论惩治与预防职务犯罪视野下的财产公示制度

王燕 孟瑶 曹芳

【摘要】近来，一些贪腐分子的网络曝光引来了民众、媒体、学者对国家推行实施财产公示制度的倒逼。成熟的财产公示制度可以起到震慑、预警、证明职务犯罪的作用。在我国，领导干部重大事项报告制度在惩治与预防职务犯罪中面临的尴尬现状，需以财产公示制度为突破口，使其适应社会发展。现今，我国多地对财产公示制度进行了试点，但却存在正反两方面的对立观点，因此，需对该制度进行定位，并提出使其健康合理发展的建议。

近来，不少官员因持有巨额财产遭网络曝光，有关部门介入后发现了背后的贪腐行为，由此也引来了民众、媒体、学者对国家推行实施财产公示制度的倒逼。在我国反腐败斗争形势日益严峻、人民群众对惩治和预防腐败的期望值不断提升的背景下，引入财产公示制度被很多人认为是反腐良方。一些地方政府在实行领导干部重大事项报告制度的基础上试点实施财产公示制度，引发了广泛关注和评论。本文从惩治与预防职务犯罪的角度对财产公示制度的完善和发展进行分析，以期对制度的健康合理发展起到一定的推动作用。

一、财产公示制度对惩治和预防职务犯罪的作用

（一）国外财产公示制度的实施及功效

我国学者孙龙桦在介绍、研究瑞典、英国、美国等西方国家对公职人员监督制度的过程中将其直译为“财产公示制度”（Properties Declaration System）。

财产公示制度，即指具有一定级别或拥有一定职务的公职人员在任职期间依法向有关机关如实申报自己及一定范围内家庭成员的财产状况，并在一定范围内将财产情况公开的一系列制度。1766年瑞典出台了《出版自由法》，规定公民有权查看从一般官员到首相的纳税清单，这项权利被认为是财产公示制度的雏形。1883年英国《净化选举，防止腐败法》的出台，第一次以法律的形式确定财产公示制度。1978年美国颁布的《政府道德法》被认为是当今世界最为完备的官员财产公示立法。

财产公示制度作为西方一项惩治和预防腐败的重要举措，已被实践证明能够有效防范官员职务犯罪等腐败行为，并有助于减少民众对官员资产过高的猜疑，建立官民互信关系。就惩治和预防职务犯罪而言，财产申报公示制度具有震慑犯罪、预警犯罪、证明犯罪三个较为明显的作用。

首先，震慑职务犯罪。财产公示制度如一柄高悬的达摩克利斯之剑，清楚地告知各级官员，社会公众和监督机关时刻注视着他们，防范着他们，希望他们洁身自好，不要用手中权力做腐化之事，否则，将会被达摩克利斯之剑惩罚，招致财产尽失、身败名裂的下场。

其次，预警职务犯罪。预警是指在危险发生前，根据可能性前兆，向相关部门发出紧急信号，报告危险情况，以降低或避免危险发生的行为或做法。根据财产申报公示制度，如果官员进行财产申报后，发现其重大事项异常变动，如财产增加数额较高、配偶子女移民国外等情况，财产申报人若无法做出合理解释，则说明该官员可能有权力滥用的行为，应对其重点督查，从而起到对职务犯罪预警的作用。

最后，证明职务犯罪。1998年，我国立法机关借鉴国外立法经验、结合国情，在《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》的单行刑法中创制了具有我国特色的巨额财产来源不明罪，以惩治无法查明巨额财产来源的官员。从各国经验来看，财产来源不明罪主要依据财产申报制度而确立，是财产申报制度的重要组成部分，是财产申报制度在刑事反腐制度体系中的延伸。

