给课题组成员中没有工资性收入的相关人员（如在校研究生）和课题组临时聘用人员等的劳务性费用，承担科研项目的在职人员津贴、补助等不能直接开支。

人力资本投入补偿机制缺失容易产生科研人员的逆向选择行为：一是引发可能的“消极怠工”。排除职称晋升等非物质因素影响，科研人员缺乏足够的动力去争取和承担国家纵向科研任务。同时，由于薪酬与人力资本投入不相匹配，组织激励缺失，无法安心于本职科研工作，而是尽可能地去寻找并从事更多的可取得直接经济效益的兼职活动。二是产生“横向替代纵向”效应。由于国家科技计划等纵向科研项目实施非常严格的直接成本补偿，无法体现人力资本价值和劳动投入，由此影响到部分科研人员申报、承担并完成好国家科研项目的积极性，转而将主要精力用于争取经费使用上相对宽松的横向课题。长此以往，若国家科研项目缺乏足够多的高素质人员来竞争，其成果质量必然会受到很大影响。三是诱发“钻空子”行为。人力资本投入主体若无法合法取得自己的合理报酬，就有可能违背制度约束，寻找其他变通的途径来获得补偿。例如将模糊性较强、外部难以监督其真实性和合理性的支出项目扩大并转化为人员报酬，将人力成本补偿“票据化”，由此现实中不少科研项目出现了数量与比重较大的“办公用品”、“图书资料费”、“市内交通费”、“餐饮费”等支出项目。而作为“利益共同体”的课题依托单位在不严重违反有关财经法律法规的前提下，往往会适当放宽一些限制，在“预算范围”内默许课题组适当报销部分合法票据。这些现象都说明，科研项目对人员经费开支限制过死的做法，现实中不但没有起到很好的约束作用，反而会引发会计信息失真、操作成本徒增、产生财务监管漏洞、科研经费绩效评价困难等系列问题。

诚然，自2009年开始我国已做了积极的政策改进，允许在国家科技重大专项、国家科技计划项目和公益类专项中列支间接费用，并通过其中的“人员绩效”支出来“曲线”承认并部分补偿科研人力资本支出，但与美、英等国从项目直接成本中开支项目承担科研人员的薪金报酬相比，这一改革作法还显得偏于保守，迈的步子过小，仍远远不足以体现科研活动中人力资本的价值和贡献。

（二）间接成本补偿机制有待进一步完善和加快落实

《民口科技重大专项资金管理暂行办法》（财教[2009]218号）和《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教[2011]434号）先后明确了国家科研项目间接费用列支办法，并规定间接费用由项目（课题）承担单位统筹使用和管理，间接费用中用于科研人员激励支出的部分，在对科研人员进行绩效考核的基础上，由所在单位根据国家有关规定统筹安排。但总体来看，我国间接费用政策仍有待进一步完善和加快落实。

首先，还没有做到从科研机构可持续发展角度来认识管理成本的意义，缺乏合理的管理成本补偿机制，往往是科研项目经费增长越快，在实验用房、仪器设备以及整体管理上单位的压力越来越大、难以为继。其次，没有将研究单位放在一个平等对话的位置上，作为契约双方，依托机构只能单方面接受资助方统一规定的各项成本比例，在订立契约过程中缺少类似于美国的谈判机制，不能做到个性化对待。再次，间接费用率过低，用于承担科研人员的绩效开支比例偏低，难以对科研人员的实际劳动付出给予充分合理补偿，不能起到实质性的激励作用。根据现行制度，我国科研项目间接费用最高比例为不超过直接费用扣除设备购置费的20%，远远低于美国大学和科研机构40%-70%的水平（尽管中美两国在教育和科研体制上存在较大差异，但这一差距仍显十分悬殊）。另外，间接费用中绩效支出不超过直接费用扣除设备购置费后的5%，由此下来体现科研人员劳动付出绩效支出占项目总经费的比重将只有2%-3%左右，甚至远不如目前制度规定外聘人员和研究生的劳务费比例（5%以上），必然使得体制内在职科研人员积极性仍难以充分发挥。

