做好农村土地流转工作的几点见解

◎ 王顺育（吉林长春产权交易中心，长春 130022）

做好农村土地流转工作的几点见解

◎ 王顺育（吉林长春产权交易中心，长春 130022）

中共十八届三中全会之后，中央发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，提出“赋予农民更多财产权利”，更大程度上对农民土地承包经营权、农民集体经济组织成员权利、农户宅基地物权等权利予以保障。在农村中慎重、稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让等试点。着力解决农民贷款难的问题，其中转让问题较为复杂，尚存很多矛盾问题，目前受制于现有法律、制度约束，不能一蹴而就。具体还要研究、制定相关制度，积极试点，适时推动。本次土地改革的主要目的是通过“渐进式的城镇化”，改变城乡土地资源的二元模式，促进土地流转，加强土地集约化程度，提高生产效率，释放农村劳动力，增加农民收入。当前乃至今后，做好农村土地流转工作，对于有效保护农村集体经济组织和农民利益，促进农村经济发展具有重要意义。

1 农村土地现状

依据我国土地管理法等相关法规，我国土地分为城市国有土地和农村集体土地，其中农村集体土地又分为承包地、农村经营建设用地、宅基地，而农村经营建设用地又分为经营性和非经营性两类。其中，农村集体非经营性建设用地主要指宅基地；关于农村集体非经营性建设用地，农民只有30年或70年承包权和耕种权等基本权利，并不拥有处置权和使用权；关于农村经营性建设用地，既不能抵押，也难以进入市场进行交易。而城市土地没有多少限制，因而身价百倍，不少地产商买到土地后，拿土地作抵押获得资金，即可以建设商业设施获得收益，也可以建工厂进行产品生产。城乡土地同权不同利现象严重。

在过去五年里，由于征地垄断制度的影响，致使建立城乡统一建设用地市场工作进展缓慢，主要原因在于：土地要想搞建设就必须征地，地方政府低价拿地高价卖出获得土地财政。农地直接入市首先会触动地方政府的利益，如果没有自上而下的统一改革，单纯靠地方政府推动会很难，必须出台中央层面更具体的操作规则，才能让政策红利落地。另外，目前的农村集体土地，所有权界定也不够清楚，各个上级以集体领导的名义把农村建设用地低价买入，成为变相的征地。

农村土地流转完全依赖政府征地，农民没有自主交易权，而政府则严重依赖土地财政，城乡二元制分化非常明显。建设透明的制度，让农民有参与权与表决权，让农民以土地入股，保证土地增值收入。维护农民利益，成为目前土地改革的重点。

2 新政对农村生产生活的主要影响

一是促进农业现代化，有利于提高农业生产效率，提高农业集约化、组织化、市场化水平；

二是推进城镇化建设，有利于解放农业生产力，促进劳动剩余向城镇转移，为城镇化打开空间；

三是改善商业银行经营环境，有利于培育优良规模客户，促进业务发展，也相应降低经营风险；

四是提高农民生活水平，有利于提高农民收入，改善农民生存环境，减少城乡差别。

3 农村土地流转发展趋势

新政策的实施将从根本改变土地价格形成机制，农地入市将纳入规划，加快建立城乡统一的建设用地市场，有利于保护农民财产权，推动农地市场化流转，为土地价格形成机制带来根本性改革。

3.1 建立城乡统一的建设用地市场

农村集体经营性建设用地进行市场化流转的空间将会扩大化、市场化，打破当前城乡二元体制的土地结构。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

3.2 农村建设用地入市，将会以土地交易来取代征地

采取逐步取消农村集体经营性建设用地在征用为国有建设用地环节中的一些限制措施，以及改变和完善征地制度，实现农村集体经营性建设用地与国有建设用地在权能方面的真正平等。土地价格形成机制将发生根本性变化，形成真正意义上的市场价格。农民手里的地可以平等买卖，而不是政府来征地。这自然就保障了农民的收益和财产权益。

3.3 积极稳妥加快土地确权工作

稳定承包关系是对农民财产权最基本的保护，而土地确权，是实现土地流转的基础。统一的建设用地市场，客观上需要将当前农村集体用地的承包权明确到承包者个人（农民）身上，然后再逐步将承包权转变为使用权，让农村集体用地最终实现抵押和流转等市场化方式。对城镇化而言，将促进土地要素在城乡一体化过程中能够更加合理、有效和科学地进行市场化配置，使得农村集体用地在市场化流转方面更为顺畅。

4 各地涉及土地流转的试点模式及存在问题

4.1 各地涉及土地流转的试点模式

当前土地流转还在试点阶段，由于牵涉利益多，矛盾错综复杂，没有形成一个统一有效的模式，但一些城市已经开始在农地的市场化道路上尝试一些打破城乡土地“二元制”模式的探索，形成了具有地方特色的模式，主要包括：

4.1.1 安徽省将建立土地交易平台。安徽省发布《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》称建立城乡统一的土地交易市场，提供土地交易提供场所、发布信息、组织交易等服务。将农村集体建设用地、宅基地、林地使用权、森林和林木所有权、土地承包经营权、建设用地指标、耕地占补平衡指标的转让、出租、入股、抵押等均纳入进来。

4.1.2 浙江省建立温州市农村产权服务中心。包括农村土地承包经营权、依法可以交易的农村房屋所有权、依法可以交易的农村集体经营性建设用地使用权等12类农村产权，都在该中心交易。

4.1.3 重庆市以“地票”方式交易建设用地。该做法是将验收合格的农村建设用地指标打包整合，构成不同规模的地票，再面向社会进行公开交易。凡是有用地指标需求的境内外的法人、其他组织或者自然人，均可在农村土地交易所公开竞购地票。

