上海市公共体育服务政策网络构建与机制创新

齐 超

1 问题的提出

2012年7 月国务院发布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，部署国家建立公共文化体育服务制度，保障群众参加体育健身的权益。2014年9月2日国务院常务会议进一步明确，发展体育产业，增加体育产品和服务供给，对于保障和改善民生、培育新的经济增长点具有重要意义。受到传统体育管理体制和管理模式的制约，目前我国公共体育服务供给主体单一，政府化倾向严重，体育场地设施和各类公共体育服务产品供给严重不足，与广大人民群众日益增长的各类体育需求之间的矛盾日益突出。促进公共体育服务资源的合理分配、探索适应经济社会发展的公共体育服务供给模式成为实现体育公共服务体制创新的必然选择。

20世纪70年代，政策网络理论的兴起为西方公共管理和政策分析提供了新的范式。该理论突破了传统决策研究中的精英主义与理性选择模式，着眼于在政策制定过程中建立行动参与者和部门间的网络关系，认为公共政策过程是一个多元利益群体的复杂互动过程，网络关系中资源分配的不均、行为惯性，以及参与者之间行动干预，都会影响决策结果。

利用政策网络的分析工具，以体育公共服务体系改革为导向，探讨建立一种政府和社会多主体之间互动协调的关系模式——即体育公共服务政策网络在理论上和实践上的可操作性。在理论层面，通过对体育公共服务政策网络系统规范的研究，把握其科学内涵，认识其应用规律，完善体育公共服务理论研究。在实践层面，结合当前上海市体育公共服务运行实践，进行体育公共服务政策网络的构建和机制创新研究，其经验对于我国其他地区继续推进和完善体育公共服务政策体系改革也将具有较强的指导性和带动作用。

2 研究对象和方法

在对目前上海市公共体育服务供给现状以及存在问题分析的基础上，进行政策网络构建的适用性及影响因素分析。通过对公共体育服务政策网络结构进行理论的探讨和借鉴政策网络分析方法在其他领域的实践应用，分析公共体育服务政策网络模式的比较优势，理清网络结构的组成成分、层次与相互关系，建立公共体育服务政策网络模型。充分考虑公共体育服务独特性，结合上海市公共体育服务现状，分析导致公共体育服务政策网络失衡的原因，提出行为规制和机制创新的途径。

所需文献资料主要来源于电子数据库，人大复印资料和相关图书、网站；前期研究积累的个案调查和访谈资料，以及国家相关的政策法规文献等。通过深入上海市典型性体育公共服务机构和相关组织进行实地调查，收集第一手资料，总结和归纳体育公共服务政策网络的运行规律。将政策网络分析方法在其它领域的运用实践进行比较，借鉴发达国家的政策经验，为研究提供实践依据。访谈对象包括上海市有代表性的公共体育服务机构和组织的负责人、工作人员、周边社区居民，以及相关专家、学者。

3 研究现状

3.1 体育公共服务的相关研究

国外学者关于公共体育服务的研究集中在当代西方体育政策发展概况、公共行政和公共管理理论对体育公共管理事务的影响、体育公共政策的目标指向等。西方学者同时也指出，尽管部分发达国家的联邦/中央政府不断加大对体育的投入，在学术方面对体育公共政策事件表现出高度关注，但对体育政策的分析仍然非常缺乏。在体育公共服务的供给方面，研究焦点在于体育公共服务的公私合作伙伴关系。也有学者持反对意见，认为公共体育设施的私有化实际上是缺乏经济效率的，降低了服务的质量，并且会导致工资的降低。可见，国外对于体育公共服务的研究大多集中在政策分析和公私合作模式探讨，在操作化的制度设计和实现层面对我国的借鉴意义较为有限。

国内学者关于公共体育服务的研究主要包括：基本概念的界定、公共体育服务的内涵及外延的拓展研究；公共体育服务的供给研究涉及多元化供给主体、多层次供给方式及相应的财政保障措施研究等；公共体育服务发展取向的研究，出现两种倾向，一是强调效率至上的公共体育服务市场化、社会化改革，二是强调公平至上的公共体育服务均等化改革，研究内容涉及内涵、政策、模式等。伴随着公共体育服务研究中“多中心体制理论”的逐渐渗透，也有学者涉及容纳两种价值取向的多中心供给模式。关于体育公共服务体系建设方面，主要针对体系的组成与结构研究，以及发达国家公共体育服务改革的政策经验借鉴等。

