我国社会管理创新面临的五大现实议题——兼论社会工作的协同参与空间

方 舒 ，杨刘军

(1. 中央财经大学 社会发展学院，北京 100081; 2. 中国人民大学 社会与人口学院，北京 100872)

改革以来，随着国家制定了“以经济建设为中心”的现代化总部署，建立和完善社会主义市场经济成为20 世纪80 年代以来我国现代化事业的核心内容，然而，经济体制转轨也引发了社会领域翻天覆地的变化。比如，社会成员从“单位人”变成“社会人”，人口流动加速，下岗失业、失地农民等弱势群体规模日益扩大，社会利益矛盾突出，社会福利体系深刻转型等。一系列新情况对社会管理体制提出了全新要求。从20 世纪80 年代开始，学界及政府开始有规划地将社会工作引入社会管理领域，这也是现实形势对社会管理创新的要求。

一、弱势群体作为转型代价支付者需要社会保护

弱势群体一般是指社会中处于相对不利地位的人群，尤其在经济收入、社会地位、权益维护、竞争能力等方面处于劣势的社会成员。社会工作自产生之日起，就致力于对陷于困境的人如贫、疾者的救助，可以说，救助和帮扶弱势群体是社会工作最基本的使命。根据诱发的原因，弱势群体分为个体性弱势群体和社会性弱势群体两类。前一类主要是指由于生理、心理或能力的缺损而成为需要帮助的人，如老年人、儿童和残疾人等;后一类是由宏观制度、社会结构对财富、机会、规则、权力和福利的不合理配置导致的，如流动人口、下岗职工和失地农民等。现实中，个体性弱势群体由于自身能力的缺失可能导致其社会功能的缺失进而成为社会性弱势群体。

中国的弱势群体以1978 年改革伊始为界限明显呈现两种态势。改革以前，在平均主义主导下，我国实行了全民充分就业，社会成员以阶级身份被划分为工人、农民、学生和干部等群体，由于经济社会发展水平有限，大多数社会成员在经济收入、社会地位和福利待遇上差别不大。但少数困难职工、贫困地区农民，以及其他未就业人群仍属于弱势群体。计划经济时期，我国专业社会工作曾长期被取消，救助弱势人群主要由三大力量负责，一是各级党组织和民政系统，二是人民团体如工、青、妇、关、老等，三是福利服务类事业单位如福利院等。由于后两类组织也具有很强的官方背景，所以，计划经济下的救助工作呈现政治色彩浓、组织化程度高和人员专业背景不足等特点。

改革以来，我国经济体制实现了从计划型向市场型转轨，社会结构发生了巨大变化，加剧了社会分化，我国出现了一个庞大的弱势群体，并呈现交织性和复杂性的新特点。其中部分是计划经济时期就存在的老弱病残等个人性弱势群体，但更多出现的是由于社会转型所造成的社会性弱势群体，所以，政府、社会和学界开始高度关注弱势群体问题。

根据民政部2013 年8 月公布的数据，彼时我国城市居民最低生活保障人数为2093.5 万人，农村居民最低生活保障人数为5300.7 万人，［1］意味着当前我国仍有7000 多万生活困难人口。同时，2010 年第六次全国人口普查数据显示，①我国人口老龄化趋势明显，60 岁及以上人口占13.26%，比2000 年人口普查上升2.93 个百分点，其中65 岁及以上人口占8.87%，比2000 年人口普查上升1.91 个百分点，而2009 年这一比例仅为8.5%。老年人的养老保障与服务成为今后的一大难题。另外，我国还存在着一个数量巨大的流动人口，2010年，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为26139 万人，不包括市辖区内人户分离的人口为22143 万人。这表明，多年来我国农村劳动力加速向城市转移。但由于公共政策的不健全，大批的流动人口往往无法享受社会保障与公共服务同城待遇，造成其生存与发展的种种困境。还有，到2009 年底，我国城市化过程中衍生出的大批被征地农民参加社会保障人数为2500 多万人，比上年约增加1200 万人，②仍有很多缺乏基本的社会保障、生活困难。

