城镇保障性安居工程建设情况调查
——以刚察县为例
2014-01-13田志华蒋宗源仁青加措
田志华 蒋宗源 仁青加措
（1.青海大学财经学院，西宁 810016；2.刚察县住房和城乡建设局，青海 812300）
城镇保障性安居工程建设情况调查
——以刚察县为例
田志华1蒋宗源1仁青加措2
（1.青海大学财经学院，西宁 810016；2.刚察县住房和城乡建设局，青海 812300）
本文对刚察县城镇保障性安居工程建设情况进行调研和分析，探讨刚察县城镇保障性安居工程建设在实际执行当中存在的问题，提出进一步提高刚察县城镇保障性安居工程建设水平的对策和建议。
刚察县 廉租住房 公共租赁住房 保障性安居工程
一、刚察县城镇保障性安居工程建设现状分析
（一）刚察县概况
刚察县位于青海省东北部，隶属于海北藏族自治州，是青海省重点牧业县之一。全县辖4乡1镇1场，31个行政村，95个农牧业生产合作社；总人口4.2万人，有藏、汉、蒙古、回、土、撒拉等12个民族，少数民族人口占70.82%，其中藏族占总人口的63.38%，是以藏族为主的多民族聚居地；绝大部分地区海拔在3300米至3800米，是全州唯一的五类区县份。境内青海湖是国内第一大咸水湖，湖面面积4473平方公里。刚察县不仅草原面积大，而且各种自然资源丰富，现已发现各类矿产资源10余种，已探明煤炭储量28.4亿吨，水能资源蕴藏量28.7万千瓦，野生动植物种类繁多。
表1 2009年—2013年刚察县主要经济指标
从表1可以看出：尽管刚察县的经济总量小，但是其发展态势较好，地区生产总值五年翻了四番，一般财政预算收入翻了近十番；尽管刚察县人均纯收入还处于低下水平，但五年来城镇居民人均纯收入增长了65%，农牧民人均可支配收入增长了103%。
（二）刚察县城镇保障性安居工程建设情况
刚察县城镇保障性安居工程建设以廉租住房和公共租赁住房为主要形式①考虑到棚户区改造和垦区改造的不连续性，本文对刚察县城镇保障性安居工程的相关分析均以廉租住房和公共租赁住房为例进行。，结合实际进行了一定的棚户区和垦区改造，并同时伴随直接的补助资金发放。
2009年，刚察县主要落实了廉租住房的建设，共解决296户城镇困难家庭的住房问题。
2010年，在保障性安居工程建设中共投资1560万元，实际到位1523万元。其中，实施廉租住房建设240套，现已竣工，入住率达100%；实施公共租赁住房建设180套，补助资金495.72万元，入住率达100%；城镇棚户区改造实际到位资金10万元，以拆迁补偿方式全部发放到位。
2011年共实施廉租住房1150套（其中购改租115套）、公共租赁住房800套、城镇棚户区改造550套。完成城镇廉租住房1150套，总投资7015万元。完成公共租赁住房800套，项目补助资金4760万元。完成城镇棚户区改造550套。
2012年建设公共租赁住房500套，工程总投资3799万元，并对国有垦区（黄玉农场）符合相关规定的购房户职工进行资金补助。
2013年无城镇保障性住房新建任务，主要建设完成了2011年和2012年续建项目。城镇保障性住房续建项目共计2335套（其中：公共租赁住房1300套、廉租住房1035套）。
（三）刚察县城镇保障性安居工程管理情况
1.廉租住房管理。刚察县在廉租住房管理方面并未制定相关办法，完全按照2007年12月1日起执行的《青海省城镇最低生活保障家庭廉租住房管理暂行办法》进行管理和实施相关建设。
廉租住房保障对象：一是无自有住房的低保家庭；二是自有住房人均建筑面积在8平方米以下的低保家庭。保障方式采用租赁住房补贴和实物配租等方式实施。廉租住房保障面积按每户建筑面积35平方米确定，作为发放租赁住房补贴和计算实物配租租金的标准。
廉租住房的来源主要包括政府出资建设和收购的住房、腾空的公有住房、社会捐赠以及其他渠道筹集的住房等。保障对象家庭经济条件改善后，可自愿申请按经济适用房价格购买所租住房。
2.公共租赁住房管理。参照《青海省公共租赁住房管理办法》，2012年4月，刚察县住房和城乡建设局制订了《刚察县公共租赁住房管理暂行办法》，明确了公共租赁住房适用对象、建设管理等相关内容。