4.1.4 吉林土地流转收益保证贷款.将农民的土地收益按照一定年限和比例折算成农民信用额度，由农村物权公司担保，银行发放贷款。

其他地区也在纷纷试点并突出了很多地方特色，如福建成立土地信托公司；甘肃农行与省财政厅开展合作，担保公司全额担保模式；成都的种自己的地，赚别人的钱；天津的宅基地换房等。

4.2 存在的问题

各地区在土地流转试点中存在的一些问题也不容忽视：一是将非经营性建设用地强行转化为经营性建设用地，强制农民进行土地流转；二是用地失控现象屡见不鲜，甚至存在占用农民耕地等混乱现象，严重侵害了农民权益；三是有些试点地区，农村土地经营权过度集中在村委会手中，村干部与普通农民信息严重不对称，农民缺乏话语权，更无决策权。农民当发现自身权益受到损害后，投诉无门，只好采取过激措施维权，对社会稳定造成严重影响。

5 农村土地流转尚需解决的问题

一是产权不明晰。由于历史问题、土地分配问题等造成承包权不明晰。其次是农民自己开发的土地在以往为了躲避农业税没有申报，成为“黑地”，这些都为产权的确认造成困难；

二是确权成本高。农村土地由于范围广，面积大，农村人口多等因素，丈量、登记所需的人财物成本极高；

三是法律瓶颈。集体土地的流转过程中由于土地产权不明晰，在法律框架内无法界定产权归属，一旦进入流通体系，无法确定产权归属等一系列问题，利益分配环节必然存在各种矛盾；

四是维护农村稳定问题。土地流转过程中，土地的集约化是不可避免的趋势，必然有大量的农民失去土地走向城镇，面临重新选择生存方式的现实问题，此过程中，如何保障农民生活平稳过渡的各种问题将会集中暴露，一旦处理不力，很容易引发群体性事件；

五是利益分配问题。土地流转过程中，政府的职能相对弱化，逐步丧失对土地的控制权，而政府目前严重依赖土地财政。如果不解决好农民和政府的利益分配问题，政府对此项工作的财政拨款和支持力度都将弱化。

6 土地流转操作方法

农村土地分为承包地、集体经营建设用地和宅基地，鉴于其性质不同，流转的目的也会不同，土地流转操作上应该区分土地的不同性质进行相应操作。试点地区，原则上选择适合优先发展城镇化的县（市）区，具体操作如下：

首先，单独的承包地流转可能会面临很多风险，如失地农民的生存问题，农民的信誉问题，农村稳定问题等，因此暂时不建议做单独的抵押流转操作；

其次，集体经营建设用地属于农村集体土地，所有权界定不清楚，流通中主要防止上级部门以集体领导的名义把农村建设用地低价拿出，成为变相的征地。此类土地的流转更具有可操作性，主要是应该建设透明的制度，让农民有参与权与表决权，让农民以土地入股，保证土地增值收入中农民的利益；

再次，宅基地的流转是界定农民是否继续留在乡村的重要标识。很多农民已经意识到了目前农村生活模式的局限性，拥有很强的离开农村的想法和愿望。一旦农民主张销售宅基地，那么就可以确定该农民已经打算离开农村，不在从事世代相传的农耕生活，这种情况是短期内农村土地流转的重点。操作上可以由政府主导，将宅基地与承包地一起捆绑流转，其中宅基地可由政府出资收回流转，为城镇化打下基础，而农用地可向集约化的大户或公司流转。这样可完全避免农民失地现象的发生，有利于农村稳定；

最后，建立地方政府债券发行市场。城镇化是农村发展的必由之路，但资金瓶颈限制了城镇化的发展进度，未来全国预计需要2万亿的投资。解决投资问题的唯一办法就是以地方政府为融资主体，建立债券发行市场，满足资金需求，降低融资成本。

7 对农村土地流转工作的建议

一是各级领导要高度重视。各级领导要着眼大局，深刻认识土地流转对未来几年甚至几十年经济发展的重要性，通过成立主要领导带队的专门工作组，充分调动和协调各方面的力量，统一思想，形成合力，积极应对各种可能出现的问题和矛盾，切实将各项措施落到实处；

二是保障农民充分参与权。对土地的流转问题不能闭门造车，要深入基层了解农民需求，同时要加大农民自身的参与程度和参与深度，挖掘好的思路和做法，制定既符合农民利益又切实可行的政策，做到既能保障充分流通，又能让农民满意；

三是两手抓。一方面要保土地确权工作稳步进行。确权工作是目前工作的重点和难点，也是土地流转的必要条件，必须加快落实土地确权工作；另一方面摸索建立适合的流转及担保制度。土地的流转就是将土地这种有形资产资本化，成为市场可衡量的价值主体。要在不同的角度深化土地资本化程度，确保土地转股，土地抵押、土地流转制度的有效运行；

四是充分发挥金融部门作用。农村问题是经济问题也是政治问题。各主要金融机构也都承担着一定的责任和义务。土地流转过程中要积极借助市场金融体系，尤其要联合主要金融部门如银行、信托公司、担保公司等，成立统一高效的网络流转平台；

五是理顺业务流程。土地流转包括确权、分配、流转等一系列工作，必须在实践中逐步摸索和完善出一系列切实可行的业务流程，才能规避各种风险，最大化农民收益；

六是多交流，多试点，多宣传。土地流转是农村土地的发展趋势，但是目前各地区的作法和实践活动都存在一些不可避免的矛盾，没有形成统一有效的管理模式。在试点中应多与各地区交流，加强宣传，摸索出一套行之有效的措施。

综上农村土地流转的工作主要还是在土地新政的指导原则下，积极探索新思路、新模式，在保障农村稳定，农民生活质量能够提高的基础上促进农村走向城镇化的进程。