（二）我国领导干部重大事项报告制度与财产公示制度

财产公示制度是西方的舶来品，我国一直实行“党管干部”的方针政策，并始终将“党的作风建设和对领导干部的监督制约”作为反腐败斗争的重要内容。1988年以来，党和政府先后出台了五件要求领导干部申报个人重大事项的规范性文件。即1988年国务院监察部会同法制局起草的《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》，是对相关制度的启蒙与尝试；1995年中共中央和国务院办公厅联合颁布《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，是将草案发展成为正式的规章制度；2001年中纪委、中组部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定》，此次将申报内容由收入扩大到财产，同时将债权、债务、私产等纳入申报内容之中，申报对象由官员扩大到家庭；2006年中共中央办公厅印发《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，将财产申报制度作为重要的党内法规颁布实施；2010年党中央和国务院办公厅联合颁布的《关于领导干部报告个人事项的规定》，此次新增了住房、股票投资以及子女海外工作和投资的内容，且将监督范围从处级以上干部扩展到副处级以上干部，规定在干部选拔中可以查阅申报内容，纪检检察部门在办案中也可查阅。

“领导干部重大事项报告制度”要求领导干部向组织报告与其有关的财产、婚姻、子女等可能影响其廉洁从政的重大事项。财产申报是财产公示的前提，也是财产公示制度的依据，这一制度对我国实行财产公示制度产生了重要的影响。

领导干部重大事项报告制度较为贴切地概括了我国官员财产申报公示制度的现状，与西方财产公示制度相比，“财产”被“领导干部重大事项”所替代，“公示”被“报告”所代替，“领导干部重大事项报告制度”在监督事项上比西方范围广，涵盖了领导干部的财产性利益和非财产性利益，但在公开透明程度上与西方制度有较大差异。就制度的应然之义，和其发挥的最佳效果而言，领导干部重大事项不仅需要“报告”，更需要提高到“公开”的层面。只有申报而没有公示，申报就失去了其存在的意义；只有公示而没有申报，公示也失去了其客观、真实的基础。

（三）众多高官贪腐案暴露重大事项报告制度面临尴尬

通过对北京检察机关近五年查办的近百件厅局级领导干部职务犯罪案件的分析发现，领导干部重大事项报告制度在司法实践中面临诸多问题。

1.涉案官员财产申报不实现象普遍。在被查处的厅局级干部犯罪案件中，大部分案件的犯罪数额远远大于涉案官员应有的收入和正常的财产水平。对于这些巨额违法资金，涉案官员不会也不可能主动在领导干部个人事项登记时予以说明。现行制度不要求核实申报内容真假，更加导致了申报不实现象的泛滥。

2.财产申报制度后续监督乏力。由于在执行过程中只进行申报，没有公开，缺少监督和问责，效果并不理想。同时我国对不申报或没如实申报者没有规定严格的责任，没有明确财产申报的审查机关与审查方式、内容等，导致管理不善，处理不严，公开力度不够。这势必会大大降低整个申报制度的严肃性和有效性，甚至会使之徒有其名。

3.未能成为惩治和预防职务犯罪的有效手段。我国司法实践中，由于财产申报公示制度的不完善，使得巨额财产来源不明罪的查证难度较大。在北京检察机关查处的近百起厅局级以上官员职务犯罪案件中，以巨额财产来源不明罪追究法律责任的官员只有2件2人。通过财产申报制度发现职务犯罪线索，或者从该制度获得案件实质突破的案件数为零。由于该制度目前还处于初级阶段，缺乏相应的核查机制和监督机制，还未能成为职务犯罪案件线索的有效来源。此外，由于目前该制度更多强调的是领导干部自律，而缺乏必要的核实方法和有效的监管手段，官员瞒报伪报自己财产的现象严重，因此该制度目前还无法起到预防职务犯罪的作用。

二、当前我国各地财产公示制度的试点情况及评述

（一）试点情况和特点分析

近几年，随着学者、媒体、人大代表等社会各界对实行财产公示制度的呼吁，我国一些地区大胆探索、实践了各具特色的财产公示制度。新疆阿勒泰、四川高县、湖南浏阳、浙江慈溪、广东韶关等十余个省、自治区的二十余个县市的试点工作备受关注，有些被媒体称为“破冰”样本。从公开资料看，上述地区的财产公示制度具有以下四个特点。