公共租赁住房房源主要通过政府投资建设或收购、在棚户区改造以及商品房开发中配建、各类企业以及其他投资主体建设等方式多渠道筹集。公共租赁住房实行合同管理，合同期限最长为5年。公共租赁住房的租金标准原则上控制在市场租金水平的70%左右，并实行动态管理。租住公共租赁住房5年期满后，有购买意愿且符合购买条件的，可选择购买租住的公共租赁住房。承租人通过购买、获赠、继承等方式在申请公共租赁住房所在地获得其他住房或在租赁期内超过政府规定的收入标准的，应当退出公共租赁住房。
（四）刚察县城镇保障性安居工程资金来源
1.廉租住房资金来源。廉租住房保障资金以财政预算安排为主，主要包括：各级财政预算安排，住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后的全部余额，土地出让净收益的10%以上，社会捐赠的资金，其他渠道筹集的资金。廉租住房保障资金由省、州（地、市）、县三级人民政府共同负担，纳入本级财政预算，实行专户管理，专项用于租赁住房补贴的发放和购建廉租住房。青海省对各地所需的租赁住房补贴资金和实物配租廉租住房的购建资金给予70%的补助，由省财政和发展改革部门会同相关部门分别审核下达。建立廉租住房维修基金，其来源主要是：廉租住房的租金收入，新建廉租住房按每平方米建安造价不超过1%提取的资金，旧住房按收购价款不超过10%提取的资金。维修基金实行预算专户管理，由地方政府统筹使用。
2.公共租赁住房资金来源。政府投资建设公共租赁住房资金包括：中央补助资金、地方财政预算安排资金、土地出让收益、信贷资金、住房公积金贷款以及公共租赁住房租金收入、出售收入等。其他社会投资主体建设公共租赁住房资金包括：租住者缴纳资金、政府补助资金、信贷资金以及自行管理的公共租赁住房租金收入等。
二、刚察县城镇保障性安居工程建设中存在的问题
（一）财政投入不足，融资渠道狭窄
加大城镇保障性安居工程建设的力度，资金成为最为关键的问题。无论是新建、改建还是市场收购或租赁，都需要大量的资金支持。
从表2可以看出：一是刚察县城镇保障性安居工程建设资金缺口较大，2010年资金缺口为37万元，2011年资金缺口为1016万元；二是资金投入以中央和省级补助为主，地方自筹部分微乎其微；三是投入额度远超过了刚察县经济发展承受能力，例如：2011年，刚察县保障性安居工程总投资1.2亿左右，当年地方财政一般预算收入仅为9626万元，远远不能满足当地经济和社会发展的需要。
表2 2009年—2013年刚察县保障性安居工程建设资金状 单位：万元
据调查，当前刚察县房屋建筑造价约为每平方米1500元，而随着建筑原材料价格上涨、人工工资增长，尽管中央补助资金和省级配套资金给予城镇保障性安居工程建设的扶持力度是肯定的，却没有考虑随着成本增加而增长；加之刚察县经济总量小，贫困人口基数大，住房困难群众多，建设任务重，自然环境恶劣，建设难度大，地方财政拮据，造成了地方配套资金落实困难，导致水电路等配套设施实施困难，使得保障性安居工程建设资金投入仍显不足。
对于除了中央补助和省级配套资金之外的资金缺口，刚察县一般通过银行贷款和民间融资来弥补，虽然方向明确，但具体落实中出现了很多不确定性，是否能够争取到银行贷款，是否能够成功筹集到民间资金，很大程度上取决于政府的努力状况，更有靠运气的情况出现。
（二）土地供应模式亟待改善
1.保障性安居工程用地储备缺少规划，选址布局不尽合理。按照规定，为了适应城市发展规模的需要，每年都会制定土地供应计划，根据市场需求提供一定数量的土地来进行保障性安居工程建设。但是由于城市化进程加速，城市人口规模增长速度过快和供应的土地被开发商囤积等原因，造成土地二级市场的土地有效供应严重不足。同时，受土地财政的影响，地价较高的地区地块，政府还是不太愿意提供用作保障性安居工程用地，城镇保障性安居工程一般都建在偏僻的郊区或地段较差的边远地区；对于保障性安居工程的土地布局等方面，相关部门关注也较少，甚至有人认为保障性安居工程有地有房就已经可以了，不用过于精细地进行空间选址和布局规划。正是由于保障性安居工程用地缺乏规划设计，导致用地供应滞后、选址随意、布局缺乏必要的合理性。