此外，根据绩效支出的基本思路，间接费用特别是其中人员费用支出的落实还需科研事业单位管理体制和收入分配制度改革的综合配套。目前，事业单位改革相对滞后，科研事业单位绩效工资薪酬制度改革推进参差不齐，这势必影响到有关单位科研绩效支出的有效落实。

（三）科研项目经费预算合理性、真实性不足

首先，科研经费在项目立项时预算编制就不尽合理。国家缺乏科学的支出科目预算体系和预算定额标准。比如支出科目体系中没有单独体现设备使用费、房屋使用费等科目；缺少设备使用费标准定额，没有间接成本定额等。导致我国科研经费管理在立项阶段的预算编制内容不完整，编制方法不统一，编制依据不足，指标论证不充分。常常是申报书的经费预算表格实际上成了简单的收支平衡表。实践中，科研项目经费预算编制流于形式，编制的预算缺乏可操作性。导致预算失真的原因：其一，科研单位未对项目实行全成本核算，项目支出反映的内容本身不完整，不能真实全面地反映课题研究所需要的费用；其二，科研项目的计划、预算编制由课题负责人负责，而课题负责人大多是学术型人才，财务方面知识并不充分，再加上科研工作本身的不可预见性、复杂性及各种客观原因，课题论证往往侧重于技术内容的论证，造成经费预算编制不合理，缺乏可操作性，而主管部门也对科研项目预算也缺乏科学的评审机制。

其次，科研项目成本核算不清晰，缺乏“全成本”理念。由于多数项目负责人同时实施多个项目，科研项目使用的水、电、气等直接费用并没有分摊计入各项目成本，现有仪器设备和房屋使用费等间接费用也没有在项目成本中体现，辅助部门如图书情报部门的费用也都由事业费开支。科研成本指标不能真实反映科研项目全部耗费情况，导致科研项目经费各方面的量度和比例没有数据基础，成本控制和费用补偿没有依据。特别是在高校，科研项目研究和教学之间通常都是相互关联的，很多科研支出包括使用费、折旧费、人员费用以及水电费等等都被纳入到了教学事业费用支出，由此造成了科研成本支出上的虚减。

再次，项目管理、预算管理与财务管理相互脱节。现实中，科研单位内部有关职能部门对经费管理的工作实际处于分割运行的状态，缺乏系统的配合、协调和沟通。管项目的不管经费，管经费的不了解项目，形成一个个信息孤岛。项目负责人编制项目计划和预算，科研处负责项目组织管理，财务处负责经费财务管理和核算。由此就导致科研项目管理、预算管理与财务管理相互脱节。在实际工作中，作为科研项目经费管理的责任部门，财务部门时常陷入尴尬的境地：不但不了解科研活动的内容，也没有参与项目预算编制，甚至也不知项目经费预算构成和要求，必然也就无从监督科研经费的预算执行，更谈不上参与科研前期、中期、后期的管理工作。项目经费的开支基本由项目负责人支配，只要项目经费开支不超过到款数，单位就很少关心项目负责人将经费花在什么地方、是否按该项目预算开支、是否需要按法定程序进行预算调整、使用效率如何等问题。

（四）科研经费执行规范性不足，使用效率较低

首先，科研经费内部监督制衡机制不健全。无论和科研院所还是高校均制定了各单位科研经费报销审批流程，但这种规定常常流于形式。科研项目支出差异化、个体化特征十分显著，财务部门对来源各异、数量多的科研项目不够熟悉，在庞杂的费用报销中对票据的相关性、真实性、支出合理性无从把握和审核。相关审核人员为提高工作效率，往往也就“大笔一挥”，批准了事。同时，我国科研项目在管理责任上采取课题组负责制，很多科研院所和高校为了对科研项目进行鼓励，给予课题负责人在预算范围内较大的经费使用权和自主支配权，往往在经费管理监督方面都采取了宽松的管理方式。

其次，科研经费使用效率低，支出中存在很多合法但却不合理的浪费。当前科研经费规模不断加大，但由于开支范围限制过严，造成科研项目经费结余较多，为应付检查或避免被收回，项目承担者往往想方设法、费尽心思把结余经费“花”掉，甚至造成违规违纪问题。此外，由于受人员经费开支所限，科研人员为了获得一定的劳动成本补偿，就尽可能地“做大”设备购置费、会议费等弹性较大的支出项目来“曲线”获得某种使用价值或经济上的补偿，这种合法但却不合理的浪费在很多科研机构中普遍存在，由此导致我国科研机构和高校普遍存在着资产重复购置、资源使用效率效益低下等严重浪费问题。