弱势群体虽然不是严格意义上的社会群体，而只是处于相同境况的一类人的统称，但他们却都有着自己的“生存伦理”，他们往往因为遭受不合理的政策与制度对待，在利益诉求途径不通畅的情况下运用一系列“弱者的武器”，比如上访、群体性事件等来维护自身权益。这些行为严重冲击社会正常秩序，可能给当事人及其家庭乃至社会带来诸多不良后果。

因而，加强对社会弱者的保护就成为当前社会管理创新的重要内容之一。而社会工作是践行社会公正的现代事业，在实现公民权利和维护人的尊严等方面积极有为，也能够通过倡导政治和结构的变迁体现社会对弱势群体的伦理关怀，因此必将在加强对社会弱者的救助与管理实践中发挥积极功能与良好作用。

二、过度市场化促发对社会民生的关注

社会福利是人们生活的福祉，它包括一切与人的安全、生活和幸福相关的社会条件。这些关系人民生活福祉的条件又可分作两个相互联系的部分。其中一些福利作为保障社会成员基本生活安全的条件被制度化了，而另一些则是作为人们发展的条件而提供的。［2］(P7)我国当前的社会管理必须坚持以人为本理念，服务公众、提升民生福祉是其必然要求，社会工作是实现这一目标的重要推手，从根本上说，它是社会服务的有效传递者与社会福利的直接输送者。在各国的实践中，现代社会工作事业也在为全体社会成员提供必要的福利与服务，满足民生需求。

早在三百多年前，社会工作就在西欧的英德等国萌芽。由于较早开启工业化进程，这些国家也较早面临众多现代社会问题，比如贫民的流浪乞讨、失业、犯罪等，给当时的社会秩序增添了诸多不稳定因素，也严重影响了社会成员的日常生活。于是，英国于1601 年通过了《伊丽莎白济贫法》，政府正式通过开征济贫税来分区对贫民开展救济工作，德国的汉堡和爱尔伯福等市镇也相继创立了类似的贫民救济与管理制度。虽然这些早期的济贫事业并非现代意义上的社会工作，但其中分区配设赈济员和监督员的做法，就已开始显现出现代社会工作寓服务于管理，寓管理于服务的做法。到20 世纪上半叶，受马克思主义影响和经济危机冲击，西方各国纷纷加快了社会福利与服务事业的发展步伐，带动和促进了现代社会工作的成型与发展。当西方各国均宣布建成“福利国家”时，现代社会工作事业已然成为当时社会管理与服务的中坚力量，在养老、教育、医疗、劳资关系等主要社会领域内发挥着越来越重要的作用。

当前世界各国社会管理创新的趋势之一是广泛关注社会民生问题，并通过社会工作这一现代社会管理与社会服务的重要手段保障和改善民生。正如英国著名的社会学家安东尼·吉登斯所言，在传统社会日益解组而人为性风险日益增加的当今世界，必须摒弃“解放政治”而走向“生活政治”，前者关注人类的生存机会，但“生活政治不是生活机会的政治，而是生活方式的政治，它与我们怎样生活在这个世界上有关”［3］(P14)。实际上， “生活政治”的概念就要求政府应高度关注社会公众的民生福祉，发展与民生息息相关的社会服务，而近年来我国政府大力实施保障和改善民生宏伟工程是符合全球趋势的体现。

在我国，新中国建立之初，当时福利传递的重要对象是旧社会遗留下的大量难民、灾民、游民、乞丐和失业者。政府通过恢复和发展生产、促进就业，以及以工代赈、生产自救、回乡生产、移民垦荒及专门救助等政策措施加强对其管理与服务。三大改造完成后，二元户籍制度逐渐形成，国家在城市通过充分就业实现了“政府——单位式”的福利输送模式，企事业单位及各类人民团体成为福利传递主体，但当时农民福利则主要由村集体和地方政府根据实际情况输送。改革开放以来。在社会福利社会化改革的大背景下，我国的社会福利也开始从国家和集体统管统办逐渐向市场、社会组织和社区开放，福利供给也呈现主体多元化、形式多样化局面。

