教育福利视角下随迁子女的教育培养机制研究

郭楚敏　王媛

摘要：我国针对进城务工人员随迁子女的义务教育问题做出了相关的福利政策规定，政策的变迁经历了认识、重视和强化等三个阶段。义务教育的性质具体体现为教育机会的平等，教育经费的公益和教育质量的统一，大部分随迁子女仍未能从这三个方面享受到与城市学生相等的教育福利。解决之策要从“树立教育福利政策的理念，构建普惠型的教育福利制度；借鉴国外城乡一体化的财政管理模式，坚持弱势群体补偿原则；完善民办学校办学制度，提高民办学校教育质量”等三个方面入手。

关键词：随迁子女；义务教育；教育福利

中图分类号：G725 文献标志码：A 文章编号：1009-4156（2013）11-041-03

教育福利作为社会福利事业的重要组成部分，主要是以免费或者低费方式向国民提供教育机会和教育条件。适龄儿童接受义务教育是我国基本的教育制度，也是教育福利的重要体现。义务教育具有公益性、义务性和统一性，不受户籍制度的限制，无论是城市的适龄儿童还是农村的适龄儿童同等享受这一教育福利。

进城务工人员随迁子女（以下简称“随迁子女”）是一个特殊的群体，主要是指跟随父母或者其他法定监护人迁移到非户籍所在地居住，父母或者其他法定监护人中的一方具有非户籍所在地常住证明的未成年人。近十年来，随着进城务工人员数量的激增，其随迁子女对流入地的教育资源带来了一定的挑战。随迁子女能否真正做到“入学易，上好学，学得好”成为政府和社会普遍关注的问题。

一、随迁子女义务教育福利政策的变迁

我国有关随迁子女义务教育福利政策的发展主要经历以下三个时期：

（一）认识期

改革开放后，为了提高农民的生活质量，政府开始支持、鼓励和引导农民进城务工。这样，大批的农民进城工作、生活，其子女开始在流入地读书、学习。从1995年到1998年，教育部先后印发了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》、《流动儿童少年就学暂行办法》（以下简称《办法》）等政策文件，将研究解决流动人口子女教育问题列入议事日程，并且在《办法》中对流动儿童的入学条件、入学学校、接管流动儿童的流入地政府、流动儿童的父母及其监护人等都提出了一些要求。在这一阶段，政府初步认识到农民工子女义务教育问题的重要性，但随迁子女在城市就学的问题政府以及社会的关注度不高，依然受到诸多的限制。

（二）重视期

进入新世纪，随着政府对进城务工人员政策的改革与放宽，这时候的进城务工人员数量激增，呈现“个体式”向“全家式”的流动态势，随迁子女的教育问题开始受到国家的重视，进一步被提上议程，成为普及义务教育的重要工作之一。2001年，国务院印发了《关于基础教育改革与发展的决定》，提出了针对流动人口子女义务教育的“两为主”方针，即以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主。随后，2003年1月，国务院办公厅颁布了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，要求流入地政府多渠道地安排农民工子女就学。2006年1月，在《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中再次强调保障农民工子女平等接受义务教育的问题。

（三）强化期

2006年9月新修订的《中华人民共和国义务教育法》以法律的形式明确规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》出台，《纲要》专门单列一个标题研究农民工子女教育问题，再次强调“两为主”政策的重要性。2010年后，国家多个文件提及随迁子女的义务教育问题，如《国家人口发展“十二五”规划的通知》、《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》等，为随迁子女能在流入地公平地接受义务教育提供了政策上的支持。

二、随迁子女在流入地接受义务教育的问题分析

义务教育具有义务性、公益性和统一性，笔者将结合义务教育的性质分析随迁子女的义务教育问题。

（一）义务：教育机会

义务性，顾名思义指的是接受义务教育的机会，即是法律强制要求政府、学校或者家长让适龄儿童、少年或者青年接受义务教育。随迁子女理所当然地平等享有义务教育机会。随着国家“两为主”政策的出台，大部分随迁子女能在流入地获得义务教育的机会。但据国务院妇女儿童工作委员会办公室和中国儿童中心进行的抽样调查显示：我国近10%的随迁子女未能入学。在学的占90.7%，失学的占2.45%，一直未上学的占6.85%。在随迁的周岁儿童中没有接受入学教育的占46.9%，9周岁儿童中只上一二年级的近20%，13周岁儿童中还在小学就读的占31%，14周岁儿童中还在小学就读的占10%。在失学的12—14周岁的儿童中已开始工作的占60%。中央教育科学研究所课题组的调研报告也表明，在接受调查的十个城市中，存在随迁子女小学阶段义务教育的入学率远远高于初中阶段的入学率。由这些数据看，随迁子女在流入地完整接受九年义务教育的状况不太乐观。原因主要有：一是部分流入地对于随迁子女人学所设置的条件过高；二是进城务工人员的流动性大，其子女难以接受稳定的义务教育；三是随迁子女的生均教育经费划拨在流入地与流出地中存在矛盾，流入地政府无法使用。

