中国地方财政“同质性”问题研究
2014-01-03管永昊贺伊琦
管永昊 贺伊琦
摘要：我国地方财政存在着较为明显的同质性，这种同质性在一定程度上影响了我国各地方公共财政的建设和财政分权的有效实现，不利于财政的创新及其扩散，不符合地方财政对居民需求“回应性”的要求，成为我国基本公共服务提供地区间不均等的传导器。因此，我国地方财政的这种同质性在一定程度上不利于我国经济结构的优化，且间接加剧了地区间经济发展的不平衡。若要改变财政的同质性现状，应将财政活动建立在佘民真实需求表达的基础上，使民众具有真正的决策和监督权力，赋予地方财政更多的管理和立法权限，发挥地方财政在改革与创新上的能动性。
关键词：地方财政；同质性；公民需求；公共财政；分权
中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1005-2674（2013）06-062-06
一、问题的提出
本文所研究的地方财政的“同质性”，是指我国各省市之间不仅在财政收入与财政支出上表现出基本相同的构成和数量关系，且在行为模式上具有趋同的趋势。地方财政“同质性”问题牵涉到财政领域中两个主要方面，一是公共财政的属性问题，即作为财政活动主体的地方财政是否真正实现了“公共财政”；二是财政分权问题，即是否真正实现了分税制的财政管理体制。
根据公共财政理论，政府（财政）是以满足公共需求，为公民提供公共产品和服务而存在的，各个地方之间公民的需求一般会存在一定程度的差异，因此，各个地方所提供的公共产品和服务也应有所不同，这样才符合“公共财政”的要求。在财政分权方面，Tiebout认为，地方政府间的竞争类似于厂商间为了消费者而展开的竞争，居民使用“以脚投票”的机制决定地方公共产品的有效提供水平。其核心在于居民偏好真实表达后，在享受地方政府提供公共服务所获得的收益与其所承担的公共服务的成本——税收之间的对比。此模型的前提之一是各地方（社区）之间无论是在公共服务提供的数量和种类方面，还是在税收的多寡等方面，均存在着较大的区别，否则居民无需耗费成本进行“以脚投票”。这种区别的根源在于各地方之间居民的真实需求存在较大差异，因此，地方之间在财政收入与支出结构方面均应具有一定的差异。若地方财政之间存在较为明显的同质性，会在一定程度上影响公共财政和分权的有效实现。
然而，中外学者的研究表明，地方财政在支出结构上具有一定的趋同性。Garrett和Rhine的研究表明，美国各州在财政收入和财政支出上显现出趋同趋势；相对于财政收入，支出的趋同速度更快。Geyst认为选民更关注政府政策的性价比，因此，执政者为了使本地区与相邻地区财政政策性价比更为接近，而进行模仿和策略互补。关于地方政府职能同构问题，我国学者也提出了批评，如蔡玉胜等，但大多数研究仍停留于经验性的质性描述，而缺乏以翔实数据进行的深入研究。量化研究主要存在于对地方财政支出趋同性及地方财政支出竞争的实证研究方面。郑晓玲为描述财政支出竞争的存在，采用东部地区和西部地区各五个代表性省份的数据，分析了它们在财政支出结构上的相似性。傅勇、张晏认为“中国式分权”下地方政府之间的竞争源于明确的经济增长目标，从而导致了地方财政支出结构普遍的经济性偏向。踪家峰、范伟贤利用空间计量经济方法，通过分析28个省份1994～2005年的财政支出数据，对中国地方财政支出的趋同性进行了实证研究，结果表明，我国地方财政支出具有明显的趋同性和空间相关性，其可能与地方政府在公务消费、公务员福利等方面相互“攀比”和在经济、投资等领域相互“竞争”有关。伍文中计算了1995～2006年的财政支出和收入的差异系数，认为同级地方政府之间的攀比和效仿，演化成为政府间财政支出的公开竞争行为。伍文中的另一份实证研究也表明，地方基础设施建设的趋同是源于财政支出行为的趋同性，即相邻地区的财政支出竞争会影响到本地区基础设施建设的规模。
现有文献对地方财政支出结构趋同的研究已做出了一定贡献，但主要集中于财政支出的趋同性研究，而对于财政收入趋同问题的研究却较少；对于财政支出趋同的实证分析，体现了地方财政支出在“数”上的相似性，并将其原因归结为攀比和模仿等，未深入研究这种相似性背后地方财政行为在“质”上的趋同性；同时，没有深入分析地方财政同质性对我国经济社会发展的影响。本文将在已有研究的基础上对这些问题进行深入地探讨。
二、地方财政同质性的实证检验