新世纪之初，在科学发展和以人为本等理念创新推动下，党和政府高度重视民生事业发展，但与转型时期人们日益增长的福利与服务需要相比，我国的基本公共服务在总量和配置上还存在不同程度的问题。所以，必须以构建和谐社会、加强和创新社会管理为良好契机大力发展社会福利事业，着力保障和改善民生，其中必须加快建设专业化的福利服务人才队伍，由此我国社会工作者的职业化必将能得到快速发展。

三、经济快速发展使社会利益矛盾突显

当前，我国经济社会发展已经达到了前所未有的水平，但由资源分配等原因导致的社会不公正问题也日益严峻。首先，不同职业、行业的从业人群收入差距拉大的趋势愈演愈烈，最高收入人群年薪可达千万以上，而极少数贫民地区居民年收入仅过千元。国际上通用的反映贫富差距的是基尼系数，据估算，2010 年中国已达0.48 左右，大大超过了0.4 的国际警戒线。而在改革开放之初，中国基尼系数在0.3 左右，2000 年开始超过0.4，并呈现逐年上升态势。

表1 2010 年按收入等级分城镇居民家庭收入情况③

其次，城乡居民的收入与保障水平差距依然明显，从全国来看，城市居民人均年收入一般是农民人均年收入的3 到4 倍，而且尚有大量失地农民、进城务工人员缺乏社会保障与基本公共服务。另外，地区间经济社会发展水平比较悬殊，我国经济总量排名前列的省份均是东部发达地区，中西部在经济水平、基础设施、人才使用等方面还比较薄弱。经济总量的增长却不能掩盖分配不公现象的真实存在，而由于分配不公导致的利益纷争与社会矛盾更是我国未来需要应对的重大现实问题，所以说，“分好蛋糕”已成为当前考验党的执政能力和政府治理水平的关键议题之一。

表2 1978 年以来我国城乡居民人均可支配收入情况④

如表2 所示，自1978 年以来，我国城镇居民家庭人均可支配收入增长的速度远快于同期的农村居民家庭人均可支配收入增长，目前二者之间的差距在总体上仍呈现拉大趋势。

党和政府历来重视分配公正问题。早在1957年，毛泽东针对新中国经济社会发展形势，全面阐述了当时的“十大关系”，并指出“在分配问题上，我们必须兼顾国家利益、集体利益和个人利益。必须适当处理，经常注意调节其中的矛盾”［4］(P221)这一长期指导原则。改革开放后，我国逐步确立并完善了按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，也确立了劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的原则。近十年来，党和政府的众多大政方针都不同程度地阐述了收入分配问题，并进一步提出了“科学发展”、 “社会和谐”和“以人为本”等一系列崭新的理念。2005 年，党的十六届六中全会将公平正义纳入和谐社会主要特征之一，决心以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业、促进社会公平正义、完善社会管理。同时指出统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾必须构建科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制。

2007 年，胡锦涛在党的十七大上明确提出初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平的指导原则，提出通过提高扶贫标准和最低工资标准，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制，扩大转移支付，强化税收调节，创造机会公平，整顿分配秩序，实现“调高”、“扩中”和“提低”的利益分配目标。在此指导下，近些年来，我国出台了一系列政策和措施旨在缩小收入差距和协调利益关系，逐步扭转收入分配差距扩大趋势，努力“分好蛋糕”。比如，2011 年9 月1 日，在广泛征集社会意见的基础上，修改后的《中华人民共和国个人所得税法》正式实行，最终决定将个人所得税起征点从2000 元提高到3500 元。新个税办法实施后，全国约有6000万的薪资所得纳税人成为最主要的受益群体，个人所得税收入全年减收1600 亿左右。［5］此举是我国政府近年来针对收入差距过大所采取的积极措施之一，收到了社会各界的广泛好评。

十八大报告强调，发展成果要惠及全体人民，更加着力于实现权利公平、机会公平和规则公平。因此促进社会公平正义既是构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加强和创新社会管理的历史使命，而社会工作是践行社会正义的实践手段，这就为社会工作提出了更为复杂的现实任务。

