产权交易机构新使命——公共资源交易体系构建探究

◎周雪飞（西南财经大学财税学院，成都611130）

产权交易机构新使命
——公共资源交易体系构建探究

◎周雪飞（西南财经大学财税学院，成都611130）

“管办分离”的市场模式能够充分发挥市场在公共资源配置中的决定性作用，并且可以有效防止腐败行为的产生。而产权交易机构的制度设计、市场化运作、电子化交易等决定了其完全具备作为公共资源交易受托人和实施主体的条件与基础，能够承担公共资源交易市场体系构建的新使命。

十八届三中全会决议提出，要进一步简政放权，建设统一开放、竞争有序的市场体系。新一届国务院领导也明确要求，要转变政府职能，处理好政府与市场的关系。从这个意义上讲，公共资源公开交易不仅需要构建一个完整的市场体系，模式设计更应廓清“政府与市场的边界”，充分体现和反映“市场在资源配置中的决定性作用”。

事实上，公共资源公开交易的核心问题在于“公共资源交易涉及的主体及不同主体之间关系的安排”这一关键。不同主体之间关系的安排，形成了公共资源交易“同体监督”的政府模式与“管办分离”的市场模式两套体系。

理论和实践表明，“管办分离”的市场模式能够充分发挥市场在公共资源配置中的决定性作用，并且可以有效防止腐败行为的产生。而产权交易机构的制度设计、市场化运作、电子化交易等决定了其完全具备作为公共资源交易受托人和实施主体的条件与基础，能够承担公共资源交易市场体系构建的新使命。

1 公共资源公开交易的主要目的

1.1 实现公共资源的市场化配置

公共资源公开交易的首要目的在于实现公共资源的市场化配置，即实现公共资源配置的效率最大化。而在现代市场经济的运行机制下，衡量资源配置效率最重要的指标与信号莫过于价格：更高的价格意味着运用资源的能力越强，配置效率也越高。那么，如何实现公共资源的市场化配置，即如何设计公共资源公开交易的模式，才能保证公共资源公开交易进场资格开放化，参与机制均等化，价格竞争公开化，进而在充分竞争之后实现公共资源的市场化配置？

值得关注的是，因在“稳定配置理论和市场设计实践”领域的杰出贡献而获得2012年诺贝尔经济学奖的埃尔文·E.罗斯(Alvin·E.Roth)和罗伊德·沙普利(Lloyd· Shapley)，两位经济学家的共同研究方向恰恰就是“资源的配置，以及如何设计合理的市场机制来达到有效的配置效果”，其理论已被广泛运用。

埃尔文·E.罗斯认为，市场设计和中央计划的最大不同在于，一个良好的市场设计会让市场参与者来决定最后有效分配的结果。在罗斯看来，中国在市场设计上有很多机会。①但他也着重强调：市场设计的出发点是通过所设置的规则让参与者决定有效的结果，而不是由政府代替市场做出决定。

经济学家的成熟理论告诉人们：公共资源公开交易的模式设计，更应廓清“政府与市场的边界”，充分体现和反映“市场在资源配置中的决定性作用”。

1.2 避免交易中的腐败现象

公共资源公开交易的另一目的意在实现公共资源交易全流程透明化管理，推进惩治和预防腐败的体系建设，避免交易中的腐败现象。而“避免腐败”与其说是实行公共资源公开交易的目的，不如讲是公共资源市场化配置中产生的辅助效果。

个中逻辑在于，公共资源交易中之所以存在“寻租”、腐败现象，究其原因是政府“越位”、权力“入市”使然，其实质在于“政府与市场的边界模糊”，导致政府干预涉足“过深”、官员在公共资源交易中“暗箱操作”，致使交易价格并非通过竞争形成，公共资源配置低效，从而损害了公共利益，产生“政府失灵”。

从这个意义上讲，只有实现公共资源的公开交易和市场化配置，方可避免公共资源交易中的腐败与寻租行为，进而矫正“政府失灵”现象。

2 公共资源公开交易的核心问题

要达到公共资源公开交易的两大目的，需有与之相匹配的、科学合理的模式设计与路径选择，核心问题在于“公共资源交易涉及的主体及不同主体之间关系的安排”这一关键。换言之，公共资源由什么人或组织（who）参与交易，在什么地方（where）进行交易，以什么方式（how）进行交易。