从总体上看,西方的公共体育服务研究以模式研究为主，着眼点在公私合作和公私比例探讨上；中国国内的研究则以概念化研究为主，着眼点在内涵界定和框架设计上。大多数文献均从公共体育服务的提供者角度出发进行政策机制或模式研究，关于效率和公平的探讨也多集中在服务的供给方，而对于公共体育服务的需求方——民众的关注很少，出现了供需研究的相互脱节，大大降低了理论的解释力。部分文献涉及了民众对于体育公共服务的满意度调查和政策的绩效评估，但都是针对政策执行结果的管理和控制，缺乏从政策制定伊始，就着手从民众需求角度进行的研究。

3.2 政策网络的研究现状与理论溯源

20世纪70年代末，因西方国家石油危机引发的人们对于政府机构臃肿、效率低下以及高额财政赤字的批判，推动了大规模政府行政改革运动的兴起，政府部门的分权化、资源的分散化、公私部门界限的模糊及社会的组织化成为新公共管理改革的方向。

这一时期，伴随着西方发达国家政府公共行政改革的浪潮和社会服务理念的不断深入，传统的公共服务垄断供给因服务质量低下、效率缺乏、成本高昂、日益沉重的政府财政负担、腐败滋生而受到多方诟病，各国政府开始寻求引入市场竞争机制以满足不断扩大的社会需求与政府供给力不从心之间的矛盾。发达国家政府尝试创新公共服务提供机制，在教育、医疗、卫生、就业、社会保障和住房等领域将原本由政府提供的公共服务转包给公共执行机构、非政府组织或私人组织，建立公私部门竞争性提供公共服务的格局。

日益复杂、多元化的政治社会环境使政策过程面临前所未有的挑战。首先，传统政府主导型的政策过程模式已不能适应政策主体多元化的要求。在传统政策模式下，政府是政策制定与执行的主体，社会公众、非政府组织等则主要作为政策对象，政策过程中政府具有主导性的地位和作用。伴随着多元主体在政策过程中的出现，社会公众、非政府组织等正式或非正式组织通过政策咨询、投票或学术研究影响着公共政策的制定和执行。政策主体的范畴进一步扩大。其次，政策资源的分散化要求政府与社会团体之间建立一种合作互动的新型伙伴关系。政策主体的多元化意味着不同主体掌握的政策资源分散性增强，有利于改善和提高政策质量的同时，也加大了政策制定和执行成本。为此，建立政府与社会团体之间的互动合作关系，其目的是将分散的政策资源集中，在政策规划与执行阶段形成通畅的谈判通道，降低谈判成本。这种新型互动合作关系，必须不同于纯粹市场化机制和传统科层制主体之间的资源依赖关系，政策网络理论应运而生。

1978年，美国著名政治学家卡赞斯坦（P.Katzenstein）在《权力与财富之间》一书中首次提出“政策网络”（Policy Network）的概念，意指国家与非国家行动者之间建立的一种互赖与合作关系。随后，政策网络路径的研究方法迅速在西方发达国家传播开来，但是对于政策网络概念的定义至今学界尚未达成共识。具有代表性的观点主要包括：（1）从政策主体的角度，米沃德（H.B.Milward）和弗朗西斯科（R.A.Francisco）认为政策网络的概念源于“次级系统”。次级系统政治也被称为“铁三角”，说明政策制定过程中立法委员会、执行机构与利益团体紧密相关，强调政策网络是由个体、组织和组织联盟所组成的系统。（2）从政策资源角度，认为政策网络是在公共政策的规划、制定与执行中，各利益群体因政策资源的获取与分配而产生的关系联结，如罗茨（R.A.W.Rhodes）根据权力依赖理论将政策网络定义为一种资源交换的过程。莱特（Maurice Wright）将政策网络定义为“从分享共同的认同或利益的政策空间中抽取出来的行动者和潜在行动者”。资源的相互依赖性决定了多元政策主体间的协商与合作关系。（3）从政策过程的角度，强调多元主体间的互动关系，科莱曼（W.D.Coleman）等认为，政策网络“描述围绕政策社群重要性议题的形成的特定行动者间的关系的特征”。（4）从政策目标的角度，政策网络被视为实现政策目标的途径。如国内学者任勇认为，政策网络旨在建立“政府与其他参与者之间的制度化互动模式，在相关议题的对话和协商中，关注参与者的政策诉求，体现参与者的政策偏好”；陈庆云等认为，“政策网络最重要的特征在于其利益导向的本质……这种以共同物质利益为联系纽带的特性，正是政策网络和政策共同体的区别所在”。

