如何优化地方政府应急物资储备刍议

王 雷

王雷/哈尔滨商业大学财政与公共管理学院教师（黑龙江哈尔滨130051）。

一、引言

应对突发公共事件的应急处置过程中离不开物资保障，应急物资的储备是极其重要的。科学合理的物资储备有利于及时有效地进行应急处置，最大限度地减少受灾民众的生命财产损失，保障社会稳定。突发公共事件爆发后会严重影响受灾地区的反应能力，在极端恶劣的客观条件下甚至会影响周边地区的反应能力，因此必须保证各种应急物资如饮用水、临时帐篷、沙袋、食品、发电机等必要物资的储备。应急物资储备既要应对不时之需，又要避免浪费。科学合理的应急物资储备也是当今世界各国政府共同所面对的重大课题之一。

二、国外应急物资储备现状

（一）美国的应急物资储备现状

美国的联邦反应计划(FRP)中规定：处于多致灾因子地区的居民和个人应对突发公共事件有所准备，并保证至少72小时内能自给自足。地方志愿者和非政府组织应尽可能提供最大限度的食品、避难场所和急救服务，制定在灾后72小时无外援的情况下照常提供上述服务计划。应急处置一方面要满足受灾民众的安置，另一方面要开展及时的搜救和恢复工作。特别是在建筑物倒塌的情况下，会有大量被埋的幸存者需要救援和医治。在受困72小时后，被埋的幸存者的死亡率会急剧提高，所以搜寻和营救行动必须及时开展。

美国在联邦紧急事务处理部 (FEFA)设有物流管理的专门单位，平时主要负责救灾物资储备的管理、预测各级各类救灾物资需求、规划救灾物资配送路线，并进行救灾物流中心设置等工作。当灾害发生时，物流管理单位迅速转入联邦紧急反应状态，根据灾害需求接受和发放各类救灾物资。在国际救灾方面，美国设有对外灾害援助办公室(OFDA)，负责处理各种紧急事务。目前，OFDA在世界范围内设有7个应急仓库，这些仓库紧靠机场、海港，储备基本的救灾物资，诸如毯子、塑料薄膜、帐篷、手套、钢盔、防尘面具等等，一旦某个地区发生重大自然灾害，OFDA就会从距离最近的仓库调拨救援物资送至灾区。

（二）日本的应急物资储备现状

日本是地震、台风等自然致灾因子较多的国家，所以日本官方和各大公司在应对供地震灾害发生时使用的应急物资进行了大量研究和开发。这些应急物资大体上可划分为食品、生活用品和自救工具等3大类。日本国民家中大都储备有灾害应急物资。根据居住环境的不同，应急物品储备也各有侧重。居住在城市高层住宅中的人，由于地震发生后容易被困，因此家中几乎都储备有食品和自救用具。而居住在单独小楼或小院中的居民，由于容易逃离现场，所以应急用品的储备侧重于简易帐篷、防灾衣物等。

世界各国政府都根据本国存在的致灾因子，对各类救灾物资的需求进行科学预测，依此建立布局合理、规模适中的应急物资储备库，这些应急物资储备库平时储放应急物资，一旦发生自然灾害等突发事件，则由专业的物流公司迅速从应急物资储备库提取救灾物资运往灾区。突发事件发生后，社会采购或捐赠的救灾物资需要汇集至应急物资储备库，在储备库分类拣选后统一配送至灾区。

三、我国应急物资储备现状

我国已颁布《防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《防洪法》等法律法规。个别单行法中建立了应急物资储备制度，但并未成为普遍做法，规定本身也非常简单。国家还编制了《国家粮食应急预案》、《国家医药储备应急预案》、《国家物资储备应急预案》、《煤电油运综合协调应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》、《国家综合减灾“十一五”规划》、《国家突发公共事件总体应急预案》等，但尚无一个综合性、规范化的专门针对应急救援物资储备的规定。目前，我国民政救灾物资和防汛物资的储备制度相对较为完善。应急物资的储备方式按照不同的分类主体有不同的分类方法：按储备的形态分为有形储备和无形储备；按储备的主体分为国家储备、地方储备、军队储备、社会储备和家庭储备。