一是试点地区集中于二三线城市，缺少一线城市的参与。小城市的试点更具有灵活性，同时由于试点环境没有一线城市复杂，影响试点的因素也相对较少，从而试点推行也相对容易。

二是公示对象多以拟提拔、选任人员，科级以上干部为主，试点人群范围较小，财产公示一般与职位晋升相关联。如江西省《黎川县新任科级领导干部财产申报办法（试行）》规定，凡是县里新任命的科级领导干部，必须在任职后一个月内向县纪委廉政室进行财产申报，廉政室将申报材料整理汇总后交由监察局干部室进行全面审查。广州始兴县的财产公示制度也以526名副科级以上干部作为对象。新疆阿勒泰地区的财产公示具有新意，不以级别和任用作为唯一标准，而是将职位的风险等级作为公示与否的标准，其公示包括辖区内六县一市四套班子、公检法、地直机关全体县（处）级千余名官员的财产申报表，不仅要求县（处）级干部申报，审计、财政等部门关键岗位的科级干部也要申报，同时还明确规定与职权密切相关的财产收入都将向社会公示。

三是大部分公示的地点局限于内部。主要以内部网站、公示人员所在单位、政府大楼公示栏等为主，这表明现行的财产公示试点工作并不是接受广泛的群众监督，而主要是自我监督和党内监督的结合，其影响范围较小，但却优势明显，同事间进行公开、监督、核查也比较容易，而且顾及了干部的承受力，这也有利于官员财产公示制度减轻摩擦成本。浙江磐安县将拟提拔干部的房产、私家车、收入等在网上向社会公布，其公示力度较大，但公示财产的内容有限。

四是对财产申报不实者的惩处力度不强。江苏淮安对市、县两级拟提拔乡（科）级以上干部进行财产公示时规定“公示内容会记入干部廉政信用档案，不申报或隐瞒重大财产的拟任干部将被取消任职资格”。还有些试点地没有规定处罚措施。

（二）对财产公示制度地方试点的分歧观点

当前，各地财产申报公示制度的试点工作被官员、学者、媒体、社会大众普遍关注和热议，并形成了两种态度鲜明的对立观点。

1.效果良好说

一是财产公示试点将公示对象限制在“新提拔、拟任干部”可以有效避免冲突和摩擦。建立一个新制度的过程实质上是利益格局的调整过程，过多的摩擦可能会导致制度夭折，只有循序渐进才能巩固试点的效果。而选择公示人群是试点工作的重要环节，“新提拔干部”作为一张“白纸”，在岗位发展的早期进行试点的阻力小，同时避免了对旧体制的直接冲击，而在“新晋人群”中挖掘制度的积极因素，也让财产公示制度的试点更容易被人们接受，也更容易实现突破。财产公示制度的试点对象会随着时间的推移变成改革的主力军，对财产公示制度的认识和理解也更加深入，有利于制度的全面实施。

二是从二三线城市开始推行财产公示制度是科学合理的。好制度，要想行得通、办得到，一定要有配套措施和良好的实施环境。财产公示制度始于基层，可以有效避免因利益冲突大而对财产公示的负面影响。

三是财产公示的范围由个人扩大到家庭是治理腐败最终的控制方法。如广州始兴县的财产公示制度中明确公示财产包括“干部的工资资金、津补贴、劳动所得、房地产、投资、汽车等6项”，而根据新疆阿勒泰地区2009年1月1日实行的《关于县（处）级领导干部财产申报规定（试行）》可以发现，该地区财产公示制度已经从以下两方面进行了突破：一是申报对象增加了领导干部的配偶以及共同生活父母，子女；二是申报内容不只局限于个人收入，还包括全部财产。当前腐败行为日益隐蔽，从家庭财产这个终端来遏制腐败， 有助于提高对公职人员监督的有效性，使公职人员的非法财产难以藏身，从源头上弱化其腐败动机，实现反腐倡廉工作的关口前移。