随着研究的不断推进，政策网络形成了不同的理论流派：微观层面以美国为代表的人际互动关系研究，中观层面以英国为代表的利益团体与政府关系研究，宏观层面以欧洲为代表的国家与公民社会关系研究。其中，美国和英国的微中观关系研究可归纳为利益中介类型，即各种利益团体与国家关系形态的统称；宏观的欧洲关系研究将政策网络视为政治资源广泛分布于公共与私人部门时的政治资源动员体制，属于特殊形态的治理类型。美国的政策网络研究经历了从“次级政府理论”（Sub-Government Theory）、“地下政府”（sub-government）到“铁三角理论”（Theory of Iron Triangles），再到“议题网络”（Issue Network）的演变过程，更加关注个体之间的利益关系研究。英国的政策网络研究侧重于机构之间的结构性关系，可分为两大流派。以乔丹（A.G.Jordan）为代表的学者认为，政策产生于由政府部门和相关利益群体所组成的政策网络中，强调政策网络内部各参与者之间的关系联结。以罗茨为代表的学者，强调制度之间的结构关系而非人际关系。欧洲尤其是德国、荷兰为代表的学者，从公共治理的视角，将政策网络视为政府与市场之外的一种特殊形态的治理模式。认为政策网络是介于官僚制和市场之间的治理形态，不但可以有效解决市场失灵和政府失灵问题，还能发挥政府与非政府组织之间的合作与协商作用。

因此，现代公共政策的制定，要求多方利益群体共同参与并形成网络结构，以此实现政策目标。可见，区别于传统的从上至下政治治理模式和从下至上的行政影响模式，在政策网络中，政府应当协调众多行动参与者的利益关系，充分考虑各方利益诉求和政策偏好，做出综合的政策选择。

4 上海市公共体育服务政策网络构建

4.1 公共体育服务政策网络模式的比较优势

20世纪70年代末以来，在西方发达国家政府改革浪潮的推动下，西方学界实现了从“新公共管理理论”到“新公共服务理论”的范式更替，政府的公共治理模式也从传统的行政控制模式，转向今天的网络模式。

传统的公共治理模式通常采用一党执政的单一制国家形态，实行自上而下的治理结构，更加关注代理人（即政府）目标与委托人（即选民）目标之间的控制关系，致力于纠正代理人与委托人之间的利益偏差，使代理人的行为活动符合委托人的意愿，其体制运行的核心在于理性行为、中央集权和按规则行动。在这种模式中，公共政策的制定和公共治理过程以伍德罗•威尔逊的政治与行政二分法理论为基础，强调政治与行政的严格分离。马克斯•韦伯提出的官僚制组织理论进一步确立了建立在层级与专业分工基础上的官僚制，成为传统公共治理模式的必要条件与组织手段。

然而，随着实践的不断深入，传统公共行政模式也受到人们的诟病，表现在：第一，政府的集权化、官僚制和等级制导致了政府决策机制的无效率，与民众价值需求严重脱节。第二，管制与执行之间出现社会价值趋向的冲突。政府，一方面具有组织国家政务、高效执行国家法律与公共政策，实现政治决定的功能，体现工具理性价值；另一方面，以维护公共利益为目标，法律与公共政策制定的相关事务则是实现民主价值。因此，工具理性价值和民主价值之间的角色冲突，使得政府无法实现社会资源的有效配置。第三，传统公共治理模式追求的公共行政价值中立，无法在按照追求效率标准建立的行政组织中实现。事实上，以效率为核心的组织价值观往往无法与寻求公平的公共利益相一致，传统的公共治理模式在效率与公平之间难以兼顾。第四，当传统公共模式致力于追求组织效率时，作为技术与理性工具的官僚制就成为层级、专业、依法办事的代名词。然而，由于完全理性人假设的缺陷和外部环境不确定性因素的存在，对于公共偏好和公共选择的“最佳工作方式”是不存在的。传统模式忽视了执行主体和目标群体的价值和利益，无视这些群体的行动策略、资源掌控和行政能力，进一步加剧了公共治理的无效。

