中原经济区建设视野下新型城镇化法治环境研究

王 瑛

（河南警察学院，河南 郑州 450046）

2011年底中原经济区建设上升为国家发展战略，为中原崛起夯实了的根基。中原经济区建设其核心理念是以农业和粮食、生态和环境为优位的区域新型城镇化的有机发展。要从虚化的理念转为切实的行动必须充分发挥新型区域城镇化的引领作用。

“城镇化”是一个地区经济社会演化的写照，是经济社会发展的综合反映。“城镇化”与工业化密切相连，国内城镇化已经形成了珠三角、长三角等经济发达城市群，这些早期区域的城镇化大力推动了区域经济的发展，但在早期城镇化的理念中，只单纯片面地追求自身的发展建设、没有有效地把城镇化发展与城乡统筹发展结合起来，缺乏对农业与粮食、生态与环境的恰当定位。中原经济还是农业产业比重大的省域，尤其当前处于资源制约愈加显著的时期，如何合理地冲破城乡二元框架的壁垒，谋求在区域间协调互动的发展至关重要。

新型城镇化是加快中原经济区建设的必然

新型城镇化是以农业为基石，以工业为主导，发挥城镇经济引领带动作用的具有区域特色的发展模式，是不同规模的城市与城镇、新型农村社区之间的协调互动发展、优势互补促进的城镇化新格局。以新型城镇化格局引领新型工业化、新型农业现代化，是由河南的省情及其工业化、城镇化、农业现代化发展水平决定的，符合河南省域的实际，符合经济社会发展规律。新型特色城镇化作为一种理念在河南省城镇化发展中已成为一个指向标。新型特色城镇化是全新的城镇化过程，其能有机化解工业化、城镇化与保护资源的矛盾，能大力保障粮食产量与富民强省的目标，能有效解决农业人口转化与户籍制约的冲突，能逐步实现新型城镇化与农民利益保障相统一。

从河南的实际来看，在5 万多个行政村中生活着7000 多万农民。随着城镇化的深入，全省城镇化率将要达到50%。当原有农民转型为新农村社区成员时，会衍生相应的投资和消费需求，会对工业化发展及延长农业产业链起到巨大的调整作用。同时，新型城镇化的发展，在土地集约优化使用、农业规模化经营、农民多元途径就业以及推进生产方式转变的过程中，也将对新型农业现代化变革产生巨大的推动力。

与传统的城镇化相比，以新型农村社区建设为基点的新型城镇化，更突出以下特点：

一是张扬人本主义。城镇作为现代人类经济社会活动的重要区域，人是主导。人既是城镇发展的源泉，更是城市发展的目的和归宿。城镇化的核心价值在于让城镇居民的生活品质更高。因此，要把是否有利于满足人们日益增长的多样化的物质文化需求作为衡量城镇化水平的根本标准。在城镇化发展过程中，将人与自然、人与社会有机配置起来，为城镇化发展奠定良好的人文环境。

二是强力回归自然。回归自然是全球经济发展的大方向，也是新型城镇化建设的必然趋势。保护生态环境，最大限度地节能减耗，是评判城镇化综合水平的重要指标。新型特色城镇化要求强化知识、技术、信息的作用，提倡规模效应，注重城镇功能的升级，形成集约型、环保型、高效型、社会和谐型的城镇化新模式。

三是协调城乡统筹发展。城市带动乡村是经济发展、社会进步的共同规律。城镇化表现为农村人口向城镇的分流和集聚。城镇的形成与乡村的转型是城镇化进程中相互依存的两面。传统城镇化是建立在农业减退的基础上，而城乡统筹兼顾是经济发展的结果，也是新型特色城镇化理念的重要内容。新型城镇化的协调发展，可以促使农村产业链的深化和农村多元经营模式的增加，使农民充分就业，可以污染集中整治，建构工业与农业、城市与农村的协调发展。

河南省新型城镇化法治环境建设中若干法律问题探究

正如美国著名法学家伯尔曼在《法律与革命》中提出的：“如果没有城市法律意识和一种城市法律体系，那就根本无法想象欧洲城市和城镇的产生。”