（五）科研经费预算及使用僵化亟待改变

科学研究活动是一种探索性活动，具有很大的不确定性。我国有关科技计划的专项制度规定了科研项目经费支出的开支范围、标准等，要求项目（课题）承担单位应当严格按照批复的预算执行，批复后的项目（课题）预算一般不予调整，确需调整的，须履行相关程序。过于僵化的约束也可能束缚了科研活动的有效开展。事实上，在科研活动的过程中，根据研究进展的具体情况和合理需要，对经费使用进行调整是不可避免的。目前科技经费预算管理政策存在着非适应性，比如：要求科研项目预算从一开始就做得非常细、预算刚性强、在课题验收审计时对照预算“按图索骥”，出现差异即被认定违规等。这些做法使得科研人员和依托单位管理左右为难：依据既定预算结构来执行可能并不适合科研活动实际需要，造成不必要的非合理性支出和浪费；而按照实际合理需要来使用则可能在经费审计时面临麻烦。

（六）科研经费结余管理有待进一步改革

长期以来，我国科研项目和经费管理存在“结题不结账”的普遍问题。根据国家审计署2008年公布的针对16所高校进行的财务收支审计，截至2009年初，在13所高校中将近1.73万个科研课题没有按照规定结账，资金累积达到3.23亿元，导致了大量的账面资金被闲置。

关于科研项目或课题完成后的结余经费管理，1996年财政部、国家计委、国家科委等部委联合颁布的《科技三项费管理办法（试行）》第十三条指出“已完成并通过鉴定、验收后的项目结余费可提取不超过10%的经费作为对项目研究人员的奖励”，但对于剩下的90%如何处理没有明确的说明。到2006年，国务院办公厅发布的《关于改进和加强中央财政科技经费管理的若干意见》中第十五条指出，“科研项目结余经费应严格按照国家有关规定执行，不得归项目组成员所有、长期挂账，严禁用于发放奖金和福利支出”。

然而客观来说，课题验收后有一定的结余资金是多方原因造成的：一是项目验收和财务验收期间不一致，如按照科研规律，有些经费通常是在项目完成后才发生的支出，如专利使用费、论文版面费、合同期内的免费服务等。二是没有实行全成本核算。由于科研经费管理办法规定的开支范围和现行的科研单位、高校会计核算基础不衔接，再加上一些政策的限制，使从事科研活动所占用的一些资源和费用并没有完全列支，因此，科研结余并非真正意义上的结余。三是某些项目科研经费拨款滞后，也直接影响了科研经费按期使用，造成项目结题时存在结余经费。四是有些结余是科研人员通过加强管理、优化安排、精打细算、勤俭节约而节省下来的经费，这也正体现了科研工作者对国家资金使用高度负责的精神。若不分主客观原因“一刀切”地收回，则会产生严重的逆向激励，即越是节约搞科研，反而将越“吃亏”，会造成科研项目执行中增加很多无谓的经费开支、助长科研铺张浪费的风气等逆向选择。基于此，科研项目结余经费的管理亟需进一步改革、规范和完善。

三、进一步深化科研经费管理制度改革的原则与建议

（一）深化科研经费管理制度改革的基本原则一是充分尊重科技创新规律，坚持以人为本，充分体现科研创新中人的智力价值。把握科研活动规律，最重要一条就是要以人为本，为科研人员的工作创造宽松的环境，充分发挥科研人员的主观积极性和创新创造激情。舒尔茨认为，人力资本是体现于劳动者身上智力、知识和技能的总和，是资本的一种形态，是推动社会进步的决定性因素。①舒尔茨.论人力资本投资[M].吴珠华等译.北京:北京经济学院出版社，1990。科研投入从传统的“以物（活动）为本”转到“以人为本”，充分体现“以人为本”理念和精神，通过科研经费绩效支出增加人力资本补偿，建立健全绩效支出管理机制，提高相关单位和科研人员承担国家科研任务的积极性。