2.保障性安居工程的土地储备缺乏监控和评价体系。一是在以地生财、经营城市等理念的指导下，地方政府没有考虑长远利益超量出让土地或导致土地出让结构失衡。在土地供应中，用于高档商品房和普通商品房建设的比例往往较高，对解决低收入人群住房问题的保障性安居工程土地供应较少，导致了土地储备制度偏离了原先设定的政策目标，低收入人群的住房问题并没有得到解决，政府与民夺利有愈演愈烈之态势。二是一些划拨的土地并不适合进行保障性安居工程建设。政府经常将一些土地补偿费和拆迁补偿安置费较高的地段划拨给开发商，不但增加了开发难度，也增加了开发成本，不利于保障性安居工程的建设。三是开发商有自利的倾向。开发商为了自身利益最大化，从政府手里取得划拨土地后，小部分会改变土地的用途，以打擦边球的形式附带商业开发。
3.政府职能部门间协调难度大。保障性安居工程的土地储备和供应是一项综合的系统工程，需要国土、建设、规划、房产、社会保障、财政、金融、国资、民政等各职能部门的全力支持和配合。同时，要提高土地储备体系的运作效率，也必须将土地储备运营与整个城市的经济发展、用地计划、旧城改造计划、近期建设计划、房地产开发计划、资金筹措计划等有机地结合起来，并把有关责任分解到各职能部门，协调行动。而在现行行政管理体制下，国土、建设、规划、房产都是分设，加大了行政成本；而且民政、社会保障等这些主要参与部门与国土等部门分属于不同的领导管辖，在实际操作过程中各部门间的分工很明确，但要实现良好的协调和合作却较为艰难。
（三）税收优惠力度不够
刚察县对公共租赁住房建设和运营的优惠政策严格按照《关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知》（财税〔2010〕88号）执行。优惠政策主要包括：对公租房建设期间用地及公租房建成后占地免征城镇土地使用税；对公租房经营管理单位建造公租房涉及的印花税予以免征；对公租房经营管理单位购买住房作为公租房，免征契税、印花税；对企事业单位、社会团体以及其他组织转让旧房作为公租房房源，且增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税；企事业单位、社会团体以及其他组织捐赠住房作为公租房，符合税收法律法规规定的，捐赠支出在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；对经营公租房所取得的租金收入，免征营业税、房产税。对廉租住房建设和运营的优惠政策参照公共租赁住房优惠执行。
由于保障性安居工程所需建设资金数额大，已出台多种类的优惠措施和政策支持力度仍显不足，种类上还有增加的空间。
（四）法律法规体系尚不健全
与发达国家相比，我国的城镇保障性安居工程法制化建设比较滞后，有关住房保障的政策和制度基本上是由国务院或建设部等相关部门以通知、指导意见或办法的形式发布，大都属于政策性规定，存在随意性和不稳定性。自2003年国务院下发《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》以来，至今仅出台了《廉租住房管理办法》、《经济适用住房管理办法》、《廉租住房保障办法》等政策法规文件，不仅缺乏全国性的住房保障法规，甚至连基本的《住房保障法》都尚未颁布，导致在实际操作中，对政府及有关部门特别是地方政府的住房保障责任缺乏足够的约束力。与此同时，现行的住房公积金、经济适用房、廉租住房等住房保障制度在实施过程中出现的一些问题，与目前缺乏一部较高位阶的关于住房保障制度的法律有着密切关系。甚至因为缺乏权威法律的规定和约束，地方政府便热衷于土地经营和城市经营，纷纷将有限的财力用于各种政绩工程形象工程和面子工程，而忽视了城镇保障性安居工程。
（五）政府职责定位尚不明确
由于城镇保障性安居工程是一个庞大的系统，涉及到政府的职能交替，各个系统的共同努力，而全省范围内仅有西宁市成立了住房保障和房产管理局专门负责保障性安居工程事宜，其余州、县均以本级住房和城乡建设局牵头相关单位实施。政府是保障性安居工程实施的主体，直接对实施效果负责，涉及到城镇保障性安居工程的资金落实、土地落实、税费减免、分配管理、工程质量监督管理、廉政风险防范、信息公开等诸多工作都需要政府牵头完成，政府工作效率及工作完成质量直接关系到城镇保障性安居工程建设的质量，以及服务住房困难群众的质量。
三、加强刚察县城镇保障性安居工程建设的对策及建议
（一）增加财政投入
