厦烟企业构建廉政风险防控体系初探

詹灿芬 杨胤 陈泉根

【摘 要】构建廉政风险防控体系是厦烟企业坚持不懈实践、探索和完善的一项重要工作，其中的一些廉洁风险防控机制实务及其经验做法，对于社会企业界特别是中烟行业企业，在加强企业管理，构建廉政风险防控体系，保障企业健康绿色运行具有一定的借鉴意义。

【关键词】企业管理；中国烟草；廉政建设；风险防控

“为什么要查找廉政风险点？这不是把我们当贼一样防吗？”、“我们仅仅是普通职工能有什么廉政方面的风险呀？”、“我不贪不腐，哪有什么廉政风险点？”等等。这是2010年厦烟廉政风险防控体系构建工作启动初期听到的一些质疑的声音。

多年以来，厦烟党委、纪委一直非常重视党风廉政建设和反腐倡廉建设工作，在制度建设、廉政教育、案件处理、效能监察、队伍建设等方面下了很大功夫，取得了一定的成绩，受到了上级主管部门的肯定。然而随着金桥技改项目、东孚仓储项目的启动，企业经济活动日益增加，纪检监察部门的所有人员疲于应对各类招投标采购监督任务，愈发没有时间和精力去抓党风廉政建设和反腐倡廉的其他方面工作。在这种境况下，公司纪委开始思考并探索尝试通过构建廉政风险防控体系，以实现科学、有效的监督来保证权力行使安全、项目建设安全、资金运行安全、干部成长安全，从而促进企业健康快速发展。以下结合企业管理实际，就企业廉政风险防控工作探讨一些体会。

一、企业构建廉政风险防控体系的重要性和必要性

廉政风险是指党员干部在执行公务和日常工作中发生腐败行为的可能性，它具有客观性、损失性和不确定性等特点，具体包括思想道德风险、岗位责任风险、业务流程风险、制度机制风险和外部环境风险等。廉政风险防控体系是将风险管理理论和质量管理方法应用于反腐倡廉工作实际中，主要针对各个不同管理岗位因制度、教育、监督不到位和党员干部不能廉洁自律而产生或可能产生的廉政风险，通过风险辨识、评估，提出超前的预防措施，变亡羊补牢为事前预防、事中控制，且运用PDCA循环管理模式，逐步形成一套完整系统科学的预防腐败工作管理体系。它能有效制约干部职工不犯错误或少犯错误或不犯大错误，最大限度地预防、教育、挽救犯有一般性错误的干部职工，保护绝大多数干部职工，为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设科学发展保驾护航，切实增强反腐倡廉的政治、经济和社会综合效果。在企业构建廉政风险防控体系的重要性和必要性方面，笔者认为可以归结为如下两点：

第一，构建廉政风险防控体系是建立健全惩治和预防腐败体系的要求。党中央反腐倡廉纲领性文件——《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《实施纲要》）指出“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，不断提高党的领导水平和拒腐防变能力。”党的十七大报告又强调：“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。”《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》中也指出：“建立预防腐败信息共享机制和腐败风险预警机制。总结预防腐败工作的有效做法，提高预防腐败工作水平。”最近，党的十八大报告中更是明确指出，“健全反腐败制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败。”党的一系列重要文献都无一例外地强调了建立健全惩治与预防腐败体系的重大意义，这是我们党在深刻总结历史经验，进一步加强执政能力建设，深化党风廉政建设规律认识的基础上作出的重大战略决策。构建企业廉政风险防控体系是完善企业惩防体系的创新举措，有利于增强反腐倡廉工作的科学性、预见性、针对性、时效性和主动性，有利于我们进一步认识和把握反腐倡廉规律，从源头上预防和治理腐败，为惩防制度建设提供实践基础和理论支撑。

第二，构建企业廉政风险防控体系是企业反腐倡廉建设的客观需要。随着市场经济的发展和改革开放的不断深化，企业党风廉政建设和监管工作出现了一些新情况新问题，面临着诸多新挑战新考验。如何防范廉政风险和监管风险，是企业纪检监察工作面临的十分迫切而艰巨的任务。烟草企业作为国有控股企业，其党风廉政建设开展好坏从某种意义上与国有资产的安全密切相关，干部职工作为企业的宝贵资源，企业的发展与其干部职工的健康成长息息相关，因此，作为烟草行业的一分子，企业通过开展廉政风险防控体系构建工作，抓住预防腐败的关键环节和核心内容，将预防的关口前移，可以最大限度地降低廉政风险，实现企业的健康、可持续发展。

