浅谈基层检察机关整合内部监督资源加强内部监督

系统学原理告诉我们任何事物都处在系统之中，事物与事物之间相互作用并按照一定的规律运行，系统才能平衡有序良性循环。整合检察机关内部监督资源按照系统学原理就是将分散在检察机关各综合部门、综合业务部门和业务部门的内部监督职能有效整合，以此实现内部监督工作的步调一致和人力资源最大化，从而获得检察机关整体运作效能的最优化。

当前基层检察机关的工作焦点大都集中于如何加强法律监督工作，而忽视了对自身潜在问题的发掘和整合。在现行的检察体制框架下，检察权的条块分割现象明显，部门职能设置错综复杂，内部监督工作几乎一无例外的存在缺位或流于形式。因此加强基层检察机关内部监督工作是摆在当前乃至今后检察工作的重点和改革方向。

一、加强内部监督必须整合内部监督资源

目前，基层检察机关内部监督工作还存在着多部门监督、监督不到位等实际问题，因此要切实加强内部监督工作，必须整合内部监督资源，这是由当前基层检察机关内部监督工作的现状和原因所决定的。

（一）当前基层检察机关内部监督工作的现状

当前基层检察机关内部监督工作多样化、多重性特征明显，各职能部门对各自职责划分、任务分工、没有制定明确的细化规定和责任追究办法，致使职能的履行无章可循，履行的效果好坏难以评估，这种现象将导致职能部门的监督方式都处于浅层次的，无法达到预期效果。

1.内部监督部门繁多，职能交叉现象突出。基层检察院承担着内部监督职能的有办公室、政研室、政治处、纪检监察部门、案管办、检委办、控告申诉科等部门。办公室、政治处、纪检监察部门重复监督涉及到的是对检察人员和有关制度落实情况的监督。在基层检察院，对案件的监督则存在着多头管理的情形，案管办、办公室、检委办、纪检监察部门、控告申诉科等部门都具有对重大敏感、人民群众普遍关注的案件的督查督办职能。案管办的设立初衷是将其作为执法办案监督的主体部门，但从目前的运行情况来看，辐射面太广，效能不明显；控申部门具有对本院领导和上级领导交办、批办的案件进行督办、催办，并对重要案件进行评查等职能；办公室也具有对重要案件的督查督办职能；纪检监察部门的职能在于对违法乱纪的检举的查处，虽然在加强内部执法监督方面采取了一些措施，但也因为没有相应的程序和必要的手段而收效甚微；目前虽然多数检察机关都成立了检察委员会办事机构，但由于编制所限，大多设在办公室或研究室，所作的工作也仅限于对提请检委会研究的案件的程序性审查和检委会决定事项的督查督办，很难介入全部业务工作进行监督管理。

2.内部监督力度不够，监督方式流于形式。基层检察院承担内部监督的职能部门大多为院内的综合部门和综合业务部门，他们对内部监督的工作方式主要是采取案件复查、案件回访及事后研讨的方式进行监督，往往对内部监督工作的重点环节，例如自侦案件的初查及不立案，审查逮捕及审查起诉案件改变定性、改变强制措施、增加或减少事实等监督不力，由于这类部门人员少事务多，对这部分工作的内部监督总体处于事后疲于应付的状态。

3.内部监督效果差，重复劳动效率低下。基层检察院综合部门和综合业务部门这种多维的人员和案件管理模式，将导致检察机关内设机构的管理都处于浅层次的，只注重结果管理，缺乏过程管理，注重外部管理，缺乏自身管理，监督的效果显然不济。无明确的主体或主体过多都会致使工作不能顺利有效的开展，如此恶性循环将导致工作效率低下，重复劳动，工作量大，甚至影响办案质量。

（二）出现目前现状的原因分析

目前检察院内部监督工作都在不断探索中开展，但若在履行监督职能时不注重整合机构、人员，则导致设置内部监督职能部门只会增加基层工作负担，影响检察机关的整体工作效果。出现上述问题的原因表现在目前基层检察机关被监督对象接受监督的意识淡薄，内部监督的方式方法不科学、不系统等等，具体表现如下：

1.重法律监督，轻自身监督。当前受绩效考核、传统工作模式等客观因素制约，基层检察院的工作重点主要表现在强化业务部门的法律监督工作上，基层检察院上至领导机关、下至普通干警，都将工作重点放在在履行检察机关法律监督职能上，而承担内部监督工作的综合部门和综合业务部门因难以考核，监督职能设置的初衷不能准确有效的实现。

