严防违规决策大棒捅漏国企钱袋

◎ 蔡恩泽（晶苏传媒，南京210019）

严防违规决策大棒捅漏国企钱袋

◎ 蔡恩泽（晶苏传媒，南京210019）

《国务院关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出审计抽查11户中央企业的791项重大决策事项中，有230项（占29%）决策不规范，造成损失或潜在损失134.68亿元。

决策不按规范出牌、浓厚的行政化决策色彩等国企顽疾所造成的后果触目惊心，

发人深省。

6月24日，审计署审计长刘家义受国务院委托，向十二届全国人大常委会第九次会议作《国务院关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。报告第七部分“国有企业审计情况”指出，审计抽查11户中央企业的791项重大决策事项中，有230项（占29%）决策不规范，造成损失或潜在损失134.68亿元。虽说在13000字的审计报告中，有关国有企业审计情况的内容不到500字，但“一字值千金”，披露的问题触目惊心，发人深省。

1 决策不按规范出牌

刘家义审计长指出，国有企业审计情况的一个严重问题是“重大事项决策不规范，造成大量国有资产损失。”决策不按规范出牌，花钱大手大脚几乎是国企的通病，此次被审计抽查的中国烟草总公司、中国核工业建设集团公司、中国石油天然气集团公司、华润（集团）有限公司等11户中央企业尤甚。

1.1 违反“三重一大”决策程序

2010年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》。“三重一大”是指重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用，必须经集体讨论作出决定。中央明确规定，国有企业应当健全议事规则，明确“三重一大”事项的决策规则和程序，完善群众参与、专家咨询和集体决策相结合的决策机制。《意见》下发至今，仍有不少国有企业违反“三重一大”决策程序。审计报告直接点名批评了中国石油天然气集团公司在油气开发、并购重组、国有资产处置等过程中，一些企业管理人员滥用职权、违规决策，甚至与民营企业或个人串通牟取私利，严重损害国有权益。

1.2 缺乏可行性研究论证

可行性研究论证是在市场细分的基础上，企业投资新市场、新产品或改变经营策略的依据，是企业决策层统一思想、统一认识的基础性工作，是评估项目风险和回报的必要程序，也是对投资者的第一份承诺书。即便是在计划经济年代，可行性研究论证也是必不可少的决策程序，是企业上项目、投资金的关键依照。但是现实却不尽如人意，国企许多项目的决策不是建立在慎密的可行性研究论证上，而是建立在企业领导人特别是一把手心血来潮上，带着长官意志的胎印，拍脑袋决策，仓促上马，结果是违背市场价值规律，造成国有资产打水漂。也有的虽说作了可行性研究论证，但研究不深入，论证不科学，同样受到市场的惩罚。

1.3 决策内容不符合规定

此次审计发现，国企违规投资、违规招标资金动辄数百亿，像大唐集团违规投资非主业涉及304亿；中石油所属9家单位违规招标涉及同额260亿；华润集团违规招标涉及资金117亿；华润集团及部分所属单位公款列支高尔夫球消费支出211万元；中冶集团用地2500亩违规建高尔夫球场；中冶、大唐旗下企业还存在向民企输送利益等严重违规问题。大唐国际借给民企20亿元买矿，次年花40亿高价回购；中冶集团与民营企业共建公司，投资77亿，损失72亿；中石油2万亩农地无偿给职工持股公司养鱼。

2 浓厚的行政化决策色彩

国企重大决策不规范是一个老问题，久治不愈，其原因根深蒂固。

2.1 体制性障碍

眼下，国企“一把手”——董事长或总经理都是由任命产生，一般情况下外力很难监督制约。“一把手”体制意味着所谓的集体决策其实是“集体开会”、流于形式的一种程序，最终还是“一把手”决断，参与决策的其他领导只是象征性的“陪伴决策”，其意见和建议一般只是起“参考”作用。正如某国企独立董事所言，自己很少参加企业的董事会，参与企业的重大决策，可能一年也没有一两次，很多时候是公司拿着一些文件要求自己签字。可见，当“一把手”权力独大，董事会制度就形同虚设。

2.2 行政性色彩

国企面临市场化竞争，在外企和民企的夹击下，垄断利益正日渐被蚕食。在此形势下，国企理应以市场化决策思维迎接挑战，参与竞争。但我们看到的国企却是行政化色彩很浓。在决策方面，不是按市场竞争的法则去谋划，而是带着先天优越感的行政意志去决断。而行政化决策的一大弊端是“情况不明、胆子大”，决策无需市场化论证，也没有竞争对手的威胁。从国企领导的“出身”来看，多为行业行政领导“华丽转身”，认为对本行本业轻车熟路，因此决策的行政化主观轨迹十分明显，有违市场价值取向，决策失误也就见怪不怪了。

2.3 追责不力

国企领导人决策失误导致大量国有资产流失，却缺乏严厉的问责机制予以追究。早在2003年5月，国务院就颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，其中第四十条规定，“国有及国有控股企业的企业负责人滥用职权、玩忽职守，造成企业国有资产损失的，应负赔偿责任，并对其依法给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但对国企领导人决策不规范，造成国有资产损失或潜在损失的责任没有涉及。这就留下了法律漏洞，致使长期以来国企领导人决策不规范引起国有资产流失，没有受到责任追究。有的造成上亿元的损失后，挪一个位置官照当。而中办、国办下发的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》因贯彻执行不力，问责往往成为口号。

3 规范决策方能扎紧钱袋

国企的钱袋子鼓鼓囊囊，财大气粗，不愁没钱搞项目投资、基本建设、资本操作，也不愁发职工福利。但这些都要在规范化决策的基础上进行。国企要作到规范化决策，扎紧钱袋，必须做到以下几点。

3.1 深化体制改革

中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“推动国有企业完善现代企业制度。国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。国有企业总体上已经同市场经济相融合，必须适应市场化、国际化新形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。”眼下深化国有企业体制改革已是当务之急，其中一个重要内容是取消国企的行政级别，淡化国企的行政色彩，为国企进行市场化决策提供组织机制。

3.2 坚持“三重一大”事项集体决策的原则

国有企业应当健全议事规则，明确“三重一大”事项的决策规则和程序，完善群众参与、专家咨询和集体决策相结合的决策机制。同时要发挥董事会、监事会和股东大会的决策和监督作用，制衡决策者的自由裁量权，特别是要让“一把手”权力受到制约，杜绝“决策一言堂、用人一句话、花钱一支笔”的现象，筑起防范决策失误的制度堤坝。

3.3 建立第三方风险论证制度

国有企业重大决策事关一个国家和地区经济建设和社会发展的全局。在国企重大决策上，如企业重组、改制、大额担保、公司上市、增减注册资本、产权转让等重大经营决策等，均要聘请法律专家对决策进行专项法律论证，使企业充分认识到重大决策可能引起的各种法律风险。而由无利害关系的第三方对企业重大决策进行法律论证，是一种国际常见的控制风险的方法，能有效地帮助国企少走弯路，规避风险，提高决策效益。

3.4 落实责任追究制度

中办、国办下发的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》有决策责任追究的规定，“国有企业领导人员违反‘三重一大’决策制度的，应当依照《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》和相关法律法规给予相应的处理，违反规定获取的不正当经济利益，应当责令清退；给国有企业造成经济损失的，应当承担经济赔偿责任。”目前关键是要细化，要落实，要敢于动真格的。

（作者为晶苏传媒首席分析师）