2.1 公共资源交易涉及的主体

通常，公共资源交易主要涉及委托人、受托人(交易人，代理人)、监督人等三大主体。而从构建统一规范的公共资源交易市场体系以及公共资源交易过程考虑，公共资源交易还涉及“规则制定人”和“管理服务机构”等主体（参见表一）。

表一 公共资源交易涉及的主体

2.2 不同主体之间关系的安排

不同主体之间关系的安排，决定了公共资源由什么人或组织（who）参与交易，在什么地方（where）进行交易，以什么方式（how）进行交易。

一般来讲，公共资源交易的委托人多为政府及其相关部门，而受托人即公共资源交易机构作为市场主体和交易实施主体，要按照规则组织完成具体交易，监督人则应是多部门与社会公众组成的监管联合体。委托人、受托人与监督人三者应当“分离”，不能同为一体：委托人与受托人之间体现的是“政府与市场”的关系，监督人则要对交易活动与行为、交易全程进行监控，确保交易的“公正、公开、公平”。作为公共资源交易的规则制定人，应当在法律和制度的框架下制定各项办法、操作规程等。这种规则的制定应对所有的市场主体“一视同仁”，不能带有歧视或偏袒，以体现公正与机会均等。

特别是公共资源交易管理服务机构不能作为公共资源交易的受托人。毕竟，公共资源交易的受托人应当是独立的市场机构，而公共资源交易管理服务机构属于政府事业单位，主要职责应当定位于“为公共资源交易提供现场服务与管理”，而非直接组织具体的交易活动。

2.3 不同主体之间关系的安排形成不同的交易模式

目前的公共资源交易结构中，委托人是政府机构，监督人是政府相关部门与社会舆论。但是由于“受托人”（交易人，代理人）的选择不同，形成了公共资源交易“同体监督”的政府模式与“管办分离”的市场模式两套体系。

3 公共资源公开交易两种不同模式的由来与效果评价

3.1 “同体监督”的政府模式与“管办分离”的市场模式的由来

2002年1月，十五届中央纪委第七次全会公报提出“实行经营性土地使用权出让招标拍卖、建设工程项目公开招标投标、政府采购、产权交易进入市场等四项制度”。国资、国土、建设、财政等部门积极落实，但方式方法各异：其中，土地使用权出让、建设工程项目招投标、政府采购领域采取“由政府行政主管部门设立事业编制的专项交易部门，作为受托人（代理人）进行交易”的办法，由此形成了“行政主管部门设立事业性质的交易中心、自我委托、自我交易、自我监督”的公共资源交易“同体监督”的政府模式（见图一）。而“国有产权交易”则由国务院国资委、财政部通过出台《企业国有产权转让管理暂行办法》（第3号令）等一系列制度，在各级国资委的统一指导下，由第三方的产权交易机构具体组织交易，接受国资、财政、监察等六部委组织的联合监督检查。由此形成了“国资部门制定规则、交易交由第三方市场独立机构‘产权交易所’实施、多部门联合监管”的公共资源交易“管办分离”的市场模式（见图二）。

图一 公共资源交易“同体监督”的政府模式

图二 公共资源交易“管办分离”的市场模式

3.2 公共资源交易两种不同模式的效果评价

不难看出，如果采取“土地使用权出让、建设工程项目招投标、政府采购”的公共资源交易模式，即政府主管部门设立事业编制的专项交易部门的公共资源“同体监督”的“政府模式”，则委托人、受托人、监督人均归属于同一群体，公共资源交易的公开透明、公正有序、公平合理将会受到严重质疑，同时也会让人产生公共资源交易是在“左手倒右手”、玩“自娱自乐”游戏的心理暗示。更为重要的是这种落后的、行政化的模式极易造成寻租、腐败。

反观“国有产权交易”在国资多部门监管下委托第三方独立机构进行交易的“市场模式”，委托人、受托人与监督人完全实现了角色分离，形成“三权分立”的完美交易结构，完全依托市场为主体，能够充分发挥市场在公共资源配置中的决定性作用，并且可以有效防止腐败行为的产生。