（二）公益：教育经费

义务教育的公益性与免费性相联系，主要是指义务教育阶段免除学费、杂费的规定。我国从2006年开始全部免除农村义务教育阶段学生的学费和杂费，从2008年秋季学期开始全部免除城市义务教育阶段学生学杂费。为此，国家加大了教育经费的投入力度，以确保每位适龄儿童享受免除学杂费的政策。这是我国教育福利政策从补助型向普惠型迈进的一大进步。据统计，自2007年来，国家财政性教育经费支出五年累计7.79万亿元，年均增长21.58%，2012年国家财政性教育经费支出占GDP比例首次实现4%。第十二届全国人民代表大会第一次会议审议的《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》表示，2013年中央公共财政用于教育的支出预算为4132.45亿元。国家为支持进城务工人员随迁子女公平接受义务教育，还为随迁子女义务教育列出专门的基金，2012年安排了82亿元。然而，在解决这笔外来务工人员子女义务教育基金的问题上，流入地政府的投入与管理责任是十分明确的，而流出地政府究竟应负何种具体责任，至今尚未有明确和具体的规定。流入地政府在教育投入和管理上，既没有相应的财税权限，也没有得到经费投入上的支持。对流人地政府而言，产生了明显的财权与事权不对称现象。

另外，对于进入民办学校就读的随迁子女，是否真正享受免费的义务教育仍是目前社会上的一大争议。按照国家的规定，无论是公办学校还是民办学校，只要是义务教育阶段的学生都不需要交纳学杂费。但实际上仍有大部分民办学校未纳入国家规定的行列内，而由当地政府财政经费补助的民办学校依然打着经费不足旗号，大肆收取费用。随迁子女是入读民办学校的一大群体，这在一定程度上加重了进城务工人员的负担，同时违背了义务教育的公益性。

（三）统一：教育质量

统一性是我国义务教育最终需要实现的目的。我国一直强调实行全国均衡的、公平的义务教育，其实指的就是教育资源和教育质量的统一性。但由于我国自然地理条件、经济发展水平以及政策的倾斜性等因素影响，城市和农村的教育资源配置不均衡，同一地区内公办学校和民办学校的教育资源配置也不均衡，甚至同一学校内“重点班”和普通班所享有的教育资源还是不均衡。所以义务教育要在全国范围内实现教育资源和教育质量的统一，任重而道远。

从教育福利政策的价值取向来讲，随迁子女进入城市就读在一定程度上具有提高国家人才质量的功能。但前提是随迁子女在流入地能享有与当地学生无差异的教育资源和教育质量，但实践情况离目标还存在着较大的距离。以进城务工人员数量比重较大的珠三角地区为例，据统计只有接近50%的随迁子女能进入公办学校就读。但是，这些接收随迁子女人读的公办学校亦存在办学质量的差异。如许多专门为随迁子女设立的农民工子弟学校的教育资源和师资水平远远比不上当地的公办学校。而剩下的50%左右的随迁子女只能在民办学校接受义务教育。由于进城务工人员的经济水平有限，读不了贵族式的民办学校，只能选择普通的民办学校，甚至未经办学批准的民办学校。这些民办学校更多的是追求尽可能大的利润，教师的流动性比较大，设备又比较简陋，难以保证学校的办学和教学质量。可见，进入民办学校就读的随迁子女的学习条件和所接受的教育情况更加令人担忧。

三、教育福利视角下改善随迁子女义务教育问题的建议

（一）树立教育福利政策的理念，构建普惠型的教育福利制度

教育福利政策的核心要义是在于维护和保障公民的受教育权利，促进教育公平进而深刻影响社会生活的其他领域，推动社会协调全面发展。所以，我国应该从教育福利的核心要义出发，树立教育福利政策的理念。