2.重事后监督轻同步监督。现在检察机关内部监督中最成型的监督就是带有惩戒性质的事后监督，尤其在执法办案方面最为明显，如基层检察机关出台的案件质量考评机制、最高人民检察院出台的《检察人员执法过错责任追究条例》等文件和规定，这些规定都侧重于事后监督，只有在案件的错误已很严重，无法改变的时候问题才会暴露出来。即使事后有惩戒和责任追究，但损失和后果也难以挽回。因此，在完善检察机关内部监督机制时，要把监督关口前移，使监督的重点向预防性质的事前监督和同步监督倾斜，争取把错误杜绝在萌芽状态。

3.重人员监督轻制度监督。长期以来，检察机关内部存在办理案件过程中的三级审批制度，这种监督机制，虽然是比较有效的一种监督途径。但这种监督机制弊病在于强调的是一种领导式的单向监督，下级对上级的监督流于形式，监督效果只能取决于领导的业务水平、责任心、甚至习惯好恶，这不符合科学监督体制的要求。而在构建科学的监督体制和强调用制度监督检察队伍和执法办案上则存在着相对弱化现象，无法体现监督实效。因此构建科学规范具有可操作性的长效内部监督机制，就显得十分重要。

4.重外部监督，轻内部监督。当前基层检察机关普遍对新形势下内部监督工作的重要性认识不够，甚至片面地认为，检察机关应加强检务公开、党内监督、人大监督、社会舆论监督和当事人监督等外部监督，忽视了对内部的监督。内部执法办案监督也往往不是积极主动地、自觉地监督，都是为了开展自身职能应付性的工作，被监督对象接受监督的意识不强，主动性不够，检察机关内部总体缺乏统一协调的执法办案监督工作机制，无法实现有效监督。

二、整合内部监督资源加强内部监督的对策和举措

笔者认为，基层检察院要能真正接受外部监督展示良好形象，内部监督工作是接受外部监督的前提和保证，加强内部监督工作应当而且必须成为检察机关的中心工作之一。

（一）增强监督互动意识，营造内部监督良好氛围

作为监督者的职能部门在内部监督问题上往往缺乏责任感，监督意识淡薄，不愿主动监督，甚至有的法律意识不强，存在怯懦心理和“老好人”思想，过分重视自我保护，不敢监督、不善监督，监督的方式方法不科学，加之对监督者保护性措施滞后，导致监督不力，效果不佳。从被监督的对象上来看，少数检察干警认识模糊，认为监督是组织上对他不信任，甚至认为是有人故意找茬，因而抵触监督。思想是行动的先导，理念是行动的指南，检察干警思想认识的统一，行动的自觉，才为内部监督工作的顺利开展奠定良好的基础。因此基层检察机关每月要分析一次干警执法情况和执法思想动态，每季度要听取一次纪检监察和执法办案监督部门对内部监督工作的进展情况汇报，每年召开一次执法监督总结大会。不加强对执法活动的监督、整肃法纪，检察事业就难以取得长足的发展，检察机关的形象就会受到影响，不管是监督者还是被监督者都要增强开展、接受内部监督工作的主动性、自觉性，保证检察权的正确实施。

（二）注重构建制度体系，提升整合资源强化监督的规范化水平

邓小平同志指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”目前检察机关各部门之间不同程度地存在内部监督衔接不畅、监督力度不够等问题。因此，构建完备、管用、可行的制度体系是关键，内容可涵盖检务保障、执法办案、队伍建设、机关管理等各项检察工作。首先要明确组织机构，统一领导内部监督工作。其次要整理出具体可整合的职能部门。一方面在不打破现有部门建制的基础上，就相同或相似的内部监督职能进行合并。同时，还要整合非常设性机构的内部监督职能。三要创新内部监督的方法，拓展内部监督的新途径，新方式。四要提升内部监督实效，发挥检察院整体监督合力。基层检察机关整合内部监督力量要把制度建设作为强化内部监督工作的基础，形成用制度管权，按制度办事，靠制度管人的体制机制，搞好整体规划，注重系统配套措施，有计划、有步骤地推进内部监督体制机制建设。

