突发性动物疫情公共危机中地方政府决策行为分析

李燕凌，车 卉

（湖南农业大学 公 共管理与法学学院，湖南 长 沙410128）

政府决策的优劣是决定政府行政管理成败的一个关键性因素。随着我国政治体制与经济体制改革的不断深入，特别是公共危机与突发性重大事件发生时，政府的决策行为是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，公共危机管理实质上是一种非常规化的决策过程，具有不确定性、复杂性、紧迫性、损害严重性等特点，这就对政府决策的优化提出了更为迫切的要求。在面对突发性公共危机时，政府决策行为受到了政府的决策目标、价值取向以及地方政府的短期行为等因素的影响，纵观我国六十余年的执政历史，不难发现中国政府在处理公共危机与突发性重大事件的决策能力上已取得了很大的进步，无论是在决策目标还是决策的价值取向上都有了很大变化，同时地方政府的短期行为也逐步得到控制。例如政府决策价值取向由以阶级斗争为纲，转变为改革开放初期的单纯追求经济效率，再到今天的以民生为本及社会稳定［1］。但是，又由于地区之间的社会经济条件的差异较大，而分权制下的财力约束，导致地方政府的财权与事权存在着严重不匹配，同时以经济增长为核心的政绩观约束了地方政府的决策行为，地方政府对经济实施的超强干预也强化了各地方政府作为相对独立的利益主体的地位。正是在这种背景下，地方政府公司化的趋势日益鲜明，因此各地方政府在应对公共危机与突发性重大事件的决策目标、政策价值取向呈现出多元化的状态。

突发性动物疫情公共危机中地方政府决策约束因素复杂且非常态化，政府与多方利益主体之间存在着相互博弈的关系，故而一直是学界的一个研究热点，我国的学者关于地方政府决策行为的研究已经取得了一些进展，但是尚需解释的现象和需要回答的问题还有很多，本研究通过对地方政府应对突发性动物疫情过程中决策行为进行分析，为下一步研究提供一个分析框架，以期对以后的理论分析以及实证研究有所帮助。

1 地方政府应对突发性动物疫情的多重决策目标

决策是决策主体以某种价值观念为取向而作出的判断和行动，要作出正确决策就必须理清决策主体的价值取向，价值取向就是指一定行为主体以某种价值观为指导，根据一定的价值标准，对价值目标进行价值选择和价值决策的行为倾向［2］，有什么样的价值取向就产生什么样的决策目标。由于价值取向不同，决策可分为追求某一种价值的单一决策和统筹考虑两种以上价值的综合决策。随着地方政府的政府经济文化水平的变化，地方政府决策的价值取向是不同的，我国政府决策行为的价值取向就经历了改革开放前的政治挂帅，到上世纪末的一切以经济工作为中心，到今天的经济效率、民生为本与社会稳定兼顾的转变过程，所以在现实经济政治生活中基本上没有纯粹的、追求唯一价值目标的单一决策，而常常是综合的［3］。地方政府面对突发性动物疫情公共危机时，基于危机的突发性，处理的时效性，危害的严重性，利益关联的广泛性，各地区社会经济发展进程的差异性，导致地方政府决策时呈现出多元价值取向的特征。

在突发性动物疫情公共危机中，地方政府主体的行为决策目标具有多重性，既包括实现本地区社会福利最大化，即确保包括食品安全在内的公共卫生安全和社会政治稳定，保护本地畜牧业发展及维护地方经济利益；又包括地方政府自身利益最大化，即尽最大努力减少因暴发疫情使得地方政府税收受损；还要包括中央政府的满意程度，即迅速、全面、有效地控制和扑灭疫情，防止疫情向其他地区扩散蔓延。在分层治理的现行行政管理体制下，地方政府的管理效率取决于治理成本与治理收益的比较，在信息传递链条过长（上级政府很难做到对下级政府进行“现场监督”）和监督约束不力的条件下，地方政府行为具有强烈的机会主义冲动和任期届别机会主义倾向，道德风险较大。从公共选择的视角，地方政府在既定约束条件下追求自身利益最大化的行为决策，具有理性经济人特征。

2 地方政府应对突发性动物疫情决策偏好性分析

决策理论中的偏好概念，是指每个决策者在面对几个事件或结果时选择其中一个事件或结果的倾向性［4］。地方政府的决策中重点考虑哪些群体的利益，实际上就是决策偏好的政策反应，不同地方的区域文化差异也会带来不同地区政府决策偏好［5］。在现实经济生活中领导的决策偏好是可变的。通过改变偏好、培养新偏好的方法进行偏好的塑造，可以优化决策过程，得到相对较优的决策结果，从而为社会经济的发展提供服务。