城镇化是城市法治理念、法律制度不断向农村、城镇居民普及渗透的过程。这不仅是单一的经济发展、行政运作过程，究其本质是一种法律规范的推行及接纳的过程。因此，在推行城镇化的过程中，不能仅靠经济、政治手段，还必须从法律上维护城镇化过程中农民的合法权利，才能持久有效地保障城镇化的顺利进行。法治是优化城镇发展软环境的一个关键因素。城镇发展到一定阶段，软环境更具有可持续性，法治环境比经济发展速度更重要。

一、新型城镇化进程中可能遇到的社会问题

1.征地拆迁中农民利益缺失，权利弱化发展。随着城镇化的推进，城镇规模不断扩大，农村土地无可避免地被征收或征用，土地成为城镇化必然冲击的主要资源。在已经推进的城镇化过程中，土地征用成了“圈地运动”，产生了大量引发矛盾的社会问题，例如补偿政策不到位，社保、就业等保障措施配套不起来，利益分配不公等，直接影响了社会稳定和新型城镇化的顺利推进。

2.生态环境难免被破坏。城镇化中工业发展所引发的环境污染随着城镇化的推进，不可遏制地扩散到农村地区。若不以生态化城镇发展战略为指引，只求经济效益而忽视生态保护，那么就会造成生态环境恶化，且现阶段有关生态保护立法尚未到位，如何解决好这个难题，是决定着中原经济区城镇化水平的重要因素。

3.城乡规则相冲突，乡村伦理道德异化。城乡差异主要是文化理念的隔阂。乡镇以传统习惯为准则，在宗法传统为主的乡镇，法律意识总体上比较差，自身合法权益受到侵害时，通常会经过熟人、村委会的私力来解决。新型城镇化使村民成为市民，随着身份的改变，人们意识也会转变。随着城镇化的推进，法治理念强烈颠覆着乡镇传统文化思想，同时城市的糟粕思想也会对乡镇予以渗透，使传统习俗规范和道德理想出现盲从状态。在推行城镇化过程中，如何从意识领域解决好两种理念冲突而引发的问题，是推动发展步伐的重要环节。

4.城市务工人员合法权益难以得到全面保障。虽然国家加快推进户籍管理制度改革，着力解决流动人口就业、居住、就医、子女就学等问题，但城乡户籍制度的二元框架仍然存在。大量城镇农民的合法权益常被忽视和侵犯，如工资待遇常被拖欠，子女难以同等接受教育等。

5.违法犯罪及治安案件加剧。犯罪是经济发展过程中的恶性产物。河南省已进入城镇化深入发展阶段，近年来犯罪及治安问题凸显。城镇化的过程必然需要大量的人力资源，随着大规模外来人口流动、集中到城镇，在当前经济社会结构不断调整时期，利益关系失调，贫富分化严重，各种理念和价值观互相冲突，在政府协调机制滞后的状况下，城镇犯罪居高不下仍难以有效控制。因此，如果不对违法犯罪及治安问题采取有效应对措施，将影响社会稳定，阻碍城镇化的进程。

二、解决新型城镇化社会问题的支撑因素

区域城镇化发展进程中可能遇到的诸多问题，要保障新型城镇化得以持续、健康、快速地发展，需要推动其发展的制度支撑、经济产业支撑、公共服务支撑的系统作用。

在公共服务支撑上大力推进法治宣传并建立社会公共供给制度。在中原区域经济发展提速增效的关键时期，应着力倡导社会主义法治理念，营造依法行政的良好氛围。树立政府良好的服务形象，提升行政执法主体在社会各界心目中的地位；引导社会成员学法知法、懂法守法，着力培养诚信守法观念和社会责任意识，增强守法自觉性和维权主动性；以理性合法的方式反映诉求、解决问题，依法维护自身合法权益。

在法律制度支撑上切实规范行政执法行为。行政执法是行政机关最重要的职责。优化区域经济发展环境，提高行政机关特别是基层部门的服务意识，规范行政行为，加强行政处罚和综合执法法律规范，通过健全的法制和职能的合理配置，减少执法层次和交叉重叠执法的矛盾；要明确进行政处罚自由裁量基准制度，控制自由裁量范围，防止执法随意性，促使行政执法行为更加合理；严格规范执法程序，强化对行政执法环节、步骤的具体规范，维护行政执法的严肃性，提升服务保障区域发展战略的行政执行力。