提供社会保障和公平收入分配是中央政府的主要职责，因此保障性安居工程首先是中央政府的责任；同时，刚察县财政也应结合当地的经济发展水平、住房价格和房屋供求等具体情况，为保障性安居工程建设提供更多的资金保障。目前发达国家都把住房保障列为财政支出重要项目予以保障。从表3可以看出，2009年—2013年，我国保障性安居工程支出占全国公共财政支出的比重虽然逐年递增，但长期偏低，比重最高的2012年也仅为2.49%，因此，建立健全中央对地方住房保障资金转移支付机制，加大公共财政对保障性安居工程建设的支持力度很有必要，也迫在眉睫。同时，要积极建立可持续的住房补贴形式。借鉴国外经验，由政府或企业贴息贷款帮助中等收入家庭支付购房首付款；以优惠的补贴政策引导私营企业参与建造公共住房，面向中低收入家庭出租经营，并在一定年限后，优先出售给承租家庭。同时，在大规模建设保障性安居工程的同时，要逐步完善和实施以租赁住房补贴为主的货币直补住房保障方式，把补贴资金直接发放到低收入家庭手中。
表3 我国保障性安居工程支出占全国财政支出的比重 单位：亿元
（二）拓宽融资渠道
1.适当发行国债和地方债筹集建设相关资金。一是在国家增发的财政债券中提取一部分用以保障性安居工程建设，中低收入者按照国家规定可以享受国债专项资金现金补贴和贷款贴息两种补贴方式，也就是要大力鼓励中低收入家庭购买国债和地方专项债券，充分享受政策优惠。可以考虑允许地方政府发行专项债券，用于保障性安居工程建设。地方债发行数额要总体考虑保障性安居工程临时性融资缺口来确定，地方政府根据自身财政收支运行情况确定偿还期限。财政部应根据地方政府上报的专项债券发行计划，按照成熟一期发行一期的原则，尽快组织债券发行，快速保证保障性安居工程获得相应的建设资金。
2.发行住房彩票筹集建设相关资金。可以从当前发行的福利彩票和体育彩票中抽取部分资金用于保障性安居工程建设，也可以单独发行住房彩票，以吸收更多的社会资金，用于保障性安居工程建设。
3.积极鼓励和引导民间资本根据各地保障性安居工程建设规划和年度计划，通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房和棚户区改造住房等保障性安居工程建设，按规定或合同约定的租金标准、价格面向政府核定的保障对象出租、出售。
4.设立住房保障的专业性金融机构。由政府成立一个新的政策性银行，专门从事住房金融业务，并且这个新的政策性银行应类似于国家机关不以营利为目的。
5.尝试推行个人住房抵押贷款证券化。在我国住宅抵押贷款形成一定规模以后，可以借鉴美国等国家的住宅融资经验，让金融机构以房产作担保，向全社会发行抵押债券并上市交易，使银行通过证券来转移债权。要推动住房抵押贷款证券化，可以考虑组建专门从事住房抵押贷款证券化业务机构，按既定标准收购个人住房公积金贷款及个人住房商业性贷款，以此为基础发行债券筹集资金，实现资金良性循环。
（三）确保土地供应
在城镇保障性安居工程的土地供应中，必须保证总量、质量合理，采取切实可行的政策措施，降低建造成本，确保有效地为城市住房困难家庭提供合适的住房。要构建合理的保障性安居工程土地规划、储备和监督机制。
在土地供应的规划方面，国土、规划、社会保障等部门首先应对本行政区内的被保障人口进行调查，并且根据人均保障住房标准，计算用地需求，在清楚认识总需求量的基础上，编制土地供应计划。在规划和储备土地过程中，国土、规划建设、发改委等部门在住房项目土地供应、规划、立项、方案审批中应严格予以落实，并且在用地规划、国有土地划拨决定书或者国有土地划拨决定书或者国有土地使用权出让合同中明确配套建设的保障性安居工程的建筑面积、套数、布局、套型，以及建成后由政府按成本价回购等事项。
在保障性安居工程土地供给储备方面，政府应该划出部分土地收益作为专门的保障性安居工程用地储备专用基金，同时积极开拓土地储备资金来源，建立包括政府拨款、银行贷款、政府型基金以及其他各类公共基金等在内的保障性安居工程储备专用基金，并通过专业机构对土地储备基金进行运作；并大力推进政策性贷款在银行贷款中的比重。勇敢尝试就保障性安居工程建设项目推行低息政策性贷款，实施具有公益性质和社会保障性质的项目资金融通。
在保障性安居工程土地供给监控和评价方面，尽快构建相关机制。公开保障性安居工程建设过程中土地收购、开发、储备和出让等环节中的信息，建立土地储备的检查和听证制度，保证公众对土地储备运行中重大决策进行审议；明确土地储备的监督机构及其工作措施，明确对违规行为进行处罚；建立土地储备监督考察制度。与此同时，建立土地储备评价制度，评估储备规划方案是否符合土地利用总体规划和城市总体规划的要求，保障性安居工程建设用地储备是否按照法定程序和审批权限申请和审批，规划方案是否会造成较大的环境和社会负面影响等。在监控过程中，发现违规行为，要及时制止并给以处罚，追究相关责任，确保储备土地用于城镇保障性安居工程建设，确保储备土地的惠民性。