（三）整合内部监督资源，着力打造牵头管理的监督模式

如何整合内部监督职能相近的部门，笔者认为可由一部门主要牵头，其他部门派员参与的方式，以提高工作效率，减少重复劳动，以期实现工作效能最优化。

1.有效整合执法办案内部监督资源，努力构建案件动态监督机制。执法办案工作是检察机关的核心工作，办案质量是检察机关的生命线，因此加强对执法办案活动的监督必然是不可或缺的重要工作，当前基层检察机关涉及到对执法办案活动的监督内设机构主要表现在案管办、检委办、控申科、办公室、纪检监察部门，其职责分工笔者已在本文第二部分加以详细阐述，在此不再赘述。笔者认为对于执法办案工作监督的总体布局可由案管办牵头，各职能部门参与的方式开展，例如：案管办、纪检监察部门会同兼职纪检员负责执法办案纪律的OnI7EcDpDCtDt8uX4XYRa/OUbapoktfqMhRBDoCBPhg=检查、自侦案件讯问同步录音录像、自侦案件一案一谈话、重点案件的回访考察工作；案管办、检委办联合开展人民监督员评议案件、对拟提请检委会研究的案件的会前审查、检委会决定的执行监督工作；案管办牵头会同控申科、政研室及案件质量考评员定期组织对各类案件特别是对自侦案件、拟作不捕不诉处理、改变定性或减少增加犯罪事实、捕后改变强制措施等案件的动态考核评查；案管办会同办公室和纪检监察部门共同对涉案款物的扣押冻结及处理情况的监督检查、对检察统计工作的检查。同时作为案件的主要监督管理部门，案管办还负有配合控申科、纪检监察部门对信访案件的办理情况进行督办和责任倒查、对重大信访案件和可能引发涉检信访风险的重点案件进行检查。对执法办案工作的监督以案管办为中心，是与其机构设置的初衷是相适应的，只有这样才能实现案件监督的前瞻性、常态化和务实高效。

2.强化检察机关队伍建设，努力构建检务督察、专项检查、专项监督长效机制。检察机关纪检监察部门工作重点主要通过对干警的监督，来促进依法办案，让干警慎权、慎言、慎独，自觉遵守办案纪律；还要通过对案件事实、程序、适用法律的监督，在保证案件质量的同时，督促干警加强学习，不断提高自身的政治、业务素质。整合纪检监察部门和办公室、政治处、研究室等职能部门关于对检察队伍和规定事项的内部监督职责，主要体现在以下几个方面：纪检监察部门可会同办公室、政治处、政研室检查本院各部门和人员遵守和执行上级检察机关及本院重大部署及规章制度情况，参加检察长办公会、党组会、检委会、民主生活会等，加强对领导班子、领导干部特别是“一把手”贯彻执行党的路线方针政策、执行民主集中制、廉洁自律和遵守相关规定以及工作作风等情况的监督；会同办公室、政治处及院兼职纪检员，检查执行检容风纪规定；会同政治处，开展落实党风廉政建设责任制暨中层以上干部履行“一岗双责”情况、重大事项报告制度的落实情况、对干部选拔任用工作监督、干警涉嫌违纪的调查等工作的专项检查；会同办公室、技术科，加强对重大经费开支、政府采购、重大工程建设项目的监督等。

（四）明确责任追究办法，全力保障各项监督举措落到实处

资源整合职责清晰之后就要明确责任追究办法，解决该抓不抓怎么办，抓不好又怎么办？应当实行分管检察长和科长、部门干警一级抓一级，层层把关，具体责任落实到个人，采取二级目标考核责任制，将勤政廉政保证金制度纳入绩效考核、党风廉政责任制考核工作中，确保业务工作和队伍建设不出问题。《检察机关党风廉政建设责任制责任追究规定》中确定：责任追究程序的启动、调查和处理由纪检监察部门负责。加强对执行制度的监督检查，以执行力的好坏来明确奖惩内部监督上，对队伍中发现的违纪问题早处置、早解决，对苗头性问题早提醒、早帮助，对实际困难早察觉、早关怀。在制度执行上，要敢于动真碰硬，凡违反法律法规和内部制度规定的，该谁负责任，就谁负责任，该负什么责任，就负什么责任，不夸大、不隐瞒、不姑息、不迁就，及时组织查处，做到令行禁止、赏罚分明，真正把内部监督工作落实好、执行好。