二、企业在构建廉政风险防控体系方面的探索与做法

2010年8月，公司纪委审时度势，意识到廉政风险点防控是新形势下促进反腐倡廉建设的新途径、新方法，是拓展源头治理腐败、强化监督制约机制、从政治上关心和爱护干部的新举措，是加强公众监督，拓展预防腐败工作领域的重要手段，是进一步加强党风廉政建设的重要内容，也是落实科学发展观的重要组成部分，故而提出了廉政风险点防控管理工作的新课题，试图通过构建廉政风险防控体系，来把企业惩治和预防腐败体系建设各项要求落实到每个工作岗位、每个工作环节；试图通过廉政风险识别发现出制度漏洞或是不具操作性或是不合理的地方，为廉政制度的完善打下良好的基础；试图通过建立廉政风险防控体系，进一步推动企业党风廉政建设责任制的贯彻落实，使其有的放矢，增强操作性，提高执行力。

在尝试构建廉政风险防控体系过程中，我们始终围绕企业生产经营中心，把进一步增强干部职工廉洁从业自律意识，进一步完善和落实各项规章制度，加大对权力运行的制约和监督，进一步加强对重点事项、重点岗位和关键环节的监督管理，为企业各项事业发展提供有力保障作为工作目标，提出“四个结合”的工作要求，“四个环节”的工作步骤，努力探索出一套能够提前发现，有效预防、及时化解廉政风险的长效工作机制。

（一）“四个结合”的工作要求

一是与惩治和预防腐败体系建设相结合，避免查找风险形式化、制度建设老套化、监督制约表面化，真正做到科学管用；二是与贯彻落实党风廉政建设责任制相结合，把廉政风险防控管理工作纳入部门、支部党风廉政建设责任制，一同布置，一同检查、一同考核，强化责任，细化任务，推动“一岗双责”落到实处；三是与本部门、支部的实际工作，特别是重点、难点工作相结合，与履行职责和业务工作相结合，推进和服务于企业生产经营中心工作，避免两张皮；四是与完善制度、建立健全体制相结合，通过推进廉政风险防控体系构建工作，把查找风险、监控风险、处置风险结合起来，建立完善一些重点领域和关键环节的程序性、规范性制度，建立完善科学民主决策、日常管理监督、办事公开民主管理和岗位问责等方面制度，形成用制度制权、管事、用人的工作机制，切实提高制度权威性和执行力，不断完善体制机制。

（二）“四个环节”的工作步骤具体论述如下：

（1）策划、组织、宣传发动，统一思想认识。

本文开篇的那些质疑声音，正好印证了英语谚语“well begin is half done”（好的开始是成功的一半）。如果没有把构建工作的前期准备做足做充分，也许质疑的声音会更大更多。这个阶段，我们主要做了几项准备工作，包括制订实施方案、做好廉政风险防控管理重要性的宣传动员、成立相应组织机构、对相关人员的培训、工作任务的部署等，为防控体系构建工作的顺利开展奠定坚实基础。

1）加强组织领导，成立机构。为切实加强廉政风险防控体系构建工作的领导，明确工作职责，公司成立了廉政风险防范管理工作领导小组，主要负责廉政风险评估和防范管理工作的组织、协调和推进工作。下设办公室，负责对工作开展情况进行监督、检查和指导。

2）制订实施方案。为确保廉政风险预控管理方案的科学、严谨、规范、管用，厦烟监察部的同志多次到各部门、各支部调研、进行意见征求，然后参照厦门市厦府办【2010】92号文《关于继续开展规范行政权力运行试点工作的通知》中关于开展廉政风险评估管理工作的有关内容的要求，结合企业的生产经营实际，制定《企业构建廉政风险防控体系工作实施方案》，明确工作要求、工作安排和工作措施等。

3）学习培训和宣传动员。作为一项新的管理机制，在初始阶段，难免产生不同的声音，尤其是该体系要求人人查找风险，制定防控措施，无异于是将自己岗位上的廉政薄弱点展示出来，将自己“晒”之于众，这种“自揭家短”的方式怎会一开始就被理解和支持呢？这些思想障碍和状况如不能及时解决和改善，必定会影响廉政风险防控管理工作的深入开展和成效。为此，继续加强廉政风险防范管理工作的宣传教育是十分必要的。公司纪委监察部通过召开部门负责人和支部书记动员会、下发宣传材料等形式，不断强化干部职工 “一岗双责”意识；灌输加强廉政风险管理是爱护、保护党员干部的思想，强化廉洁从业意识；坚持廉政风险管理是党风廉政建设向量化、具体化、精细化推进的思想。通过广泛宣传，使开展廉政风险防控的重要性和意义深入人心，让每一名干部职工都清楚认识到，实行廉政风险管理，并不是要“整谁”，而是为了防微杜渐，最大限度减少腐败机会，通过对企业各部门党风廉政信息员在企业廉政风险点识别、等级评估、防控措施制定等业务进行培训，为防控体系构建培养一批骨干力量。