财政无外乎收与支，对地方财政同质性的研究，也需要从财政收入和财政支出两个方面进行分析。因为，同质性所要检验的主要是财政公共性问题和分权问题，1994年我国进行了分税制财政管理体制改革，而1998年，时任副总理李岚清在全国财政会议上的讲话一般被认为是公共财政实施的官方标志，因此，本文采用我国大陆地区31个省市1998～2010年的数据对地方财政同质性问题进行实证分析。
1.地方财政收入的同质性
税收的直接来源是计税依据，税收的最终出处是税基，因此，理论上说，一个地方的税收结构主要和经济发展水平相关，经济发展又包括经济结构优化、企业利润率增加、个人收入水平提高等。目前，税收是我国各级财政预算内收入的主体部分，而增值税、营业税、企业所得税和个人所得税则是税收收入的主体税种。对于不同经济发展水平的地区而言，其经济与产业结构、企业利润水平和个人收入水平等会存在较大的区别。随着经济的发展，在经济发达地区，服务业所占的比重会越来越高，与其对应的营业税所占的比重应该越来越大；企业利润水平和个人收入水平也会较经济欠发达地区更高，因此，企业所得税与个人所得税所占的比重应该越来越大。即各省市之间的营业税、企业所得税和个人所得税所占比重的增加不应该呈线性关系。但事实并非如此。公式（1）为我国用来统计地方财政收入的常用公式，即：
R总=R增值税+R营业税+R企业所得税+R个人所得税+ε （1）
由于这个公式可以看作是一个恒等式，因此，在统计数据中常见的问题，如共线性、自相关和缺少重要变量等问题，在此方程中不会存在。但此方程也因此而存在一个很大的缺陷，即作为一个恒等式，此方程中各项解释变量的系数都为1，不需要进行相关系数的回归检验。因此，本文将方程各项变量进行一阶差分，新指标的经济含义即为各项变量的年增长率，并且，一阶差分可以消除初始数据的不平稳，能够保证新指标数据的平滑性。因此，模型可变形为：
△R总=△R增值税+△R营业税+△R企业所得税+△R个人所得税+ε （2）
本文选取1998～2010年大陆地区31个省市的财政收入数据，并使用Eviews6软件，计算结果如下所示：
△R总=0.260996△R增值税+0.553933△R营业税+0.051610△R个人所得税 （3）
（0.0000） （0.0000） （0.0000） （0.0129）
t=9.44068 t=26.29598 t=9.031618 t=2.497990
R2=0.760851 F=390.2634 P=0，000000 D.W.=2.015495
从式（3）中可以看出，模型的拟合优度较高，解释能力较强，各变量系数均能在95%的置信区间内通过检验。从其所显示的系数关系上可以发现，各地财政收入决算数与增值税、营业税、企业所得税和个人所得税具有正相关关系。在财政收入的增长中，各地同一税种的增长对财政收入增长的贡献率大致相同，即各地财政收入每增长1个单位，大约都是包含了0.26个单位增值税的增长、0.55个单位营业税的增长、0.11个单位企业所得税的增长和0.05个单位个人所得税的增长。没有如以上理论分析中所表明的那样因各地之间不同的经济发展水平等因素而表现出不同的增长态势。
2.地方财政支出的同质性
对地方财政支出同质性的实证研究，在数据的选取方面存在着一定问题，因为，我国财政部门在2007年进行了政府收支分类改革，对于预算科目进行了较大的调整，如经济建设支出、行政管理支出等并未在2007年的新预算科目体系中单独体现，虽然新旧科目之间可以进行对比，但在公开的财政统计资料中只能发现部分科目的配对关系，难以对2007年及之后的财政统计数据按照2006年及之前的预算科目进行重新统计。因此，2006年及之前的财政统计数据和2007年及之后的财政统计数据之间不具有可比性。因此，不能直接用1998～2010年的数据进行面板数据分析，而必须将数据划分为两阶段，即1998～2006年和2007～2010年分别进行分析。在2006年及之前的预算科目中，政府所提供的各项公共产品和服务，主要分为三大部分，即经济建设支出、基本公共服务支出和行政管理支出。选取1998～2006年各省的数据，使用Eviews6软件，计算结果如式（4）所示：
△G总=0.1772247△G经济+0.325182△G服务+0.44176△G行政 （4）
（0.0000） （0.0000） （0.0000）