二是坚持激励与约束并重，兼顾灵活性与规范性。科研经费管理制度改革的目标是建立一整套科学的、可操作性强的、行之有效的科研经费财务管理办法和制度，使之适应科研活动特点、符合科研事业发展规律、满足科研项目实际需求。根据科研经费的特点，理想的科研经费管理制度应该既灵活又规范，既不呆板僵化以至于扼杀科研创新之精神，又不放任自流以至于造成科研经费的流失浪费。

三是明晰责权关系，强化经费使用责任。顺应创新规律并不是放松管理，营造宽松的政策环境也不等于放手不管。深入推进计划和经费管理改革，必须按照责权利相统一的原则，建立起一套权责明晰、各负其责、运转高效的管理和问责机制。应大力强化项目负责人和项目（课题）承担单位的法人责任。没有问责，再好的制度也可能走向其反面。

四是从主要关注支出过程控制转变到关注成果产出激励。不同于一般的行政事业经费、社会事业费注重公平、均平，科研经费首要的应以效率、效益为先。如不能促进高质量科研成果的产生，经费使用得即使再“规范”，科研项目也不能算作成功。因此，科研经费管理制度改革应该革除旧的专注于“过程控制”观念，更多地转换到以科研成果产出为导向上来。

（二）进一步深化科研经费管理制度改革的建议

1.解放思想，树立市场契约精神，推行购买科研服务模式

深化科研经费管理制度改革首先应解放思想。在市场经济体制下，随着事业单位体制改革的逐步推进，科研院所、高校等科研承担主体与政府部门的关系已经发生很大的改变，不再是行政附属关系，科研项目和经费的分配应充分体现市场契约精神。在保持国家对科研院所稳定性经费支持的基础上，对于竞争性项目经费，应比照市场化的研究机构，实行购买服务的项目经费安排模式，这种方式尤其适宜在任务目标明确的应用研究和应用基础研究领域率先推行。在项目（课题）管理模式上，应将以往的下达“任务书”的行政化模式转变为签订“协议书”或“合同”的市场化模式，明确承担单位与国家科技主管部门的责权关系。同时，要将以往严格的“过程管控”转变为严格的“成果验收和绩效考评”，清晰规定科研活动应达到的成果产出，明确分阶段任务考核目标，并根据完成情况和效果考核实施科研经费分阶段拨付。最后，还应明确规定科研成果、知识产权的权属及管理方式，详尽“细数”违约责任。由此形成从科研立项到经费拨付、再到科技成果转化和产业化等全过程的科研服务契约安排。

在这种模式下，更进一步的、细化的改革措施都可以顺理成章地推行，如对于某些可控性较强、任务可标准化的科研活动支出，如基本科研条件配置费（如科研用电脑、打印、装订费）、差旅食宿费等，在明确配备标准和预算定额标准的条件下，可试行改变实报实销方式，将发票报销制改为“预算核拨+事务核销”制，即核定出一个合理的预算额度，限额内包干使用，超支不补。这样不仅可以大大减少票据审核、报销等不必要的工作负担，也有助于建立科研经费的自主节约使用机制。

2.充分尊重科研创新规律，进一步完善“人力资本”补偿的合理途径与方式

从国家认可“知识创造价值”、“人才是创新第一要素”的宏观政策导向看，在科研项目经费中对人力资本和科研劳动投入进行合理的补偿，不仅合理且十分必要。因为它是对科研人员承担国家任务和项目的激励，是对其付出的难以准确核算的超额劳动投入①一般而言，科研工作不会限于每周5天、每日8小时的工作时间。科研工作很多都发生在八小时之外。而且，科研工作需要创新，这与常规劳动不同，科研人员总是在不断地积累知识和进行创造性的工作，科研工作的性质，决定了科研人员的付出不同于一般的劳动者。的认可，更是对其创造性智力劳动的一种褒奖。