四、风险社会要求提升公共安全

风险社会理论揭示了当下人们遭遇各种未预期风险的可能性越来越大。比如，前苏联切尔诺贝利核泄漏事故和印度博帕尔毒气泄漏等典型的重大伤亡事故，全球范围内的环境污染和生态毁坏等，给人类造成了巨大损失和精神恐慌。尤其在21 世纪初的十余年里，恐怖袭击、印度洋海啸、SARS 疫情和H1NI 流感、日本福岛核危机、大地震等风险事件，以及各国时有发生的枪击事件等都说明——人类已进入风险社会。

大致说来，现代社会中的非常规性风险主要包括生态风险、制度风险和科技风险等。当前，中国社会也进入高风险期。其中，地震、泥石流、水灾等重大自然灾害频发，给人民群众生产、生活造成巨大损失;社会深刻转型导致社会矛盾激化，群体性事件逐渐增多，制度性风险不同程度地存在;公共卫生安全、食品安全等重大公共问题牵动公众神经。当前我国的社会风险呈现三个特征。其一，自然灾害频发的同时社会性、结构性和制度性风险集中显现。其二，这些风险相互交织，很多情况下是同时出现、相互强化。其三，引发巨大的群体性心理恐慌，其间接后果更加恶劣。当前严峻的现实亟需强化对社会风险的管理，采取积极有效的应对措施。进入新世纪，党中央、国务院在处理“非典”疫情过程中提出了加快突发公共事件应急机制建设的重大课题。党的十六届三中、四中全会明确提出，要建立健全社会预警体系，增强保障公共安全和处置突发事件的能力。

由一系列社会风险引发的社会事件被统称为突发公共事件。依照我国2006 年1 月国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》，根据发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类:自然灾害，主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等;事故灾难，主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等;公共卫生事件，主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全、职业危害、动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件;社会安全事件，主要包括群体性事件、恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。2007 年8 月30日，第十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过了《中华人民共和国突发公共事件应对法》，标志着我国突发公共事件的应对、处置与预防等工作进入了法治化轨道。

我国当前加强和创新社会管理，必须进一步加强和完善公共安全体系，健全食品药品安全监管机制，建立健全安全生产监管体制，完善社会治安防控体系，完善应急管理体制。

世界各国的经验和事实证明，社会工作是一种应对社会风险的有效途径，社会工作倡导“预防胜于救助、发展胜于治疗”的理念，贯穿于各种突发公共事件全过程，积极应对和处理风险。由于社会管理也是针对现代社会各类风险进行的积极应对，所以社会工作对现代社会风险的有效管理，直接反映了其对社会管理的重要功能和作用。

五、社会流动加速导致“原子化”治理困境

趋向原子化是当代社会秩序解组的直接表征。一般来说，社会原子化意指在现代社会持续且剧烈变迁下，个体的存在形式是孤立的、彼此疏离，个人以其单一力量对抗来自全球化的系列风险，以民族国家、地方社区和民间组织为主要形式的各类共同体无力把众多个体组织起来或者纳入一个有效的规范体系，造成了个体“生存策略”多样化并多与主流社会规范相悖。

实际上，社会原子化是任何一个急速转型社会都须面对的政治与道德议题。尽管有学者也大声疾呼中国社会的“原子化倾向”，但中国社会的组织化却有着自己的历史逻辑。新中国历史的前30 年里，我国逐步建立了以“单位制”为基础的高度稳定的社会秩序结构。城市里“单位”包括各类企业、厂矿和部门，充分就业政策使得城市人口除极少数丧失劳动能力人群，基本都被囊括进“国家——单位”的治理秩序内。当时我国之所以能长期维持高度稳固的社会体制，根源在于以集体主义为核心、以平均主义为原则的再分配体制。“但正是以往的再分配体制却从根本上压抑了自组织社会生活”［6］，产生了社会成员以“单位”为归属目标的人际互动模式，单位同事可能也是居住同一社区的邻里，彼此交往也更为频繁、密切。所以，“强国家模式”和“单位制”使当时的社区与民间组织受到严重挤压，功能几乎被抽空殆尽，失去了生存空间和发展的意义。