三、保障新型城镇化顺利推进的法律对策

城镇化是一项综合经济活动，在新型城镇发展法制化进程中必须以良好的法治环境为基础。在推进河南省城镇化进程中，把握法治建设的切入点和着力点，切实为中原经济区建设提供法律支撑和法治保障，充分发挥法治在中原经济区建设中的作用，需要建构和完善的法律制度还很多，上到国家经济政策法律制度，比如财政拨付法律制度、经济区域规划法律制度、经济扶助法律制度、区域经济技术合作法律制度等；下到社会区域个体权益保护法律制度，比如优化推进户籍法律制度、区域社会保障法律制度、保障性住房及教育资源合理配置等。本文仅从城镇区域个体权益保护方面的法律制度来阐述。

1.加快完善征地法律制度，保障公民权益。我国当前对征地拆迁补偿所适用主要依据《宪法》和《土地管理法》。《物权法》也仅部分条款对征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产作原则规定，实际操作性不强。在现有的法律中，对城镇土地征用、房屋拆迁、补偿标准等都没有明确规定，致使公民的利益受到侵害。为解决城镇化进程中征地拆迁而引发的诸多问题，2012年实施的《行政强制法》及国务院颁布实施的《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》，是保障公民权利的有力法律依据。然而这些法规尚不足以解决关于城镇集体土地房屋的征收与拆迁的相关问题。为进一步推动区域城乡一体化，应从保障农民基本权利出发，以法律制度将其纳入城镇就业和社会保障体系中，使其享有和城市居民同样的权利义务。

2.加强环境保护的立法和执法。新型城镇化必须走集约资源、天然环保的道路。农村环保领域覆盖面广，现有环保法律法规对涉及农村环保方面的问题还没有妥善的解决路径。河南省农村生态环境保护方面的地方性法规主要涉及《河南省农业环境保护条例》，其主要立法重点也是对农业环境的保护而非系统化的农村整体环境保护。这与实际需要明显不相适应，因此要刻不容缓地确立环境与资源立法体系，为中原经济区新型城镇生态化建设提供环境立法支撑。例如加强土壤环境保护、重金属排污治理；通过确立水资源管理标准，建立水资源开发利用控制制度等，为中原经济区农村生态环境保护的立法提供重要的法律支持和导向。这是城镇化过程中环境法治建设中的关键一环。

3.以立法手段消除户籍壁垒。城乡二元框架源于我国长久以来的户籍制度，它所带来的影响成为制约城镇化发展的重要原因。目前，全国户籍改革旨在通过建立城乡统一户籍登记制度打破城乡隔膜，实现城乡劳动力的自由迁移。河南省应从立法层面上进一步弱化户籍所承受的各种利益，在国家法律、法规滞后的情况下，结合河南省实际进行探索试点。比如，打破原有关于进入城镇户口的规定，尝试确立依托合法固定住所或合法稳定的职业背景，同时履行相应的法定义务，例如纳税、办理社保等，即可申办城镇户口，享受城镇居民待遇。

4.加强犯罪预防与治理。治安环境的稳定是城镇化深度发展的前提，而违法犯罪是造成社会动荡的重要因素。因此，在推进城镇化的进程中，着力于犯罪的预防和治理是必然之举。犯罪是多方催化剂引发的社会弊病，需要多管齐下，更应把犯罪预防纳入城镇社会发展的总体规划中。在城镇化发展进程中对犯罪的预防工作，归根结底要着力解决城镇居民的民生问题，诸如对进城农民工、流动人口的医疗、就业、社保等社会问题，提升其城镇归属感和主人翁意识。同时，随着户籍制度不断改进，人口流动规模会越来越大，因此在新的社会条件和形势要求下，要加强对社会治安与犯罪防控的投入力度，创建更有效的社会管控体系；最后，要对犯罪高发区域、高发人群、高发性犯罪保持严打威慑力，做到打、控、管、防一体化。