通常，科研项目对人员劳动成本的核算与补偿一般有三种做法：一是任务完全外部承包的方式。在市场竞争的环境中，项目委托方与项目承担方协商确定的项目总经费，其各种成本包括劳动成本投入均包含在内。只要成果质量满足项目发包方（委托方、出资方）的要求，项目完成后的节余资金成为科研人员的劳动投入成本，可以明确转化为从项目中获取的劳动收入。这种项目的前提是项目资助方一般不与项目承担人签订劳动合同，不承担项目人员的工资福利。目前我国横向合作项目一般采取这种模式。第二种是直接成本投入与项目津贴相结合。其直接成本预算与科研人员津贴预算都列入项目计划书，项目资助方掌握经费使用，但直接成本控制严格，人员津贴严格按约定的数量和时间发放（作为劳务收入需纳税）。项目人员与项目委托方之间没有法定的劳动合同（不承担工资福利），项目协议书实际上成为项目双方的临时劳动协议，由项目资助方给承担其项目的人员发放临时聘用报酬。部分国际组织和基金委托类科研项目会采取这种模式。第三种是采取“纯直接成本补偿”方式。此类项目的所有预算支出都明确核算为直接成本，而承担项目的科研人员不能直接从项目中取得任何劳动报酬，经费节余全额返回原渠道。项目承担人在项目资金支持下完成科研任务，有可能得到与科研成果相关联的荣誉或者其它奖励（但不是经济收入）。这种成本补偿模式不承认项目委托与承担双方存在特定的劳动合同关系，包括临时的劳动协议关系，因此只是提供完成科研项目的条件和可以明确核算的有形成本投入补偿。项目组成员工资福利由所在单位承担，项目资助方也不向项目承担者发放科研津贴。目前我国各类科技计划、自然科学基金、社科基金项目都基本采取这一模式。这种模式的思路认为承担科研任务的科研院所、高校已取得包括人员经费在内的科学事业费和教育事业费财政拨款，项目承担者的工资福利支出应该由所在单位承担，而无需通过科研项目再进行成本补偿。在我国目前已经逐步建立间接费用补偿机制的情况下，下一步的主要任务就是要加快推动特别是人员绩效支出落到实处。

一是推行科研项目“全成本核算”与补偿。借鉴英国科研项目FEC改革、美国通过直接经费计算间接费用比率等有关经验，财政和科技主管部门应指导建立和完善科研项目全成本核算制度。“全成本”是指应计入科研课题、产品和一切有偿服务活动成本的全部实际合法的支出总和。全成本核算是指部门在进行科研项目成本核算时，依照“全成本”口径，严格按各项费用实际发生数计算科研支出，确保科研项目成本的完整性、真实性、准确性和可靠性。通过科学合理、完整地核算各项科研成本，确定人员经费等各项间接成本的合理水平，使得包括人力资本支出在内的各项直接和间接成本、专项成本和分摊性成本都能得到合理的经济补偿，使科研资金能支出到真正需要的地方，并利于开展绩效评价工作。

二是恢复在直接成本中开支“科研津贴”、“劳务费”。进一步修订完善有关科研经费管理办法，借鉴英、美等国的作法，扩大科研项目直接成本中劳务费支出范围。提高人员经费预算比例，相应可削减一些无关性支出，如削减或严格限制餐饮费、招待费等模糊性很强的项目报销。人员费不仅限于研究生和临时外聘用人员的劳务费开支，项目负责人和课题组成员根据贡献（工作量）大小也可以提取一定比例的劳务酬金或“智力补偿费”。可参照英国做法，通过计算科研人员在某一科研项目上的工作全时当量（FTE）并按照一定标准来提取人员经费，使科研人员的劳动付出得到应有的报酬。

三是完善间接费用补偿机制。在目前政策明确人员“绩效支出”从间接费用中安排的制度规定下，应加快推进事业单位绩效工资制度配套改革，建立起科研人员科研工作量核算和绩效评定办法，建立健全间接费用中人员绩效支出管理办法，明确人员绩效激励支出的具体内容和实现方式，确保落实落地。