现实层面，国资监管部门这种市场化的模式设计及其实际效果得到中纪委及社会的广泛认可，其经验多被借鉴或效仿，有些地方还将涉诉资产处置、特许经营权甚至其他公共资源配置直接交由当地合法的产权交易机构实施。应当讲，企业国有产权进入产权交易机构公开交易与公共资源公开由市场配置的精神一致、目的一致、一脉相承，二者融合共同推进公共资源优化配置的基础完全具备。

4 公共资源公开交易的理想结构与模式设计

公共资源交易要做到规范透明，就必须在交易结构上做到“管办分离、相互制衡、有效监管”。从政府角度考虑，在公共资源交易过程中，政府是天然的委托人，可以充当

规则制定人、管理服务者、监督者的角色，但唯独不应充当受托人和交易实施者的角色。

循着这种逻辑和思路，“政府搭建的公共资源交易平台、服务场所、公共资源交易管理服务机构，是否成为受托人和交易实施主体”成为问题的关键。假如政府搭建的公共资源交易平台、服务场所、公共资源交易管理服务机构成为受托人和交易实施主体，那就意味着这种模式设计毫无新意，仍是“穿新鞋走老路”，在重蹈覆辙；假如采取政府直接搭建的“公共资源交易服务场所”和“市场主体建设运营的公共资源交易服务场所”并行作为受托人和交易实施主体的模式，那么这二者既不可能获得同等机会，又达不到让市场真正在公共资源配置中起决定性作用的目的。这种“双轨制”的作法，同样不可能取得成功。

因此，理想的公共资源交易结构与模式设计应当是：政府或政府相关部门（委托人）将具体的公共资源交易项目委托给公共资源交易机构（受托人），公共资源交易机构按照规则制定人制定的“游戏规则”（如国资制定的企业国有产权交易规则）组织交易，交易的过程接受公共资源交易管理服务机构的管理、监测，同时接受监督人的监督。这种结构能够确保委托人、规则制定者、执行者、监督者之间的有效制衡。

5 产权交易机构能够承担公共资源交易市场体系构建的新使命

2003年12月31日国务院国资委、财政部出台“3号令”以来，企业国有产权转让按规定必须进入产权交易机构公开进行。经过十多年的发展，我国产权交易市场逐渐壮大，各地产权交易机构日趋成熟，交易模式公开透明，成为规范运作的市场主体，能够保证公共资源交易的科学有效性、公开透明性、公平合理性与公正有序性，完全具备作为公共资源交易受托人和实施主体的条件与基础，能够承担公共资源交易市场体系构建新的历史使命。

5.1 产权交易机构的制度设计符合公共资源交易“管办分离”的基本要求

平台定位上，产权交易机构着力打造阳光化、多样性的交易平台。管理体制上，产权交易机构在产权上按《公司法》要求接受股东的监管，业务上按照各类资产交易有关规定接受行业主管部门的指导和监督，在行业及机构方面接受各级金融办的监管。可以说，产权交易机构的制度设计完全符合公共资源交易“管办分离、相互制衡、有效监管”的基本要求。

5.2 产权交易机构的市场化运作能够提高公共资源的配置效率

产权交易机构运行多年来形成了一整套转让定价、审核、挂牌、推介、竞价交易、鉴证、结算等规章制度、操作规程和风控措施，构建了多渠道、多层次的投资人信息资源库和营销推广体系，能够通过市场化手段和运作方式，更好地发现投资人、发现价格，从而真正提高公共资源的配置效率。

5.3 产权交易机构的电子化交易能够有效防止腐败发生

产权交易机构拥有完备的信息化交易系统和业务处理系统，实现了交易方式电子化、交易过程规范化，做到了“电脑管人脑”、“全程留痕不可逆”和实时在线监测，市场运行和监管体系成熟，有效防止了商业贿赂、关联交易、内幕交易、合谋操控等寻租、腐败行为的发生。

注释：

① 《2012年诺贝尔经济学奖获得者埃尔文·E.罗斯：与计划不同，市场设计由参与者做主》，《东方早报·上海经济评论》，2012年10月18日.