为了弥补传统公共治理模式的缺陷，多元行动模式应运而生。该理论强调政府与其他社会组织之间的平等、合作。多元主体的治理模式尽管提高了社会组织独立参与公共事务的决策地位，但仍然以政府为主导。多元化主体加强了主体间的联系，也加剧了主体间的竞争。权力的运用与公共资源的分配使多元主体之间形成既相互合作又相互制约的关系。与传统公共治理模式相比，多元治理模式下，公共政策的制定和执行往往成为各主体评估自身利益和目标的政治过程。其政策的有效性受制于多元主体的资源占有情况和权力空间的大小，同样缺乏政策的连贯性和全面性。

在多元治理模式的启发下，政策网络模式将政府、多层次的社会组织和社会成员纳入统一的网络化的行动框架中，但这些个体行动者均不拥有决定其他行动者的权力，换言之，政府并不被认为具有权力优势，而是与其他行动者具有平等的话语地位。在政策网络模式中，公共政策的制定通常在各方主体的相互冲突又相互合作的理性、利益、行动策略的不断博弈中进行。政策过程不再被视为特定目标执行的过程，而是作为行动者交换有关问题、偏好和信息及交换目标和资源的过程。行动者的行为不依赖于价值的共通，而是建立在程序契约基础上。评价政策成功的标准之一就是政策网络中的行动者成员采取了集体行动，以建立共同目的或避免共同威胁（表1）。

表1 政策制定和治理的3种模式比较TableⅠ Comparison between the Three Models of Policy Making and Management

公共治理的核心是公共产品的供给，与治理理论的演进过程相伴的是公共产品供给模式的变迁。这个变迁的过程就是围绕公共产品的供给，对于供给主体和供给手段的选择过程，这种选择不是单纯的排他性选择，而是追求供给主体和手段的多元化及其关系的协调。

在公共服务领域实行政策网络模式治理，其实质是构建一种新的公共服务提供机制。从供应方角度看，将市场竞争理念引入传统的公共服务政府垄断性供给格局，允许包括公共和私人组织、营利与非营利机构等各类社会组织参与竞争，以此提高公共服务供给的有效性。从消费方角度看，可以采取凭单制等形式在给予服务对象补贴的同时不损害其消费选择权，使供应方致力于满足服务对象需求。从政府角度看，政府仍然保持对公共服务的财政主导权，是公共服务的资助者、规制者和购买者。从世界各国政府公共服务配置的发展历程来看，其实质是追求政府即购买者与生产者角色分离、政府管制与市场竞争有机结合、以合同约束取代行政管理的过程。换言之，政府扮演了公共服务的购买者角色，将资源的分配通过竞标、指定预算或凭单制的方式由消费方在对多元服务供应方的竞争性选择中实现。

与其他类型的公共服务相比，公共体育服务作为有别于民众衣食住行等必要的基本需求之外的社会休闲娱乐服务的一部分，其供给的缺乏对居民生活的影响具有潜在性，容易被忽视。对于地方政府而言，公共体育服务的供给需要长期的持续性投入，而民众体质的改善和健康效果的显现都具有滞后性。现行体育管理体制和传统运行模式下，体育服务供给主体单一，政府化倾向严重，体育场地设施和各类体育服务供给严重不足的现状与人民群众日益增长的各类体育服务需求之间的矛盾将日益加剧。因此，依据政策网络治理模式，建立体育公共服务供给的长效机制，通过政府、社会、市场3种主体之间的协调，寻求新型的互动合作伙伴关系就成为必然选择。这种新型的多元合作供给模式既不是单一供给主体对于供给手段的选择，也不是单纯增加供给主体的形式，而是将供给主体和供给手段进行多元化融合，构建一种多层次、网络化和动态的供给框架，使网络框架内的各个行动主体能够随时根据治理实践的变化，做出趋利避害的集体行动。