t=21.16378 t=16.51229 t=21.02652
R2=0.954819 F=2588.843 P=0.000000 D.W.=1.963819
从2007年开始，我国财政预算科目进行了调整，主要分为一般公共服务、基本公共服务（主要包括教育、医疗卫生、社会保障和就业）和经济社会发展（主要包括科学技术、环境保护、文化体育与传媒、城乡社区事务和交通运输等）。选取2007～2010年各省的财政支出决算数、一般公共服务支出数、基本公共服务支出数和经济社会发展支出数，使用Eviews6软件，计算结果如式（5）所示：
△G总=0.106551△G一般公共服务+0.733054△G基本公共服务+0.179334△G经济社会发展 （5）
（0.0081） （0.0000） （0.0000）
t=2.709367 t=27.68734 t=11.64059
R2=0.956158 F=981.4226 P=0.000000 D.W.=2.392542
从式（4）和式（5）中可以看出，模型的拟合优度很高，解释能力较强。从其所显示的系数关系上，可以发现，各地财政支出决算数与经济建设支出数、基本公共服务支出数和行政管理支出数（或称一般公共服务支出数、基本公共服务支出数和经济社会发展支出数）都具有显著的正相关关系，这说明各地之间的财政支出结构具有高度的相似性。无论经济发展水平、民族构成、风俗习惯等方面存在如何的不同，在财政支出的增长中，各地同一类支出项目的增长对财政支出增长的贡献率大致相同。
从以上对我国大陆地区31个省市地方财政收入和支出的面板数据分析可以发现，我国地方财政存在着较为明显的同质性。事实上，我国各省市之间在经济发展水平、地域特点、产业结构、资源状况、民族构成等方面都存在着较大差别，因此，这种同质性不是由经济社会发展状况决定的，而是由上级的计划和指标决定的。这说明，各省市虽然在提供公共产品等方面取得了一定的公共性改革成效，但还没有完全脱离“计划财政”的桎梏，与“公共财政”的要求还有一定距离。
三、地方财政同质性引发的问题
从财政自身来看，地方财政的同质性影响了地方财政以及财政整体的活力或自主能动性，不利于财政的创新及其扩散，不符合地方财政对居民需求“回应性”的要求，而且也成为地方财政间不合理竞争的诱因之一，损害了财政税收活动的法律性和威信；从社会发展来看，地方财政的同质性成为我国基本公共服务提供地区间不均等的传导器；从经济发展看，地方财政的同质性不利于经济结构的优化，且间接加剧了地区间经济发展的不平衡。
1.不利于财政的创新及其扩散。自熊彼特提出“创新是经济发展的根本推动力量”的观点以来，创新这一概念被广泛地用于经济社会发展的诸多方面。财政实务部门和理论界也经常提出“创新”之词、推出“创新”之举，贯彻“与时俱进”的精神。然而，地方财政的同质性，即各省市政府在财政收入和财政支出方面以基本类似的结构对本地区的公共事务进行管理，中央政府以统一的标准和方式对各省级财政进行管理，导致财政管理体制僵化、管理方法单一，非常不利于财政管理的创新。同时，地方财政同质性所反映出来的自上而下的管理体制也被推广到财政创新活动上，在我国，地方性的财政创新为数较少，其中较有影响的就更少了。即使一些优秀的做法，如广东的“阳光财政”、神木的“全民免费医疗”等具有重要意义的创新改革，在全国也几乎没有引起较大的震动，更未被其它省市及各级地方政府参考、仿效。目前，财政依然主要采用自上而下的创新路径：先试点，再推广。虽然，这种创新路径在多次的改革中发挥了重要作用，但显而易见，这种创新的扩散速度很慢：人民的需求种类以级数的方式增加，而政府财政收入、支出的内容及管理方式却以很小的幅度变革（甚至达不到以倍数增加），这显然不能解决“人民群众日益增长的物质、文化需求”与“相对落后的财政管理方式”之间的矛盾。
2.不符合地方财政“回应性”的要求。如果以行政管理支出代表政府中官僚机构和人员的意愿和需求，基本公共服务支出代表民众的意愿和需求，经济建设支出代表官僚与民众的共同意愿，则地区之间财政支出结构的同质性实际上说明了地方政府在提供公共产品和服务时，广泛的以政府的意愿为主导，或者说是政府主导供给型而不是公民需求型的公共产品和服务提供模式。现代公共财政的核心就是要满足社会公共需求，如果政府提供的公共产品和服务与居民需求差距较大，不能有效反应居民的实际需求，自然就更难以体现快速响应、差别服务的现代公共服务型政府的要求。