3.增加经费使用自主权，更好适应科研活动规律和实际需求

赋予科研经费适当的弹性调整权十分必要，应进一步增加支出科目预算调整的权限和幅度，使之更加符合科研项目实际支出需要。

一是增加支出科目预算调整的权限和幅度。需要研究增加科研单位对经费的使用自主权。考虑到科研活动的创新性和研究过程的不可预见性，应允许课题承担单位在预算执行过程中对预算进行调整，达到一定金额和比例或者特殊科目经费的调整报财政和科技部门批准，有些要报项目组织部门批准，其他可由课题承担单位自行调整。在限定经费比例范围内增设“不可预见费”支出科目，为经费支出的编列、核定和安排使用中的不可预见因素留出相对灵活的空间。同时，在课题经费预算总额控制内，对科研经费特别是直接经费的内部结构、比例关系不做硬性或“一刀切”的规定，如不硬性规定人员、设备经费比例，以便符合不同类型、不同性质的课题和项目支出的实际需求。

二是推行“模块式资助”。“模块式资助”是美国国家卫生研究院（NIH）近年推行的一种科研经费创新支持方式。它是以2.5万美元作为一个资助单位或模块来计算资助额，申请人不必提出详细的预算，只需列出所要求的模块数目并解释其理由即可。评审人和资助机构则根据计划书的质量、工作量和需要，决定资助的额度，也即模块预算额度。其中每一模块一般包括人员和实验室日常支出的经费。香港研究资助局（RGC）评定的经费额度，也是总额拨款（block grant），只对人员、实验室日常开支以及会议三大项的经费设定一个界限，如有突破才需事先申请批准。在这种制度下，科研人员在使用经费时具有较大的灵活性。虽然在申请经费时提出一个明细表，但该表仅供评审时参考，使用经费时不必完全照“表”宣科。这种制度比较符合科研规律，科学性较强，受到学者的普遍欢迎。

三是实施领军人才和创新团队自主使用经费模式。要充分发挥领军人才自主领衔作用，在人员配备、设备配置、经费使用等方面给予领军人才充分的自主权。鼓励和引导领军人才根据经济社会发展的需要，积极开展创新性研究，自主选题。因此，应适当根据实际情况，增加经费使用灵活性，探索授权高水平创新团队按规定自主支配科研经费，探索顶尖人才自主使用科研经费模式。在一定条件下，还可探索实行经费包干、自主使用的方式。当然，实施领军人才和创新团队自主使用经费模式，也需要配套建立健全信用管理机制。要考虑建立相关配套的制衡机制，如专家信誉制度、监督制衡机制。

4.建立面向结果的科研经费使用绩效评价机制

我国在2006年中共中央、国务院印发的《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》就提出了要加强对各类科技计划、专项、基金、工程等经费管理使用的综合绩效评价。目前我国主要注重的是科研成果的评价，而对科研投入与产出的对比关系、科研支出目标的实现程度，很少对其进行评价。对于那些不太明确是否必要的项目支出缺乏科学的决策依据，而对于确实必要的支出往往又缺乏事后的评价制度，难以判定支出的效果。发达国家在政府科研经费管理中普遍引入了评估机制，不仅重视立项前的预算评估，还重视立项后的绩效评估，政府科技计划执行和预算安排通常会跟其绩效评价情况进行动态“挂钩”，绩效评价已成为决定国家重大科技布局和调整的关键因素之一。

借鉴国际经验，应加快推进科研项目和经费使用效益的绩效评价，探索出一套适合我国国情的科研经费绩效评价体系和相关制度。重点要加强对各类科技计划、基金、工程等专项经费的综合绩效评价。完善考评机制，通过构建科学合理的绩效评价指标体系和评价标准，制定科学的评价方法，对科研项目所取得的社会效益与经济效益进行考核和评价，提高项目管理水平和资金使用效益。要完善绩效评价报告制度，建立健全信息运用和共享机制，逐步探索建立面向结果的绩效评价机制，将绩效考评结果作为下一年度预算安排的重要参考依据，将科研项目的实施效率作为预算和经费管理的重要参照“坐标系”。

