区域公共管理制度困境的内外机理研究

■ 徐菁忆（中国矿业大学文法学院 江苏徐州 221000）

区域公共管理制度困境的外在机理分析

（一）传统的行政区意识根深蒂固

制度变迁主要受现存法律制度的约束、信仰体系、文化、宗教以及意识形态等因素的制约。其中，意识形态对制度有着重要影响，成功的意识形态能够减少制度的转换成本。当前，我国各政府制定出各种不同的地方保护政策，各级地方政府干涉经济的愿望仍很强烈，各级行政区的经济功能还十分突出，使得政府间的竞争大于合作。这种行为意识不仅仅会对区域经济产生刚性的制束，而且也使区域公共管理制度陷入困境。

（二）区域间的合作缺乏必要的法律保障

由于制度创新是在已有的法律和规则的基础上建立的，因此，如果出现已有的规则和法律与创新的内容不相符的情况，将会对制度创新所需要的时间产生各种影响。这就造成了现存的制度和法律安排的状态是影响制度创新的首要因素。在例如条例的完善性、产权责任的明晰性、各方的合作性等方面仍然主要依赖人为的主动性，而没有依靠法律的力量。GDP仍然是衡量这个地区经济发展水平情况的主要指标。不仅如此，各个地区间的合作方式及其过程也都太随意了。由于上述原因，要想让制度创新在合理、合法的前提下进一步实施是很困难的。

（三）区域管理主体过于单一

诱致性制度的变迁是一个自下而上的过程，什么是诱致性制度的变迁呢？它是指由于制度的不均衡，人们对由不均衡所导致的获利机会做出反应时所进行的具有自发性质的变迁。在这里还要介绍一个概念，那就是强制性制度的变迁。所谓强制性制度的变迁是指由中央政府和地方政府法令造成和引致的变迁。当下，我国参与区域公共管理的社会力量太小，参与的主体过于单一，这其中的主体主要就是中央及地方政府，而在社会中占很大比例的个人、群体、企业等非政府力量参与的太少，这对区域公共管理制度的进一步进行造成严重的阻碍。政府的权威地位是不容大家怀疑的，因为它代表着行政区的利益。可是，推进制度如果仅仅依靠政府的权威力量是肯定不够的，还需要人们对不均衡导致的获利机会的自发变迁，即诱致性制度变迁。缺少诱致性主体的参与，政府想通过社会力量来提供区域公共服务是不可能的事情，一系列的制度安排只是政策的层面而没有深入地实施下去。

区域公共管理制度困境的内在机理分析

（一）区域公共管理制度的路径依赖困境

政府的政策以及政策创新其实施的效果除了有制度本身的因素外，也很大程度上取决于制度所依赖的路径。这里是说在制度创新的过程中是否渗入了创新主体的自利因素、不确定性的因素，是不是理性的、科学的。由于与政府现行体制相配套的成员和组织是与此有紧密关系的利益者，如果现有的制度能一直维持下去，那么对有关的利益者而言可以降低风险，而以此获得可观的预期收益。同时，每个政府的运行组织、习惯和运行方式都是与政府的原有体制关系紧密、相辅相成的。这样就会使人们尤其是相关的利益者对现在实行中的制度更加依赖，不愿意主动地对原有的制度安排进行变革。这两个方面就造成了这样的局面：在实施一项新的制度时很多地方政法官员认为原有制度具有很强的有效性和生命力，没有必要实施新的制度。

在区域公共管理制度中，所涉及的“路径依赖”指一种契约的广泛盛行，这种盛行是以原有的“行政区行政”模式为基础的，地方政府的现行治理机制对“行政区行政”模式具有很强的依赖性。为了达到实现自我强化的目的，整个政府的治理不仅没有得到强化，反而被锁定在无效治理的“行政区行政”中，一旦陷入这种锁定状态，为了破除这种状态中央政府必须依靠其权威性进行强制实施和推行。这样一来，政府就会需要通过大量的资本和预算来推动。不难得出结论，我国存在着“行政区行政”的固有制度，这些制度不断被强化，不断地陷入错误的路径依赖中，严重影响着地方政府对于区域性公共管理事务的治理能力。最终造成了政府的治理陷入“行政区行政”的无效状态中。这种具有强化机制的制度有以下四种效应：

一是协作效应。首先，在现有的“行政区行政”的制度框架下，地方政府需要首先协调好和各方的利益关系，取得政治支持，才能实现制度的创新。另外，由于各地方政府和各个部门已经习惯了原有模式的制度安排，他们之间的协作效应很明显，如果有一个地方政府率先进行创新，推行一种新的制度，那么就很可能要与相关经济区域内的其他地方政府协调。就区域公共管理制度创新而言，各级地方政府及其成员和相关职能部门很可能会持有一种冷漠消极的态度，因为中央政府还没有给予他们相应的政策支持。即使某个地方政府甘于冒险，敢于第一个进行区域公共管理制度的创新，但是如果没有跟这一区域内的相关政府和利益群体进行协调，那么，他的创新行为是不可能取得任何成效的。

图1 政府甲和乙多次互动时的策略博弈模型

二是预期适应。在制度框架的制订和实施中，总会存在于正式规则相反的后来形成的非正式的规则，后者对制度进行了有效的补充。这样不禁让人们对该规则产生永久性的预期。各级地方政府首先在进行公共管理制度创新时，会首先有一个预期，各个地方政府考虑到这一创新必然会带来很大的风险和成本，为了避免这种风险和成本，他们就会按原有制度规则行事，将原有的模式一直延续下去。这样使得原有行政区行政的制度安排得到了加强。