3.成为地方财政间不合理竞争的诱因。按照系统科学和演化经济学的观点，如果子系统完全无差异，竞争就会极为激烈和残酷，自然界中的不同物种就会形成多样性的、相互制衡的、可以发展的系统关系，而单一物种之间则会产生大量的所谓内耗，其演化常常是退化大于进化。对于地方财政来说，也具有类似的情形。地方政府的财政收支内容、结构与管理方式的趋同性，导致了地方财政的单一性，资源消耗、资金来源、信息途径和管理技术等趋于一致，因而，形成“跑部钱进”和地方财政税收之间的恶性竞争局面。
4.损害财政税收活动的法律性和威信。地方财政的同质性很大程度上源自计划管理方式的延续，主要表现在：（1）在收入上，国家税务总局对各省的国家税务局和地方税务局分别下达税收任务，而这种任务与计划主要是在上年收入基数上增加的，与地方的经济发展尤其是经济结构并不完全相关。或者说，由于这种计划是逐年递增的，即使与地方的经济发展水平相关，也主要是与现在计划可追溯到的初始制定年度的经济发展水平相关，此后很少根据各地经济发展状况进行大的调整。同时，由于国税和地税分别征收增值税和营业税，企业所得税主要由国家税务局负责征收，个人所得税主要由地方税务局负责征收，国家税务总局也很难按照各省市具体的经济发展状况和产业结构等因素分税种制定科学、合理的计划指标。（2）在支出上，这种“同质性”很大程度上是财政部门进行定额化管理的结果。虽然各省市的财政预算是由各省市的人大常委会批准的，不是由中央统一决策，但是，由于财政部不仅规定了预算科目，而且对各预算科目的定额（限额）也进行了规定，因此，各省市财政部门在编制预算时，为避免违规现象的发生，都会在规定的限额内填报，最终形成的决算数自然在构成和数量上都是雷同的。因此，在实际操作中，就会出现一些以指标为目的的不合理活动，如在收入方面，年末某些经济发达地区在完成税收任务后，会与一些大企业商量让其隐瞒收入，下期再纳税；而经济不发达地区则出现“寅吃卯粮”的状况。这种状况使纳税人产生了税法无足轻重的错觉，不利于引导纳税人依法纳税，也使广大公民对于政府财政支出的合法性产生较大的疑问。
5.成为我国地区间基本公共服务不均等的传导器。各地之间的财力差异本身并不会直接导致基本公共服务的不均等，如果各地在基本公共服务方面有最低额度的限制，各地之间的基本公共服务不会产生过大的差距。但在我国，各地之间在职能方面具有很强的“同质性”，因而，在财政支出的结构上具有很大的相似性，从而使各地之间的财力差异演变为基本公共服务提供上的差距。因为这种同质性的出现，使基本公共服务和地方财力形成了固定的数量关系，当各地方政府基本公共服务支出在其财政决算支出中比例相同时，地方财力也就成了基本公共服务支出的决定性因素。因此，地区之间财政支出结构的同质性也就成为地区间财力差异转化为基本公共服务提供不均等的重要原因。
6.不利于经济结构优化。从更深一层思考，地方财政的“同质性”，无论是收入还是支出，都反映了地区之间在产业结构上的趋同性，即通常所说的“大而全”和“小而全”的问题。产业结构合理化和高级化是我国进行产业结构调整的总体目标和方向，如何合理利用各地的经济、社会、资源等优势，在全国范围内进行有效的产业结构调整，是当前转型期政府的重要职责之一。作为政府调控经济的两大宏观经济政策之一的财政，本该发挥重要的作用，但“同质性”的地方财政收入或支出却表明，财政即使没有成为一种阻碍力量，也至少没有发挥积极的作用。
7.间接加剧了地区间经济发展的不平衡。税收收入的计划性，使各地税务部门的税收征收活动以国家税务总局下达的计划指标为标杆，首先要保证完成税收任务，但在任务完成后，一般不愿意再多征，否则可能会增加下年的基数，加重自己的任务。因此，正是由于税收任务并不和经济发展水平直接挂钩，那些完成税收任务较为轻松的经济发达地区的税务部门，就会出台一些临时性的优惠政策，如在允许的范围内适当提高营业税的起征点，甚至在税收征收中对一些小商贩忽略不计，而对于较大规模的企业，税务部门会和其“商量”，让其在下一年度再交。这种做法实际上是一种“藏富于民”的做法，或者说是一种减税政策，个体工商户和小企业会获得直接减免，而大企业也可获得税款的时间价值，相当于获得一笔无息贷款。减税作为扩张性财政政策的手段之一，会增加居民和企业的可支配收入，从而刺激需求和当地经济的增长。但对于经济欠发达地区来说，要完成逐年增加的税收任务，不仅难以有减免税的税收优惠政策，甚至还要动脑筋“挖潜力”，做到“应收尽收”，对于居民、企业和当地经济的发展，无疑是较大的负担。这种局面导致经济发达地区和欠发达地区之间在经济发展上的差距越来越大，加剧地区间经济发展的不平衡。