（四）调整税收政策
1.对中低收入家庭购房实行个人所得税减免优惠。在购买住房方面，政府可以对中低收入居民实行比例较低的税收，甚至对偏下收入群体实行免税，使他们的经济实力整体提高，增强他们购买住房的实际能力。为了弥补减免相关税收的财政损失，可以大幅度提高高收入或拥有多套住房的居民的购房税收比例。不但可以提高低收入群体的购买力，还可以缩小社会贫富差距。
2.对商品住房交易过程中的营业税、契税等进行适当调整。改变商品房交易的税收优惠政策，可以规定对唯一住房、自住住房、改善自住住房、小面积住房等实行税收优惠。另外，可以鼓励合作建房等形式的发展。对于房屋炒作要课以重税，在现行的营业税、个人所得税、土地增值税中实行累进制度征收。
3.针对房地产持有过程开征新的房地产税种。我国现有房地产税制设置复杂且日益凸显其不合理，税收种类主要集中在开发和交易环节，持有环节的税收仅有城镇土地使用税和房产税，而且一般居民的房产税都是免于征收的，所以房屋持有环节税收比重不到30%。可以考虑按家庭、个人拥有住房面积征收房产税，实行超额累进制。
4.全面落实已经出台的相关税收优惠政策。对保障性安居工程建设运营管理涉及的营业税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税等实行减免政策，降低保障性安居工程建设运营管理成本。
（五）健全相关法律体系
鉴于目前市场商品房制度无法满足中低收入家庭的住房需求，应尽快制定出符合我国国情的统一的住房保障法律法规体系，从法律上明确规定居住权是公民权利的重要组成部分，并对保障性安居工程的目标、原则、基本框架和保障对象、标准、方式、资金来源及运作方式、专门管理机构的建立和权限的划分等事项做出明确界定；同时，要制定住房保障基金管理法规，明确把住房保障资金列入财政预算，投入专项资金保证廉租住房和经济适用住房的建设，明确各级政府在解决居民住房问题中的责任，并追究相关不作为行为的法律责任。
（六）转变政府职能
政府是保障性安居工程建设的主体，推进保障性安居工程建设，可以有效推动政府职能转变，更好地推进社会主义和谐社会的建设进程。
一是要实现困难住房家庭全覆盖。要建立多层次的住房保障体系，让不同收入水平的居民享受不同程度的保障，政府既可根据财力量力而行，又可以让更多需要保障的居民享受到住房保障。二是不断提高住房保障水平。要更加关注居住品质，改变城镇保障性安居工程等同于贫民区的形象，让享受住房保障者不仅摆脱住房困难的局面，同时还享受人格尊严，随着城镇保障性安居工程建设规模的增大，在建设中采用环保建材和节能设计，逐步实现小区绿化、社区健全、生活舒适、交通便利等多元目标，努力做到城镇保障性安居工程与自然环境的和谐。三是建立专业化管理运行机构。城镇保障性安居工程的建设、分配和后期管理工作涉及方方面面的问题，需要各级政府和各部门的通力配合和协作，特别是维修养护、物业服务、监督管理等任务变得越来越繁重，现有的管理机构、管理队伍和经费难以满足实际需要，因此，有必要成立专门的管理机构，负责协调各方面资源，统一各方行动，使城镇保障性安居工程相关体系能够高效运转。四是构建退出激励机制。退出保障性安居工程，就是要使中低收入者放弃政府对他们的直接资助或补贴。要实现这一目标，除了倡导并形成积极进取、通过自己的劳动改善生活条件的社会风气之外，应该设定两个明显的政策界限：第一，保持城镇保障性安居工程与商品住房的显著差异，形成要改善住房条件达到舒适居住必须通过商品住房才能实现的局面；第二，中低收入者在家庭经济状况发生改变时，通过政策支持或资助措施，鼓励他们退出城镇保障性安居工程进入商品住房市场。
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【责任编辑 王东伟】
F292
A
1672-9544（2014）12-0053-06
2013-06-19
田志华，教授，研究方向为财政理论与政策；蒋宗源，研究方向为财政理论与政策；仁青加措，刚察县住房和城乡建设局局长。