在突发性动物疫情公共危机中，地方政府除负有自身利益最大化责任外，还担负着上级政府和养殖户、行业组织、第三方组织、媒体等在内的社会群体的多重责任。对上级政府和第三方组织、媒体来说，地方政府行为决策要确保包括食品安全在内的公共卫生安全和社会政治稳定；对养殖户、行业组织等微观利益主体而言，地方政府行为决策要维护地方经济增长利益（当然，这种经济增长有可能是短期目标行为）。从公共选择理论看，在这种既定约束条件下，地方政府追求利益最大化是理性经济人的行为决策，同时也存在着官僚、行业组织和各利益集团联盟侵害公共利益的铁三角现象［6］。

面对突发性动物疫情公共危机，地方政府的理性经济人行为决策总体目标是“收益-损失-补贴≥0”。地方政府将审慎对待染疫动物产品、替代动物产品和染疫同种健康（安全）动物产品（本课题中称之为“目标动物产品”）的收益和损失变化。为达到收益最大化和损失最小化目标，地方政府将作出相应行为决策以促进收益增加、损失减少。突发性动物疫情公共危机中地方政府理性经济人行为决策过程如图1所示。

在上图中，可能导致损失的原因主要来自两个方面：一是突发性动物疫情暴发后对染疫动物（包括易传染的其他动物）直接捕杀造成的经济损失，这种损失与染疫情况及上级政府下达的控制、扑灭及补贴政策有直接关系；另一方面是消费者听信谣传和舆论误导对目标动物产品盲目拒购导致养殖户减收和政府地方税收减少。可能“因祸得福”导致收益增加的原因也主要来自两个方面：一是替代畜品快速大幅度涨价使得地方税收增加（既有消费者盲目抢购因素，也有经销商恶意哄抬物价因素）；另一方面是目标动物产品供给减少、后续生产预期不足（短期内仔猪繁育和补栏困难）情况下，加之疫区动物产品市场管制（严禁动物产品进出疫区），导致疫区内动物产品供求严重失衡、供不应求而涨价，地方政府获得额外增加的税收。

3 地方政府应对突发性动物疫情决策的短期性分析

地方政府在公共决策过程中，地方政府为显示本届政府的工作卓有成效，官员为显示自己任期内的政绩，未能以公共利益、整体全局和长远利益为重，而是考虑了不适当的地区利益、团体利益甚至个人利益，致使作出的决策方案在顺利执行后造成了短期行为［7］。地方政府应对突发性动物疫情公共危机时的短期行为决策主要表现在过度的地方保护主义，如当突发性动物疫情公共危机发生时，地方政府基于地方保护主义以及错误的政绩观，会隐报、瞒报、迟报，会在报告中故意减小事故的严重性，以期为自己减少责任。为了减轻突发性动物疫情暴发后直接捕杀染疫动物造成的当地畜牧行业及养殖户的经济损失，地方政府可能放松对染疫动物控制和扑灭监管，这也确实能给地方带来一时之利，最终以牺牲公共安全为代价，达到减轻地方政府对捕杀疫畜进行财政补贴以及当地养殖业的经济损失的目的，忽视动物疫情可能引发公共危机的风险，对地方政府的公信力、公共利益、整体全局和长远利益造成了伤害。还有一种短期行为是为了提高地方经济收益，地方政府可能容忍经销商哄抬替代品物价以谋取额外税收收入，也可能通过控制舆情（有时甚至是过度的、失实的宣传）来消减消费者拒购目标动物产品造成的经济损失，甚至采取管制疫区动物产品进出疫区交易、减少仔猪繁育和补栏以延缓生产供给，从而造成供给短缺引致涨价的目的，同样可以达到减缓地方政府财政补贴的目的。

图1 突发性动物疫情公共危机中地方政府经济理性行为决策示意图Fig.1 Economically-ratienal decision-making by local government in public crisis of sudden outbreak of animal epidemic

4 地方政府应对突发性动物疫情的最优化行为决策分析

面对突发性动物疫情公共危机中各种利益主体，地方政府的行为决策受多目标约束。地方政府自身的决策目标是地方税收收入最大化，养殖户和行业组织对地方政府行为决策的诉求是利润最大化，消费者对地方政府行为的诉求是效用最大化（确保充足供给安全食品和价格稳定），上级政府对地方政府行为决策的要求是社会福利最大化（最核心的目标是严格控制疫情扩大）。地方政府忽视任何利益主体的利益诉求，都将导致短期行为决策与长期社会效益之间的矛盾冲突。然而，在地方政府作出任何行为决策时，又都由于信息不对称（例如公众无法知晓过于苛刻的疫区动物产品交易市场管制是必需的还是不必要的）、信息传递链条过长（政府和第三部门无法进行“现场监督”）、信息失真（例如“伪羊群行为”导致过高估计危机风险）等原因，使得决策的道德风险增加，导致公共政策失败。因此当地方政府面对突发性动物疫情时，要树立正确的价值取向，处理好突发性动物疫情公共危机中各利益主体以及政府短期行为决策与长期社会效益之间的矛盾冲突，构建一种促进这两种效益统一的地方政府优化决策模式。