（2）借助岗位工作流程图，逐个环节查找辨识廉政风险点

查找风险点是廉政风险防控体系整个构建工作的关键环节。厦烟纪委监察部通过部门自查、监察部人员走访、组织评审、部门再确认等方式自下而上查找每个部门每个岗位每个环节的廉政风险点。公司20个部门借助岗位能力素质模型中的岗位工作流程图，对照本部门的职责，以点带面，对每一个工作岗位、每一道工作程序进行逐一排查，识别期间可能存在或已经存在廉政风险点。主要从以下三个方面入手：一是查找思想道德方面风险。主要指容易引发或者导致背离社会主义荣辱观、放松世界观改造，思想消极、信念动摇，作风飘浮、脱离群众，不思进取、得过且过，铺张浪费、追求享受，以权谋私、腐化堕落等情形或苗头性问题。二是查找岗位职责和业务工作流程方面风险。岗位职责方面风险主要指在开展各项业务中容易引发或者导致违反廉洁自律相关规定、利用职务之便为自己或者他人谋取私利、违反民主集中制原则独断专行或软弱放任、失职渎职、不作为或滥用职权等情形或苗头性隐患问题。三是查找规章制度方面风险。制度机制方面风险主要表现为：未能够根据工作和党风廉政责任制建设的需要，及时完善和认真执行各项制度，造成制度缺失或者制度操作性不强，以及制度贯彻落实不到位；部分制度缺乏相互支撑、相互制约，不能形成有效的常规化工作措施，或者约束力和监督力作用不明显等可能带来的危害。结合落实深入学习实践科学发展观活动整改落实方案，各科室根据各自的工作特点和业务工作内容，进一步梳理制定的各项规章制度，结合查找出来的思想道德风险和岗位职责风险，对照上述表现形式对工作制度进行梳理，查找出自己在制度机制方面廉政风险的具体表现形式。经过两个多月的详细查找辨识，收到各部门提交的《廉政风险评估表》共计20份，各类廉政风险点合计99个。为了把廉政风险点找全查准，不留死角和盲区，公司纪委监察部前后三次组织相关部门人员对各部门提交的问题进行研究讨论，对讨论后给予修改的部分退回给部门重新进行查找和确定。

（3）审慎研究，确定风险等级和制定防控管理措施

开展廉政风险等级评估方面。廉政防范管理工作领导小组参考职业健康安全管理体系危险源等级评价标准，研究讨论决定按照岗位的重要程度、风险发生的机率和风险发生后对企业和社会所造成损失的影响程度，将廉政风险点分成Ⅰ级风险（风险得分为12-27分）、Ⅱ级风险（风险得分为5-11分）、Ⅲ级风险（风险得分为1-4分）三个级别。其后组织企业管理部、人力资源部、审计部、财务部、办公室（外事办）、监察部等部门的相关人员对各部室、车间所确定的各类风险点，逐项打分汇总以确定其对应的风险等级，并将等级评定结果反馈给各部门。各部门如其等级确定有异议的，提交公司纪委审核确定。在第一轮风险等级评估过程中，共确定涉及 7个部门 13个岗位的Ⅰ级风险16项，涉及13个部门20个岗位的Ⅱ级风险32项，涉及16个部门35个岗位的Ⅲ级风险42项。

制定防控管理措施方面。针对各部室的风险，尤其是Ⅰ级廉政风险，由公司纪委、监察部以及风险所在部门围绕企业决策、执行过程和监督、检查、考核等关键环节，从前期预防、中期监控、后期处置三个阶段，研究制定具体防控措施和相关工作程序，完善相关规章制度。在研究制定防控措施和工作程序时要在原有制度、措施、工作流程基础上进行完善，使其具有可操作性，逐步形成以岗位为点、以程序为线、以制度为面的廉政风险防控体系。