我国应急物资储备现在还存在很多缺陷，例如应急物资储备数量不足，分类不合理，没有统一的调度管理，有些应急物资储备还存在过度和浪费。

四、地方政府优化应急物资储备方案的建立

为确保救灾所需的物资器材和生活必备品的应急供给，必须建立健全救灾物资的储存、调拨和紧急配送系统。对储备物资的管理要积极防止被盗用、挪用、流失和过期失效，一旦出现上述情况，要及时予以补充和更新。相邻地区可以建立应急物资调剂供应的渠道，以便在突发公共事件爆发时，迅速从其它地区调入应急物资。此外，应急物资可以依据有关法律、规定，及时动员和征用社会物资。对于突发事件未发生时，应以何种方式储备多少量的应急物资，国内外相关研究相对较少。应急物资储备也并非越多越好，因为突发公共事件的发生具有不确定性，应急物资的需求也是随机的，储备物资过多，将会造成物资浪费。但如果物资储备不足又会降低应急处置效果。因此科学合理的进行应急物资保障储备是地方政府需要切实做好的一项重要工作。在保证一定数量的必需应急物资储存的基础上，积极探索由实物储备向生产合同储备的过度，通过建立应急生产启动运行机制，实现应急物资动态储备。实物物资储备在应急处置过程中只能满足其初期物资消耗，而不是靠实物储备的物资保障整个应急处置过程的全部消耗。地方政府应按应急物资储备最优量进行实物储备，另外还得与相关企业签订救灾物资储备合同，这样既能保证救灾物资的质量和数量，还能降低成本减少浪费。当发生突发公共事件时，如果实物储备物资量不足，还可以调用合同储备物资。这样就可以建立应急物资二级储备模型，参见图1。

图1 应急物资二级储备图

图中应急物资储备总量I代表第一级物资储备（实物物资储备）和第二级物资储备（合同物资储备）的总和，C为应急物资需求点，Ai(i=1，2，…n)为第一级储备（实物物资储备），n代表实物物资储备库的个数。Bi(i=1，2，…m)为第二级储备（合同物资储备），m代表合同物资储备企业个数。

应急物资从应急物资储备I到需求点的时间为T，第二级物资储备到第一级物资储备的运输时间为t1，如果由第二级直接运输到需求点C，则计为由第二级到需求点C的运输时间。合同物资的生产时间为t2，当企业存有库存时t2=0。当合同物资生产企业缺少原材料时，第二级额外需要调集救灾物资生产原材料的时间为t3。则应急物资从储备到需求点的时间T=t1+t2+t3。

1.第一级应急物资储备点的最优储备量公式。假设每一次突发公共事件所需的应急物资的是个随机变量设为r，假设每一单位量的物资的零售利润为k元，过多储备每一单位量造成的浪费损失为h元。突发公共事件发生的概率为P（r），应急物资的储备量为Q，当Q≥r时，应急物资浪费为h（Q—r）元；当Q≤r时，储备物资的机会成本为k（r—Q）元。

∵r是离散的

∴储备Q量物资的期望损失为：

使期望损失最小的最佳储备量必须满足两个条件：

由（1）有

简化得

即

由（2）有

即

所以，最佳应急物资储备量应满足下面的不等式：

设每一个应急物资储备点Ai的最优储备量为Xi(i=1，2，…n)，并按此量进行储备。

2.第一级物资储备和第二级物资储备的调运公式。设T＞0为突发公共事件爆发后规定的应急物资调运限制时间，X为应急物资的实际需求量，A1，A2，…An为应急物资第一级储备点，从各个储备点到需要点的时间分别为 t1，t2，…tn。X1，X2，…Xn为相应的应急物资储备量。B1，B2，…Bm为与政府签订应急物资储备合同的企业，T1，T2，…Tm为相应的调运时间，Y1，Y2，…Ym为相应的合同储备量。

如果

并且有

则第一级物资储备的调运满足需求点需要。

否则，只要有

则需要进行第二级物资储备调运。

五、结论

充分发挥各类资源在应急救灾物资保障中的作用，提高重要救灾物资应急生产能力，利用国家战略物资储备、国防交通物资储备和企业储备等，建立健全以政府储备为主、社会储备为补充、军民兼容、平战结合的救灾物资应急保障机制，这将是我国地方政府在未来一段时间的工作重点。

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