四、改变地方财政同质性的政策建议
若要改变财政的同质性现状，就必须以市场经济为基础，依照公共财政和分权的要求，将财政活动建立在公民真实需求表达的基础上，使民众具有真正的决策和监督权力，赋予地方财政更多的管理和立法权限，发挥地方财政在改革与创新上的能动性。
1.建立公民需求导向的财政支出决策机制
从公式（2）和公式（3）的对比可以看出，从2008年开始，基本公共服务支出的增长在地方财政支出的增长中所占的比重大幅增加。原因主要在于，2006年中央政府提出了“基本公共服务均等化”要求，此后，各地政府均加大了对教育、医疗卫生和社会保障方面的投人。对于中央政府出台的各项政策，地方政府的财力保障措施比较得力。从这个意义上说，“基本公共服务均等化”和“民生财政”的政策得到了较好的贯彻，也较好地体现了“公共财政”所要求的“提供公共产品和服务”。但是，这并没有改变地方政府依然是以“贯彻”、“落实”中央政府的政策意图为主，并没有体现本地居民对“公共产品和服务提供”的需求。现代公共财政的核心就是要满足社会公共需要，因此，首先必须以公民需求为导向，改变政府主导供给型的公共产品和服务提供模式，以优化地方政府的职能结构，消除地方财政同质性的不利影响。
2.改革现行政绩考核机制，扩大民众的直接监督权
现行的政绩考核机制，（1）是以经济发展和财政收入为导向的，GDP的增长和财政收入的足额、按时入库是两个主要指标；（2）是以数量型管理为主，各种指标最后都是以完成数量为考核标准的，质量如何并没有很好的衡量标准；而这正是源于（3）自上而下式的考核管理方式。最能够有效评判公共产品提供质量的居民却缺乏考核和监督的权力，只能作为被动的承受者。即使有地方各级人民代表大会的存在，但由于信息在传递过程中的漏损，人大代表个人与居民个体之间的判断可能不一致等各方面的原因，这种层层选举出来的人大代表的偏好与居民真实偏好显示之间会存在着一定的差距。因此，必须加强居民的直接决策和监督权，目前，至少要做到在提供各种公共产品和服务之前，要举办有各领域、各阶层居民直接参与的听证会，在实施过程中由人大组织有部分居民参与的团体进行监督，发挥直接监督和参与决策的作用。
3.赋予地方政府更多的财政、税收管理与立法权限
应赋予地方政府更多的财政管理权，目前可以对各预算科目的限额进行调整，使其具有更大的弹性。从长期来看，应使各地方政府可以根据自身的环境、条件等因素选择合理的职能与相应的支出责任，但必须建立在公民充分表达意愿和行使公共选择权利的基础上。赋予地方政府一定的税收立法权的实质并不在于仅仅是给地方政府征税的权力，而更重要的是在于促进公民在立法中的积极参与，从而体现税收法定的实质精神，即限制和监督地方政府在征集和使用收入时的权利滥用，从而在赋予地方政府一定的税收立法权的同时，实现中央集中税权防止地方滥用税权的目的。因为，若立法统一由中央政府制定，则真正有效体现税收法定实质精神的只能是范围遍及全国的税收要素，对于地方性较为明显的税收要素则难以有效表达或者以折中的方式出现，难以使地方居民将税收与个人享受的公共服务的收益对应起来，从而导致居民的真实偏好不能显示，缺乏监督地方政府行为的动力。因此，一方面，应增加居民的决策权，使居民的利益主张得以最大体现；另一方面，赋予各地方政府在规定的税收立法权内，行使地方税税种的开征与停征、税率与征税对象的确定、主体税种的权力等。
4.鼓励地方财政进行财政管理方式的创新
地方财政是财政管理活动创新的主体力量，中央政府的财政部门所涉及的事项与地方各级财政所涉及的事项，在时间周期、资金额度、面临的约束、与相关部门的关系等方面均存在很大的差异，而各地方财政之间也存在较大的区别，自上而下式的创新路径并不适合于我国地域辽阔、风俗人情等迥异的特点，很难想象中央政府财政部门可以为各地方财政都制定出适合的财政活动内容与管理方式。而地方财政直接面对广大的居民，更有必要、也有条件根据居民实际需求及时创新财政活动的内容与管理方式。
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责任编辑：孙立冰