4.1 树立正确决策价值取向

随着社会主义市场经济蓬勃发展，民主行政发展步伐的加快，以人为本已成为我国政府决策的核心价值取向［8］。在这一核心价值取向的基础上再分析地方政府面对突发性动物疫情公共危机时不同的决策主体作出决策的价值取向和面临的价值冲突，搭建养殖户、行业组织、第三方组织、媒体等在内的社会群体之间的协调配合平台，以顾全大局为原则建构决策中的价值冲突平衡机制和价值主次顺序。优先等级的价值优先保全，次要价值追求能保全则保全、不能保全则要敢于舍弃。最终达到有效预防、回应、化解和消弭各种危机，从而保障公共利益以及人民的生命和财产安全。

4.2 塑造地方政府的决策偏好

社会经济的管理在很大程度上依赖于公务员的偏好，建立选拔任用机制，可更好地塑造公务员队伍的偏好，从而优化决策过程，得到相对较优的决策结果。但在面对突发性动物疫情公共危机事件的应急管理时，决策事件本身的复杂性、时限性及不确定性，面对多重目标、多元利益主体，还涉及到动物疫情防控知识，地方政府决策需要充分发挥群体智慧，构建包含各个工作岗位、各个学科领域、不同层次的专家学者的应急决策的决策群体，综合各个成员对方案的偏好，通过正确的计量方法，预测各方案危机管理效果期望，并且协调分析最终集结以形成群体对方案的偏好，进而获得最终的比较满意的应急群决策结果。

4.3 抑制地方政府的短期行为

虽然突发情危机是一个较小的概率事件，但是突发情动物疫情公共危机一旦发生，对社会将会造成很大的危害，根据“十分之一”法则，在公共危机发生之前，投入“一分”资源用于公共危机防范，就会降低公共危机发生概率，我们降低“十分”的损失。因此，根据西格玛追求管理卓越性哲学思想，我们在危机管理中应坚持以预防为主的思想。由于是小概率事件因而容易让人产生麻痹大意的思想，造成地方保护主义为主要表现形式的短期行为，形成短期行为的原因有两种，一种是主观因素，另一种是由于行政管理者信息不全面造成的，因此有必要改进和完善考核任用机制，根据不同行政管理岗位的需求对政府官员的知识结构、能力、品行等各个方面提出更为具体明确的要求。建立使官员从事长期行为中的收益多于从事短期行为的收益的治理机制，从根本上鼓励长期行为，遏制短期行为。构建注重行政管理能力的地方政府工作绩效评估标准，合理激励长期行为。强化咨询意识，重视发挥咨询机构的作用加大公众的评价力度和权威性。要建立健全公共决策咨询体系，建立决策咨询支持系统，提高决策咨询的科学化水平。尽快建立健全公共决策问责制度，促使领导干部对拍板定案持慎重态度，也才能促使各级地方政府官员在的公共决策上下工夫。

［1］ 黄健荣.中国若干重要领域政府决策能力论析［J］.南京社会科学，2013，（1）：71-80.

［2］ 张 颖.对中国特色地方政府绩效评估价值取向的再思考［EB／OL］［2014-01-24］.http：／／www.qstheory.cn／lg／gc／201107／t20110701＿90337.htm.

［3］ 陈宗海.论决策的价值取向、价值冲突与平衡机制［J］.中央社会主义学院学报，2013，（1）：99-102.

［4］ 常光伟，王青春，阴国恩.决策偏好研究综述［J］.心理研究，2011，4（6）：10-14.

［5］ 饶育蕾，张 媛，刘 晨.区域文化差异对个人决策偏好影响的调查研究［J］.统计与决策，2012，（22）：93-98.

［6］ 蓝志勇.谈谈公共政策的决策理性［J］.中国行政管理，2007，（8）：22-25.

［7］ 薛 刚.地方政府公共决策中短期行为的成因分析［J］.上海行政学院学报，2009，10（1）：66-74.

［8］ 潘 俊，罗依平.以人为本：民主行政视角下政府决策的核心价值取向［J］.西北工业大学学报：社会科学版，2009，29（4）：5-7，54.