三是规模经济。一方面，制度的制订和实施随着发展推广，其成本是会逐步降低的，但是推广本身有很大的难度，需要政府发挥极大的胆量、智商和财力。另一方面，实施制度变迁的预期成本也会影响政府提供新制度的能力和意愿。毕竟两种治理模式之间存在着社会背景、管理主体、管理导向和治理机制上等多方面的不同，地方政府的“行政区行政”模式在当初的设计和实施中已经消耗了大量的成本，所以让他们再费精力和成本在新制度的设计和实施上，地方政府是不愿意接受的。因此，地方政府进行制度创新前必须慎重考虑相应的配套制度。

四是策略效应。创新博弈主体的扩散和传播以及是否有效地控制创新信息，最终会决定着创新的成功与否。如果创新意识不存在区分对象、区分披露对象、区分披露时机的先后顺序等问题时，诸多政府的利益相关者、各种外界组织对于新制度的出台是会有各种不同的预期和反应的。因此，为了协调好各利益相关者，政府需要大量的时间和成本来进行处理。

可见，以上四个效应会使得区域公共管理制度陷入在原有的模式框架之下而很难得到突破，创新很难实现，因此，行政区行政模式得以保持和强化，区域公共管理制度的不创新或虚假创新行为在各个地方政府中或多或少存在着。

（二）地方政府不合作导致的博弈困境

前文主要是从静态的层面对区域公共管理制度分析研究，本文进一步从动态行为理论角度，对进行地方政府在区域公共管理制度创新进行分析解读。

各方政府以其各自的利益为出发点，本着自身利益最大化的原则来进行管理和合作。在实行一项新的政策时，必定会按照自己的情况来追求自身效用最大化，这其中就涉及到“互动策略博弈”。假设现在有政府甲和政府已，两个政府之间会涉及到多次的合作，所以我们建设为多次互动时的策略博弈模型，如图1所示。

在互动策略博弈中，双方对博弈需要有准确的预期，预期决定了博弈策略的胜负。这里需要特别指出的是，在没有进行有效的监管和相应的惩罚机制的情况下，博弈双方很有可能制造各种借口、各种原因进行虚假执行或者是不执行。不仅如此，在区域公共管理制度创新的过程中，由于博弈跨度会很长，短期的约束是无法对他们的长期博弈产生影响的。

矛盾主要在于各级地方政府和上层政府之间信息的严重不对称。地方政府进行虚假执行或是不执行，并认为是理性的。因此，能否有效地协调各行政区的经济利益、消除区域各地方经济发展过程中产生的非均衡状况，在不同地区间实现合理的分工，以促进经济资源在各区域间的自由流动，是解除地方政府间的不合作博弈的基础，也在很大程度上决定着区域公共管理制度是否能够真的实现创新。

区域公共管理制度改进的对策

（一）加快培养区域间政府的合作意识

当前，我国各级地方政府忽视了区域公共管理事务的治理与合作，因为他们往往只考虑了与自身政治利益相关的问题。显然，意识形态的因素很重要，需要人们能够容忍和接受制度需要变化这一观念，这样人们才能支持而不是阻拦。因此，要降低创新过程的成本，走出制度创新困境，就必须摒弃传统行政区都有的小集团、官本位等落后的思想，争取解放思想，确立合作共赢的观念，统筹区域，用公共管理的崭新理念来让可持续、协调的发展成为现实。

（二）加快法制化建设

法律是必要的，只有通过法律的形式来强制的规定各地方政府应该做什么、不应该做什么，才能够使制度创新有效地进行并能朝着正确的、理性的方向发展，因此进行法制化建设是当代中国社会改革不可缺少的重要因素。法规、法律都是地方政府长期进行合作的有利条件。从国外区域公共管理制度的发展可以发现，大多数国家为了实现合作的连贯性以及区域政策的权威性都是通过制定区域合作的法律、法规来实现的。

（三）构建互联网式的互动治理并培育、发展社会力量

为了实现区域公共事务治理的有效性，有必要在各阶级、阶层、不同的民众之间构建多层次的制度化机构组织。这样做的目的一方面是为了建立起符合人民大众的互联网式的治理模式，必须建设培育有利于区域政府发展的社会资本。另一方面为了使复杂的区域问题得到解决，需要有强大权威的机构，这样才能协调好区域公共事务。

（四）建立区域共赢协调机制

路径依赖是制度创新过程中面临的最大困难和阻碍，这一困难和阻碍根本来源于有关利益集团不肯放弃手中的权利。因此，要实现区域制度创新的关键就是要建立一种制度，这种制度能够让现有的利益相关者都满意并给予支持。这一机制的建立和完善，能有效解决个体与集体理性之间的矛盾，促使区域合作中局部利益和整体的利益的一致和统一。

结论

通过分析西方的区域公共管理发展历程，可以发现：各地方政府的合作博弈效应，区域经济一体化的发展水平，政府的意识形态发展，外部的制度创新环境，这些都决定着区域公共管理制度创新的成功。在我国现阶段，这些条件还不完善甚至是缺失的，可以看出，区域公共管理制度的创新实际上是一个繁杂的事情，虽然任务繁重，但只要各地方及相关部门针对原因进行有效的处理，区域公共管理制度的困境定会破除。

1.沈承诚.区域公共管理制度创新.南京师范大学硕士学位论文，2007

2.金太军.区域公共管理制度创新困境的内在机理探究— 基于新制度经济学视角的考量.中国行政管理，2007（3）

3.杨爱平，陈瑞莲.从“行政区行政”到“区域公共管理”[J].江西社会科学，2004（11）

4.金太军，袁建军.地方政府创新博弈分析[J].江海学刊，2005（5）