4.2 上海市公共体育服务政策网络结构与分层

政策网络是一种用来分析政策制定与执行过程中利益集团与政府关系的方法和理论框架，强调在政策过程中，除了存在着政府机构和官僚制关系以外，还存在着众多其它相关利益行动者。致力于在政府与其他利益相关行动者之间建立一种制度化的互动模式，就共同关心的议题进行对话和协商，并采取集体行动，使网络中所有参与者的政策偏好或利益诉求得到重视，增加彼此的政策利益。政策网络内的其他行动者包括行政管理人员、专家学者、利益团体等与该政策有利益关系的个人或团体，这些个别行动者或团体因为法定权威、资金、信息、专业技术与知识等资源的相互依赖，而结合为行动联盟或者利益共同体。因此，在进行体育公共服务政策网络结构分析之前，必须首先确定这些利益相关行动者的组成及关系。

借鉴1984年Freeman给出的利益相关者经典定义，公共体育服务政策网络中的利益相关行动者可以被理解为那些能够影响政策目标的实现或被政策目标的实现过程所影响的个人或群体（表2）。根据这些个人或群体在政策实现过程中扮演的角色和发挥的作用不同，将其分为决策层（即体育公共服务政策制定者）、服务生产层（即体育公共服务供给者）、监管层、服务消费层（即体育公共服务的实际接受者）、政策支持层（为政策的执行提供保障与协助）。

表2 公共体育服务政策网络中的利益相关行动者组成TableⅡ Composition of the Interest Relevant Actors in Sports Public Service Policy Network

其中，中央政府和国家体育总局负责制定全国范围公共体育服务发展规划，提出公共体育服务社会资源配置的总体要求和预期目标，并对各地实施细则提供指导性方案。各类体育非营利组织、商业性体育组织、学校等教育机构，以及公共体育场馆（场地）等社会资源是公共体育服务的直接生产者和供给者。各级地方政府和地方体育局及相关职能部门，对行政区域内体育公共服务的供给质量、标准和供给组织的绩效评估负有监管责任。社区、街道、居委会等则是公共体育服务供给的基层管理责任人。公共体育服务的消费者是广大民众，包括个人和家庭。新闻媒体、赞助商、基层体育项目协会在公共体育服务供给中可以发挥舆论监督、资金支持和专业技术支持的作用。行政管理人员、专家学者和研究机构拥有对公共体育服务供给的咨询和决策建议权。

利益相关行动者构成了公共体育服务网络中的各个行动者节点，也称网络成员。著名的政策网络研究学者罗兹（Rhodes）根据部门层次和组织结构关系，将政策网络的类型归纳为一个谱系，并按照整合程度加以区分。基于罗兹的分析框架，按照这些行动者的稳定性、限制性，与其他网络的关系程度，以及拥有资源的特点，认为体育公共服务政策网络依据关系的紧密程度也形成一个谱系，关系紧密的政策社群与关系松散的议题网络分别处于该谱系的两端，二者依赖核心网络得以维系（图1）。

图1 公共体育服务政策网络结构Figure 1 Sports Public Service Policy Network Structure

图2显示了，政策社群、核心网络和议题网络虽然共同构成了公共体育服务政策网络结构，但三者分列于不同的层次，在政策制定和执行过程中扮演不同的角色。每个层次网络都由一定数量的行动参与者构成，内部关系的紧密程度有所不同。每一个层次网络中的行动参与者占有的资源、行动能力、拥有的权力也有差异。作为政策社群的决策层和监管层，是政策制定的起始端，其行动参与者数量有限，某些团体被有意排除在外，往往以公共利益和国家发展战略为行动导向。这一群体中的行动参与者在所有相关的政策议题上，互动频率和互动质量均较高。其成员、价值观，以及对政策执行后果均有长久的持续性。所有行动参与者能够共享基本价值观，并接受政策结果的合法性。所有行动参与者均拥有资源，具有资源互换关系，并按照等级制进行资源分配。成员之间权力均衡，尽管可能存在支配性团体（如中央政府），但该共同体的存在仍需依赖正和博弈。服务生产层中的所有行动参与者构成了核心网络。其内部行动参与者的数量不稳定，成员构成较复杂，成员之间属于有限的垂直互相依赖关系，所有行动参与者为生产者利益服务。行动参与者数量众多的议题网络，构成政策执行的末端。其牵涉的利益范围较广且难以协调。行动参与者之间的联系频率和强度都不稳定。成员准入缺乏持续性，虽然成员之间存在某些共识，但冲突不断。部分行动参与者可能拥有有限的资源，网络内的资源分配关系是协商性的。其分配方式和成员能力呈多样化且多变。成员之间拥有的权力并不平等，其群体间关系属于零和博弈。