5.增强科研项目预算经费的公开和透明度

为防止科技经费管理中内部人交易、暗箱操作、挤占挪用等违法违规行为的发生，重要措施之一就是提高经费使用和管理的公开性和透明度。因此，有必要在科技计划经费管理中，将经费评审、经费分配和经费管理过程向公众公开，充分发挥媒体与互联网的作用，构建打破部门疆界的信息共享平台，提高经费管理的公开性和透明度。此外，还应建立国家科技经费预算评审专家库和预算管理数据库。完善专家评审制度，建立包括技术、管理、经济和财务专家在内的评审专家信息库，随机抽取专家，确保评审过程的公开、公平、公正。同时，针对重复立项、多头“交账”的现象，科技部、财政部、教育部、自然基金委等有关部门应加快建立覆盖中央部门、地方省级科研项目预算信息数据库的互通互联，构筑统一预算管理信息平台，加强项目预算管理、经费使用监督与评价。

6.强化经费使用责任机制，建立全方位科技经费监管体系

加强科技经费监管是维护财政科技经费安全、提高资金使用效益的保障。在赋予经费使用自主性的同时，为了确保科研经费的规范、安全，应建立包括审计、财政、科技等部门和社会中介机构在内的多层次财政科技经费监督体系。

一是转变监管理念和模式，对科研经费运行监管应从“绳子式”管控转变到“笼子式”规制。科研经费运行要做到规范且有效，就应处理好经费使用的自主灵活与责任约束的关系，要尽可能地通过“笼子式”的规制，在约束的同时给予科研承担主体在政策范围内一定的经费使用自主性、灵活性，尽可能避免“绳子式”管控束缚科研创新的活力。

二是明确科研管理、财务等部门及项目负责人在科研经费使用与管理中的职责和权限，建立健全项目经费管理责任制。项目负责人要严格按照项目立项书或合同约定以及相关法规，在其权限范围内使用科研经费，自觉接受有关部门的监督检查，按有关规定及时办理科研项目结题及结账手续，并对科研经费使用的真实性、有效性承担经济与法律责任。

三是构建上下联动、内外结合的监管体系。加强专项审计和监督检查工作力度，建立健全经费监管长效机制。明确职责分工，科研管理部门、课题依托单位要根据财政部制定的有关内部会计控制规范，建立健全科研经费使用和管理的监督约束机制，对科研项目负责人使用科研经费实施有效监督，做到手续完备、账目清楚、核算准确、监督有力，确保科研项目资金安全并合理使用。要采取有效措施，切实防止弄虚作假、截留、挪用、挤占科研经费等违反财经纪律的行为。同时要健全科研经费外部监督，加强科研经费专项审计，科技主管部门可依托会计师事务所、财务管理专家等方面力量，对科研课题开展审计检查，对发现的问题及时督促整改，并严肃查处科研领域违纪违法案件，建立责任追究机制。

四是还应配套建立科研信誉机制，健全诚信体系。其一，建立项目经费管理承诺机制，即要求课题承担单位法定代表人、课题负责人在编报预算时应当共同签署承诺书，保证所提供信息的真实性，并对信息虚假导致的后果承担责任；其二，建立起科研经费使用诚信档案和信用管理机制，科研组织管理部门可对课题依托单位、承担人、负责人和科研团队的科研经费使用管理情况进行信誉记录和诚信评价，通过信用体系的建设，更好地发挥课题承担单位、课题负责人和科研团队的自我管理、自我约束的作用。

7.改革科研项目结余经费管理

从目前制度规定来看，国家科技计划项目、基金课题等在结题后都要求将结余资金上收回原渠道。2006年，财政部会同科技部修订完善国家科技计划等资金管理办法时，规定项目经费结余及时足额上缴项目组织实施部门。虽说此举有助于防止宽打窄用、套取项目资金的不良现象，但也带来严重的逆向激励问题。建议改变国家科研计划项目和课题结余经费一律上缴原经费渠道的作法，对结余资金的处理，应进行全面客观的分析，如确属因国家政策调整或项目没有如期完成需要收回以外，其余的还应留给课题组，如转入项目承担团队的科研发展专项费，用于补助后续科研发展支出，如用于支持课题组在项目结题后的成果推广、宣传以及延续性、拓展性研究。同时，为避免主观上造成的结余资金过大，主管部门应加强科研的预算评审工作，保证预算编制的科学、合理。

【责任编辑 陆成林】

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1672-9544（2014）01-0044-09

2013-08-30

刘军民，综合室副主任，研究员，博士，研究方向为公共政策。