2.效果否定说

一是怀疑财产公示制度试点的作用与影响。目前财产公示制度集中于干部提拔、选任阶段，但提拔干部仅仅是政府人事管理制度运行的一环。而之后的调任、离任、退休也存在腐败风险，也同样需要财产公示。

二是在试点地虽然进行了财产申报与公示，但却是零投诉零异议，这表明财产公示的效果并没有达到制度设置的预想。财产公示的方式局限于内网或单位内部，只将监督局限于自我监督和党内监督或者说是熟人监督，而没有扩大到群众监督，起到的效果得不到保证，特别是在我国这个熟人社会，熟人监督的效力更是值得商榷的。

三是财产公示试点对公示财产的全面性与真实性不能进行有效核查，财产公示制度推行面临基础不实的尴尬。在现实生活中，金融实名制覆盖不了现金交易，同时不动产登记不完备，境外资产、珠宝、古玩等用现有的技术和配套制度更不能摸清。公示没有配套的制度和技术支持，导致试点效果大打折扣。也就是说，与官员财产申报制度相配套的其他制度都尚未完善建立，使得财产公示缺乏必要的运行基础。

四是部分官员认为财产公示制度不利于其维护个人合法权益和隐私权。法律规定公民有最基本的隐私权，公务员作为公民，有权根据法律规定享有隐私权。但另一方面， 公众作为主权者，一切权力属于人民。人民与政府是一种授权与被授权的契约关系，它规定着政府与公民间在权利与义务方面的双向依存关系。因此，公众有权要求公务员进行财产公示并对其进行监督。由于法律赋予的隐私权与公众的监督权这两者不相容，导致公务员在财产公示中陷入伦理困境难以抉择，这也成为官员拒绝财产公示制度的重要原因。

五是财产公示制度的持续性不强。一些人认为“很多地方的干部财产公示试点都是昙花一现、人走政息”。试点地一般对财产公示制度执行机关、执行操作等没有明确的规定，也没有形成具有法律效应的条款，使得制度容易在倡导者离任后面临推行难，从而导致可持续性不强。

三、从惩治和预防职务犯罪的角度谈财产公示制度的定位

纵观对试点情况的正、反两方面观点，参与讨论的各方在财产公示制度的概念范畴、申报对象、申报内容、是否公示等诸多方面都没有形成统一认识。争议冲突的背后，反映了官员、学者、媒体、群众等不同群体对财产公示制度的不同利益诉求，该项制度被赋予了监督权力、保障权利、信息公开、惩治腐败等诸多方面的价值追求和利益期待。因此，应尽快统一认识，明确财产申报公示制度的性质定位，使该项制度朝可预期的方向健康合理发展。

笔者认为，财产公示制度因我国目前尚无“反腐良方”应运而生，如果从惩治和预防职务犯罪的角度理解该制度，其性质定位应包括以下三个方面。

（一）财产公示制度是对权力运行的事后监督，而非过程监督

不受监督的权力会产生腐败，职务犯罪的本质是权力的不当行使，加强对权力的监督制约是惩治腐败的关键。对权力的监督制约可分为对权力运行的过程监督和对权力行使的事后监督。过程监督通过国家、行业、单位的法律规章制度实现，用制度管权、管钱、管人，给权力涂上防腐剂，把权力关进制度的笼子里。事后监督通过约束权力行使者的行为活动实现，包括对官员日常消费行为的监督、8小时之外的监督、对官员一定范围亲属的监督等。财产申报公示制度是对权力运行的事后监督，通过公开国家工作人员的财产等重大利益事项间接限制其消费、使用不当利益的能力，打消其滥用权力的念头，从而遏制和减少职务犯罪。从这个意义上讲，作为事后监督的财产公示制度，只能成为反腐败的辅助制度，夸大作用或对其期望过高都缺乏依据。