图2 公共体育服务政策网络结构关系Figure 2 Relations of the Sports Public Service Policy Network Structure

4.3 基于政策网络模型的上海市体育公共服务供给分析

近年来，上海市积极构建亲民、便民、惠民的体育公共服务体系。先后制定并实施了《上海市全民健身发展纲要（2004-2010年）》、《上海市民“人人运动”计划》、《上海市全民健身实施计划（2011-2015）》等规范性文件，提出了全民健身发展战略，建设健康城市的规划和目标，将“完善公共体育服务体系”相关内容列入《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。积极贯彻执行国家的法律法规和《上海市市民体育健身条例》，制定了社区公共运动场和全民健身苑（点）的建设、运作、管理规定。随着上海公共体育服务体系的逐步完善，体育发展成果不断显现，人民基本体育权益得以持续推进，然而群众不断增长的体育需求对政府的公共体育服务能力和管理水平提出了更高的要求。

4.3.1 从政策社群层面看

由于公共财政经费的紧张，决策层难以保障区域内体育服务设施的有效供给和充分投入。尽管上海每年用于体育事业的财政经费呈快速增长的趋势，但用于社会体育的经费所占比重仅占10%左右。有限的体育公共财政预算，制约了公共体育设施建设的覆盖范围扩大。调查中约33.73%的居民认为其居住地与健身场馆距离超过1000 m，锻炼场地太远也是限制他们参加社会体育活动的重要因素之一。上海市政府近年来也积极探索公共体育服务的市场化改革，如试点采用政府购买服务的方式，以减轻政府财政负担。在关于由政府购买服务提供给市民免费参加体育活动的调查中显示，虽然有70%的居民表示赞成，但也有15.29%的居民持反对意见，对政府这一做法表示担忧。他们认为，为了去定点的免费场馆，真正的参与者要付出更多的时间。因此，从政府管理角度来看，公共体育服务的市场化改革有助于实现公共体育服务供给的多元化，通过公共部门与私人部门之间、公共部门之间的竞争，保证社区体育运作的资金来源，同时提高体育公共服务供给的质量和效率。但是从公共服务的消费者——居民的角度来看，改革的成效尚需良好的制度设计加以保障。

各网络成员的资源占有也存在差异。尽管近年来上海市体育公共设施建设发展迅速，设施数量不断增加，但分布不均衡。上海各区县社会经济发展水平不一，因此各区县政府针对区域内体育公共服务的供给能力也存在较大差异。在一些人口密集的中心老城区，城市建设用地十分紧张，用于建设体育设施的经济成本高昂，造成服务于社区居民的体育配套设施供给严重不足。即使在同一社区范围内，各个街道或乡镇的社区体育公共服务供给水平也不均衡，有的社区已建成综合功能齐全、设施先进、规模较大的社区体育中心，而有些社区健身苑规模较小，服务能力和辐射范围有限。此外上海各城区每万人拥有的社会体育指导员数量也有着较大的差异，如徐汇区为21.6个/万人，而黄浦、静安等区为14.2个/万人、12.2个/万人。

4.3.2 从服务生产者的核心网络层面看

上海市民间体育组织、体育社团的成长及发挥的作用仍有限。目前在上海常年进行健身活动的体育社团具有相当规模，依托于社区的体育健身社团发展迅速，各类体育社团数量已逾万个。理论上，这些体育组织和团体可以同时满足人们的社会交往需求和健身需求，是促进社会体育发展的中坚力量。但调查表明，社区居民属于个人自发锻炼的比例高达72.9%，而通过社区组织活动与民间团体活动进行运动的社区居民数仅为11.5%，还有33.24%的居民没有参加任何体育组织。究其原因，一是居民普遍看重个体锻炼在时间和地点选择上的自由度，二是民间体育组织和团体缺乏组织性和号召力。而缺乏专业人员的技术支持则是上海体育非营利组织发展的又一障碍。尽管上海已经建立了社会体育指导员制度，每万人拥有社会体育指导员数量在全国名列前茅，但社会体育指导员制度的实际运行能效不高。原因在于目前社会体育指导员的来源仍以居委会干部为主，他们拥有丰富的基层管理经验和较强的组织活动能力，但缺乏专业性指导社区居民进行体育健身的能力。