构建普惠型的教育福利制度，需要政府提供的教育福利政策，不仅要注重入学机会的平等，更应该注重让每个适龄儿童都变得优秀，使得每个孩子都是成功者；不应仅仅强调受教育是个体的法定权利，同时要注意提升他们的适应能力，并以此提升国家的综合实力，从而实现教育的个体功能和社会功能的高度统一。2011年7月，国务院印发了《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》，纲要新增儿童福利章节，包括推进儿童福利由补缺型向适度普惠型的转变的目标，并提出积极稳妥推进户籍制度和社会保障制度改革，逐步将流动人口纳人当地经济社会发展规划，确保受人口流动影响儿童平等接受义务教育。目前，我国仍是特殊儿童群体的补缺型福利体系。但是随着我国经济的发展和人口的流动，需要逐步构建普惠型的教育福利制度，这样才有助于人才强国战略的实施。纲要的颁布说明国家已经意识到教育福利制度的重要性。

（二）借鉴国外城乡一体化的财政管理模式，坚持弱势群体补偿原则

城乡一体化的财政管理体制是美国义务教育的最大特征。在美国，无论学校处于城市或是农村，都按照学区的划分进行统一管理。另外，美国联邦政府主要采用专项拨款来影响和引导教育资源在各学区之间的均衡分配，通常财力较差的州或学区能够得到较多的联邦补助拨款。州政府也采用基本资助拨款的方式弥补学区在教育需求和教育财政能力方面的差异。我国在教育拨付上主要投入责任由原来的“以镇为主”、“以县为主”变为当前的“省级统筹，以县为主”。虽然教育财政分权体制由高度分散走向适度集中，但本质上仍然是以“属地负责”为主。我国应借鉴美国等国家的教育财政管理模式，按照地区的生源和经济发展等情况划拨教育经费，在保证教育资源均衡投入的情况下，适当向西部、贫困、边疆、民族等地区倾斜，确保教育投入的科学合理。教育部应严格监管地方政府教育经费的地区划拨和使用情况，以防经费的流失与使用不明。

针对随迁子女、贫困家庭子女等弱势群体，在确保一般学生的生均教育资源稳定的状态下，加大对弱势群体教育资源的补偿，保障弱势群体能接受平等的教育，不管父母的户籍来自哪里，经济状况如何，都不受漠视。例如对于随迁子女，中央和流出地政府可以建立专门的财政转移支付制度，根据生均成本核算的一定比例拨款给流入地政府，以减轻流入地政府过重的财政负担。另外，中央和地方政府应该充分利用民间慈善资源，以分担政府的财政压力。

（三）完善民办学校办学制度，提高民办学校教育质量

民办学校是随迁子女解决义务教育问题的主要途径。但是民办学校，特别是招生对象主要为随迁子女的民办学校，办学条件普遍较差，学校硬件设备简陋，教师学历较低，工作稳定性不强。部分地区甚至存在未得到办学许可的民办学校。条件好、办学规范化的民办学校因为收费较高的原因令许多进城务工人员望而却步，最终选择条件一般，甚至较差的学校。这样容易导致随迁子女在接受教育时无法享受学习带来的乐趣，产生厌学情绪，与城市孩子产生距离感，最终影响他们在城市生活与学习的幸福感。

我国鼓励、支持、引导社会力量兴办教育，建立民办学校，并专门制定了《中华人民共和国民办学校办学许可证》等相关法律法规，明确规定了民办学校申办的条件与基本材料。但是，从目前各地民办学校的办学质量来看，中央和地方政府需要加大民办学校的监管力度，真正发挥自身的引导作用。地方政府应根据《中华人民共和国民办学校办学许可证》制定适合自身教育发展的地区性民办学校办学条件，不宜过高或者过低。特别是二级和三级城市在保证办学质量的前提下，应该适当放宽民办学校的办学条件，以解决随迁子女的义务教育学位短缺问题。而设有义务教育阶段教学的民办学校可以与公办学校进行点对点的教学资源共享，教师教学相互学习、测评，学生小组帮扶学习等合作方式，以此提高民办学校的教学质量，促进教育资源的优势互补。而对于专门的农民工或者进城务工人员子弟学校，中央和地方政府应给予更多的关注与支持，在教育经费上应适当倾斜，提高这些学校的教师待遇，制定优惠的人才引入机制，以吸引优秀的师范专业毕业生到这些学校去。

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[郭楚敏：南方医科大学马克思主义学院硕士研究生，主要从事马克思主义中国化研究。王媛：广州大学马克思主义学院硕士研究生，主要从事思想政治教育研究]