（4）监督考核和修正，确保廉政风险防控体系形成长效机制

1）监督管理工作。根据廉政风险内容的等级不同，实行分层与分级相结合、内外部监督相结合的方式进行监督管理。实行分层管理。企业廉政风险防范管理工作领导小组负责企业廉政风险防范管理的全面工作，法人代表（总经理）是第一责任人。公司领导班子成员对所分管部室的廉政风险防范管理工作负领导责任。各部室负责人对各自的廉政风险防范管理工作负直接责任；实行分级管理。对Ⅰ级廉政风险，在风险所涉部门的分管领导直接管理的基础上，由公司主要领导负责。对Ⅱ级廉政风险，在风险所涉部室负责人直接管理的基础上，由其分管领导负责。对Ⅲ级廉政风险，由风险所涉的部室负责人直接管理和负责；加强内外监督。风险管理的各级负责人在每年个人述职述廉报告中要突出履行岗位职责、廉洁自律和落实防控措施情况。人力资源部在述职述廉过程中要对廉政风险防范管理情况进行民主测评，并在一定范围内对检查和民主测评情况进行通报，对开展廉政风险防范管理工作不积极的部门及个人进行批评教育、组织帮助，造成严重后果的要进行责任追究。

2）考核工作。2010年起，公司纪委开始将廉政风险防控体系构建和管理工作的考核纳入企业党风廉政责任制考核工作中，并对考核内容进行细化和量化，年中、年终由企业廉政风险防范管理工作领导小组会同党风廉政责任制考核小组根据考核具体内容，对各部门、各支部风险点查找情况、防控措施制定情况、防控措施落实情况、投诉反映情况和述职述廉情况给予综合评定。评定结果计入党风廉政责任制考核得分，最终与部门绩效考核相挂钩

3）修正工作。对廉政风险点及其等级实行动态管理，以年度或项目管理为周期，根据考核评估工作中发现的问题、收集的意见建议和针对工作中出现的新情况、新问题，积极研究，对廉政风险点防范管理工作方案进行修订，及时调整风险点内容、等级和防控措施，重新开始“风险点查找、风险等级评估、风险防控措施制定等工作，即转入下一个PDCA循环管理流程。

三、尝试探索工作中存在的不足及愿景

在构建廉政风险点防控体系工作已经迈出探索性的第一步，但我们也清醒地看到，这次的尝试也存在着某些问题和薄弱环节：一是少数干部职工的思想意识转变较慢，还存有认识上的误区，一时还不太适应；二是在风险点的查找上还不够全面，有的表述还不够精准；三是有的防控措施操作性还不是很强，未能将责任落实到具体人员；四是廉政风险等级评估依据的科学性还有待于提高。

我们认为在今后的构建工作可以试着以下四个方面努力：

一是要借助文化的无形力量，促进廉政风险防控体系的构建。进一步丰富廉洁文化内涵，要大力倡导廉洁从业的理念，开展廉政征文、廉政书画展等活动，节假日对党员干部及配偶进行廉洁提醒，发送廉洁短信，召开家属助廉座谈会等行之有效的文化活动，使廉洁文化为风险管理目标的实现营造良好的环境和氛围，努力形成人人参与廉政风险防范管理工作、自律与他律相结合、组织监督与民主监督相结合的预防腐败长效机制。

二是要采取多种形式，不断查漏补缺。通过自己找、群众提、相互查、领导点、组织评等方法，真正把各部门存在的各个风险点“晒”出来，将查找风险点真正作为自我提醒，自我提高的过程，接受群众监督，通过广泛的查找途径，确保廉政风险点查找工作不留死角，不留盲区。

三是要结合企业的工作实际，细化廉政风险等级评估依据，并按照评估依据逐一确定风险等级，在企业内网“办事公开、民主管理”专栏中进行公示，真正实现在阳光下“晒岗位”、“晒风险”，接受其他职工的监督。

四是要适时建立岗位廉政风险信息库。对廉政风险等级确定及防控措施等实行集中管理，并根据动态变化及时进行调整，为廉政风险的分析、预测、防控提供参依据；在干部职工岗位调动时，信息库能及时对其所调往的岗位所存在的廉政风险进行提醒和说明相应的防控措施。

通过以上措施的实施，继续把开展廉政风险防范管理工作与推进反腐倡廉建设结合起来，积极探索加强廉政风险防控机制建设的有效途径和措施，进一步逐步完善企业“不敢”腐败的惩治机制，“不能”腐败的防范机制和“不想”腐败的自律机制，进一步扎实推进行业 “规范权力运行、公开透明操作、确保监管到位、打造阳光烟草”目标的实现，为“卷烟上水平”奠定更加坚实的基础。