商业性体育组织（如体育俱乐部、体育服务咨询类企业）在体育公共服务供给中的参与度仍较低，体育公共服务社会化供给的政府行为内部化严重。在西方发达国家，政府购买体育公共服务的过程，通常先由政府向社会公布购买体育服务的预算与开支，同时，向社会公布政府购买体育公共服务的价格、数量和与服务有关的各项质量指标，然后，通过招投标的方式进行竞争，在中标之后政府进行购买服务的拨款，最后，按照政府的要求完成服务。在这一过程中，通过市场机制的调节，商业化体育组织可以充分参与体育公共服务的社会化竞标。目前，在上海试点的体育公共服务政府购买中，选择程序上采用的是非竞争性的沟通方式，即社会组织跟政府特定的购买部门相互之间通过事先的沟通，确定区域内已具有一定声誉、运转多年的公益服务社进行改组重建作为服务承接者，而未采用面向社会公开竞争的方式。这种双向选择方式可以在一定程度上降低政府的购买风险，有利于政府购买服务的质量保证，但对于区域政府购买的市场化机制形成以及其他中小型民间组织的培育所可能造成的不良影响还值得商榷。另外，购买行为的内部化容易导致购买程序的不严谨和法律等规范性文件依据的不严密。此外，广大的教育机构，如各类中小学校和大中专类院校拥有的体育场馆，以及公共体育场馆（场地）等社会体育资源的开发利用，仍然依赖于各个机构的分散管理和自主经营，尚未得到有效整合。

4.3.3 从议题网络层面看

目前上海民众的体育公共服务消费群体呈现出显著的老龄化、个体化、分散化的特征。老年人成为体育公共服务的主要受益群体，青壮年受到生活压力、工作节奏、竞争激烈等环境因素的影响，缩短了体育运动时间，对体育公共服务的消费水平较低。对公共体育服务品质的较高要求，也降低了这部分人群对于公共体育设施的依赖程度。运动健身的理念还停留在个体层面，分散化的运动消费形式代替了家庭捆绑式。新闻媒体对于公共体育服务的关注程度仍有待提高，市场化的营销策略比较缺乏，吸引更多的赞助商将有助于缓解非营利组织公共体育服务供给的资金短缺问题。基层的体育项目协会是专业技术支持的重要来源。专家学者和研究机构往往能够为公共体育服务提供较为客观的咨询和建议。可见，公共体育服务政策网络的有效运作还依赖于制度环境的改善和社会参与式服务网络的构建等保障体系的建立和完善。从制度层面来看，西方发达国家普遍采用建立合法的、经双方协商认定的合作框架的方式。这种合作框架从法律的高度对政府以及服务供给方明确责任，并规定行政问责与对服务供给方问责的措施。政策网络的构建强调不同利益群体的诉求表达以及广泛参与。在这个由多方构建的利益传输和服务供给体系中，不仅强调服务的作用和效果、个体需求的满足，更重要的是实现民众对于自身需求和呼声得到关注的满足感，以及非营利组织对自身发展的成就感，增加民众与非营利组织对政府的价值认同。

5 上海市公共体育服务政策网络构建的机制创新

公共体育服务作为一项社会福利和基本公共服务，政府承担着供应职能，但在实践中，供应方选择和服务标准、服务内容确定，以及服务监控等方面又需要利用市场机制加以调节，以提高效率节省成本。为了协调体育公共服务政策网络结构中不同层次网络中行动参与者之间的关系，还需要以下几个维度的制度设计。

首先，合理定位政府职能，以政府为主导逐步转向市场化剥离。基于我国国情，体育公共服务体系尚不完善，需要政府按照经济社会的发展需求以及各地区的统筹安排，对公共体育服务进行指导性调控，现阶段的市场经济环境无法有效承担大规模的公共体育服务市场化调节。因此，以政府为主导、综合运用计划和市场手段的体育公共服务供给模式是目前的最优选择。随着我国公共体育服务体系建设的推进和市场经济的不断成熟，未来公共体育服务供给可以逐步转向市场化剥离，将原隶属于政府部门的部分服务提供机构进行民营化，原职能部门编制的员工也推向双向选择、自由竞争的劳动力市场，从机构设置到人员管理完全实现市场化机制运作，保证服务质量和效率的同时最大程度降低行政成本。