（二）财产公示制度须实现内部与外部监督相统一，而不应仅是内部监督

从监督方式看，对权力的监督分为内部监督（即权力体系的内部自身监督）和外部监督（即权力体系之外的监督）。2010年中共中央办公厅出台的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》开宗明义：“根据《中国共产党章程》、党内有关规定和国家有关法律法规，制定本规定。”从全国已试点的地方情况看，财产申报公示制度主要由地方纪检监察部门、组织部门推动，属于权力体系的内部监督。

财产公示实行内部监督，具有针对性强、易于被领导干部接受、监督成本低等特点。但外部监督的力度大、效率高，具有内部监督无法比拟的优势。笔者认为将财产公示定位为内部监督是当前形势下适应发展环境的体现，随着条件的成熟，将逐步引入外部监督，实现财产公示的最大功效。

（三）财产公示制度应与其他制度配套，而非单独实施

目前，各地试点的财产公示制度大多单独运作，依赖于领导干部自觉报告，相应的重大事项核查系统尚未建立，也给发现和惩治腐败带来一定难度。就实施效果而言，财产公示制度是一项系统工程，需要一系列其他制度配套实施，如金融机构的金融实名制、房地产管理部门的房产信息联网制、税务登记制、不动产登记制等。

四、对完善财产公示制度的几点展望

（一）对财产申报的态度应当是不迷信、不低估、求务实

当前部分社会公众、媒体一般对财产公示制度表示出高度的评价和认可，其实对其应当保持客观的态度。首先，需认清制度本身是一种事后监督和客观监督，治理腐败是一项综合性的复杂任务，需要从制度和机制上予以监督和控制，也需要主观上形成抵御风险的能力和水平，所以对制度本身的功效不能过分迷信。其次，财产公示制度是形成系统反腐体系的重要组织部分，可以作为反腐的重要切入点，也要以之为契机带动其他制度的形成与完善，所以对于该制度也应保持积极的态度，对其效果不低估。最后，制度本身也需要其他制度予以配合和保证，在求务实的态度指引下将制度落实到位。

（二）财产公示制度应当以财产申报制度作为基础和来源

目前，部分地区试行的财产公示制度都是自立门户的。进行公示前需要官员对自身情况进行说明，再将其进行公示。此时，官员对自身情况的说明，与现行的财产申报制度两者并不挂钩。这一情况导致了重复建设的问题，也使得现行财产申报制度不能发挥其应有的作用。所以我们认为财产申报制度与公示制度应当衔接，形成彼此之间的制约与监督的关系，从而降低制度发挥作用的成本，促进制度规范运行。

（三）应从新晋干部在有限范围内的公开开始推广

新生事物的发展与完善需要经历一定的时间与过程，申报与公示也需要循序渐进，建议从新晋干部在有限范围内的公开开始推广，深入宣传制度作用，树立对制度的信心，从而加深对制度认识的深化，最终形成全国性、持续性、规范性的制度体系。

（四）对干部的监督与保护相结合

财产公示制度存在推广难的问题，其中的重要原因是利益群体可能因制度推广而露出马脚或无法说明情况、本身合法权益亦无法得到保证的情况。当前，我国的经济社会发展还存在一系列问题。如贫富差距扩大导致社会矛盾较多等，财产申报与公示制度很容易成为部分人寻找比较点的平台。同时在媒体传播日益兴盛的今天，一些媒体往往为了曝光点而放弃职业道德，从而对干部造成困扰，甚至会对其名誉与个人隐私造成严重影响，所以财产公示制度的推广需要将干部的保护放到重要位置，需对利用制度进行非法行为的人员予以处罚，情节严重的追究刑事责任。

（作者单位：北京市海淀区人民检察院职务犯罪预防处）