20 世纪80 年代以来，社会成员从计划经济下的各类组织中释放出来，一下子变成了“社会成员”。结构分化与人口流动是对社会影响深远，加之国家战略重点转到发展经济上，以建立市场经济体制为目标的一系列改革措施，产生了大量的非公有制组织并吸纳了庞大的就业人口，而原本承担组织群众、福利保障职能的工会和工青妇等半官方社会组织对非公经济组织的介入效果并不明显，所以社会管理面对“社会原子化”出现了困境。

表3 我国历年不同类型单位就业人数情况(单位:万人)

如表所示3，其他类型单位(主要是非公经济组织)就业人口多年来持续增加，因此逐渐产生了很多新兴社会群体、阶层，加速了我国社会结构的分化与流变。尤其是，当下我国有超过2 亿的流动人口，以及由进城务工所产生的农村“留守人口”，城市失业和贫困人口等都会是中国社会原子化趋势的突出表现，也是今后社会管理创新中必须妥善管理好、服务好的重点人群。所以说，从社会学角度来看，我国改革30 多年的变迁轨迹主要表现为社会结构解组织化和重新组织化的轨迹。比如，政府近年大力倡导支持社区建设正源于此背景，旨在还原和增强作为生活共同体的社区应有的治理能力。但业已现出端倪的社会原子化一方面使社会成员的行为失去了道德规范，另一方面也助长了社会秩序的无序化，从而给社会管理提出深刻要求。

可见，“大量公民游离于社会组织、社会支持和社会福利体系之外，是中国社会转型与社会分化的重要特征”［7］，也是我国社会“去组织化”的直接体现。所以，现阶段我国以社区建设、民间组织建设等为代表的社会重新组织化，未来的发展方向应是社会的自我组织，即从社会再组织化走向社会自组织化。唯此，才能进行有效的社会管理，起到社会控制与整合的作用。

然而，真正实现自我组织化，中国社会还需很长的一段路要走，也需要多方努力才能完成，而政府首先就要转变思维、转变职能，从原先的“由政府来组织”转变为“由公民自己组织而政府提供支持与服务”。而在这过程中，社会工作也将扮演重要角色，作为现代社会的一种福利性社会互动行为，社会工作可以立足公众构建新公共性，拓展公民单位外社会空间和集体生活，［8］倡导公民积极参与、有序参与，并逐渐实现自我管理与自我服务，从而提升社会治理水平。

结语

综上，我国当前转型阶段的复杂现实要求加强和创新社会管理，而其中，作为现代助人事业的社会工作也能介入其中并发挥协同参与的积极作用。这是现实需要对社会管理创新及社会工作参与其中构成的一种“倒逼格局”。

注释:

①数据引自国家统计局:《2010 年第六次全国人口普查主要数据公报》(第1 号)，载《人民日报》2011 年4 月29 日，第009 版。

②此处数据均引自人力资源和社会保障部:《2009 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，载《中国人力资源社会保障》2010 年第7 期。

③数据主要来源于2011 年《中国统计年鉴》，其中“最高与最低收入户人均可支配收入比”一项数据由笔者计算得出。

④数据来源于2011 年的《中国统计年鉴》。

［1］民政部.2013 年7 月份民政事业统计月报［EB/OL］.(2013－08－20)［2013－11－10］.http://files2.mca.gov.cn/cws/201308/20130820170133286.htm.

［2］钱宁. 现代社会福利思想［M］. 北京:高等教育出版社，2006.

［3］安东尼·吉登斯. 超越左与右——激进政治的未来［M］. 李惠斌，杨雪冬 译. 北京:社会科学文献出版社，2000.

［4］毛泽东. 关于正确处理人民内部矛盾的问题［A］. 中共中央文献研究室编. 毛泽东文集(第7 卷)［C］. 北京:人民出版社，1999.

［5］网易财经. 财政部:个税收入全年减收1600 亿左右［EB/OL］. (2011－06－30)［2013－08－03］.http://money.163.com/11/0630/16/77QG51D600254LG5.html.

［6］沈原. 社会的生产［J］. 社会，2007，(3):170－191.

［7］徐永祥. 社会的再组织化:现阶段社会管理与社会服务的重要课题［J］. 教学与研究，2008，(1):24－29.

［8］田毅鹏. 转型期中国社会原子化动向及其对社会工作的挑战［J］. 社会科学，2009，(7):71－75.