其次，培育能够参与政策网络互动的成熟主体，引导各类社会主体在公共体育服务政策网络互动中维护自身的合理权益，形成完整的政策网络准入机制。强调各个网络层面中相关利益行动者之间互动式的广泛参与，保障政府对公共体育服务供给有效性确认和不良信息的及时反馈，督促服务供给方不断提高服务质量和效率，也为公共体育服务消费方中的弱势群体提供了利益诉求表达的通道。

第三，畅通各方社会利益群体在公共体育服务政策网络中的利益表达机制。由于资源占有和能力的差异，不同层次网络中行动参与者的利益表达也存在不均衡。政府应当为各类利益群体构建一个能够平等表达自身利益的平台，既要保障多数利益群体的利益，又要兼顾少数利益集团的要求，以保证在政策网络的互动过程中实现共同竞争、共同受益的格局。可通过法律规范的形式明确各利益主体参与网络互动的具体程序，详细规定在政策过程中各参与主体所享有的均等机会，以表达各自观点、利益以及交换所掌握的资源。为保证政策结果不为某一方或某些利益主体所垄断，需要约束各利益主体在政策网络中的不合理行为，既避免网络互动中的一方独大，又防止多数利益主体联合损害少数利益主体的现象。

第四，改善政府部门的行政方式，提高政府部门在政策过程各项环节中的公开度、公众参与度。政府部门应自觉运用沟通和协调的方式广泛听取各方的意见，从而保障各社会主体的利益能被政策网络核心所接纳并得到及时的反馈。可以通过“政策回应机制”充分关注社会各利益主体对于政策问题的反应，从而为政府部门明确目标价值、确立解决方案、科学执行政策等程序性环节提供合理依据，同时，政府部门能够对已实施的各项政策的结果通过广泛征求各利益群体的意见进行重新评估并及时反馈，保障政策过程的科学和民主。

第五，完善政策网络的评估与退出机制。合理、有效的政策网络评估机制应当明确评估的主体、评估的标准、评估的具体内容和程序以及各类利益相关主体在政策网络中的表现。此外，为了协调网络结构中利益主体的力量变更，需要设立退出机制以合理地淘汰政策网络中不合适的利益主体，避免网络结构的僵化和利益偏差。

6 结论

在公共服务领域实行政策网络模式治理，其实质是构建一种新的公共服务提供机制。公共体育服务政策网络中的利益相关行动者可分为决策层（即公共体育服务政策制定者）、服务生产层（即公共体育服务供给者）、监管层、服务消费层（即公共体育服务的实际接受者）、政策支持层（为政策的执行提供保障与协助）。

公共体育服务政策网络依据关系的紧密程度形成一个谱系，关系紧密的政策社群与关系松散的议题网络分别处于该谱系的两端，二者依赖核心网络得以维系。政策社群、核心网络和议题网络虽然共同构成了公共体育服务政策网络结构，但三者分列于不同的层次，在政策制定和执行过程中扮演不同的角色。每个层次网络都由一定数量的行动参与者构成，内部关系的紧密程度有所不同。每一个层次网络中的行动参与者占有的资源、行动能力、拥有的权力不同。

就上海市公共体育服务现状而言：由于公共财政经费的紧张，决策层难以保障区域内体育服务设施的有效供给和充分投入。各网络成员的资源占有存在较大差异。民间体育组织、体育社团的成长及发挥的作用仍有限。商业性体育组织（如体育俱乐部、体育服务咨询类企业）在公共体育服务供给中的参与度仍较低，公共体育服务社会化供给的政府行为内部化严重。广大的教育机构，如各类中小学校和大中专类院校拥有的体育场馆，以及公共体育场馆（场地）等社会体育资源的开发利用，仍然依赖于各个机构的分散管理和自主经营，尚未得到有效整合。上海民众的公共体育服务消费群体呈现出显著的老龄化、个体化、分散化的特征。新闻媒体对于公共体育服务的关注程度仍有待提高，市场化营销策略比较缺乏。

为了协调公共体育服务政策网络结构中行动参与者之间的关系，还需要合理定位政府职能，以政府为主导逐步转向市场化剥离；培育能够参与政策网络互动的成熟主体，形成完整的政策网络准入机制；畅通各方社会利益群体在公共体育服务政策网络中的利益表达机制；改善政府部门的行政方式，提高政府部门在政策过程各项环节中的公开度、公众参与度；完善政策网络的评估与退出机制。

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