高校政府采购方式探析

2013-12-23王锐，高虹，陆萍

实验技术与管理 2013年4期

王锐，高虹，陆萍

（北京师范大学财经处，北京 100875）

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。2003年1月1日《中华人民共和国政府采购法》实施，同年，教育部颁布《教育部政府采购管理暂行办法》，要求中央财政安排的预算资金和预算外资金等财政性资金以及与财政性资金相配套使用的地方资金、自筹资金、借贷资金等均实行政府采购。

10年来，高校的政府采购工作在提高财政性采购资金的使用效益、加强支出管理、降低采购成本、保护采购人合法权益、促进廉政建设方面取得了一定的成效。但是，高校实施政府采购具有特殊性和复杂性，使得高校政府采购在方式的选择上和采购的实施过程中存在一些困难和问题。因此，如何结合高校采购工作的特点，进一步改进和完善高校政府采购制度，探索更具针对性、更加适合高校的政府采购方式，是一个具有理论和现实意义的研究课题。

1 高校政府采购的特点

高等学校需要采购的仪器设备（尤其是非定型、非标准仪器设备）种类多，需求量大。在政府采购活动中，既要采购办公、教学所需的通用设备，也要采购科研用精密专用设备；既表现出一般政府采购的共性，也呈现出管理权限相对分散、资金来源多元化等与普通国家机关政府采购不同的特殊性。

1.1 组织结构层级多，管理权限相对分散

高校内部机构设置复杂，部门、单位数量多，既有院（系）等教学单位，也有研究院、研究所等科研机构，还有支撑教学、科研的行政机关。有的高校可能还有附属单位、独立的二级学院，甚至有多个校区，学校规模比较大。高校的内部机构设置相对复杂，组织结构层级多，内部管理的空间和地域范围远远大于普通国家机关单位，管理权限相对分散，不同部门和人员利益不一致的可能性较大，采购工作量大而且相对复杂。

1.2 资金来源多元化，会计核算体系复杂

根据《教育部政府采购管理暂行办法》的规定，高校财政性资金和与财政性资金相配套使用的地方资金、自筹资金、借贷资金等均实行政府采购，即高校所有的采购都应纳入政府采购范围内。随着高校资金来源和渠道的不断拓展，逐步形成了财政拨款为主、多元化经费来源的格局。国家机关的资金来源相对单一，管理办法和核算形式也相对统一；而高校不同来源和不同层次的资金有不同的管理方法和核算形式，导致高校的政府采购与国家机关的政府采购具有不同的特点［1］。

1.3 编制政府采购预算和采购计划有难度

首先，由于高校资金来源多元化程度高，不同资金（尤其是科研经费）的到位时间存在较大差异。例如在时间上，各上级专项经费预算（如“985工程”）一般并不与部门预算同步，甚至相差半年或更长时间，客观上给高校的政府采购预算和计划的编制带来难度。

其次，市场上的产品，特别是信息类产品更新换代很快，而教学、科研所需的设备时效性较强，导致采购计划往往跟不上产品的更新速度，采购人无法严格按照预算和计划进行采购。高校政府采购呈现出计划性较弱的特点。

1.4 采购批次多、种类多、批量小、专业性强

高校内部的单位、部门数量多，政府采购的批次也较多。以北京师范大学为例，2011 年零星采购多达3 307批次，招标采购项目达116个，平均每个工作日处理约17批次零星采购，平均1.7个工作日就要处理1个招标采购项目，工作量较大。同时，由于高校学科门类多，专业划分越来越细，不同专业、不同科研课题所需的设备种类繁多、差异性大，即使采购同一种设备，由于不同专业的需求不同，对设备的配置要求也不尽相同，导致高校很难像普通国家机关一样进行大批量的采购。

另外，由于高校承担许多科研任务，对专业设备的要求较高，其中很大一部分为非定型、非标准的精密设备。这些设备专业性强，时效性往往也较强，而国家机关所需的则大多是技术要求规范、标准统一的通用性设备。因此，高校的政府采购与国家机关的政府采购在操作上也存在较大差异。

2 高校政府采购方式的比较研究

《中华人民共和国政府采购法》规定，政府采购采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。政府采购方式种类多，不同采购方式的针对性和适用性不同（见表1）［2－5］。因此，只有很好地理解和掌握不同采购方式的特点，有针对性地选用合适的政府采购方式，才能更好地实现政府采购，提高资金使用效益、加强高校支出管理、降低采购成本、保护采购人合法权益、促进廉政建设的作用［6－8］。

表1 5种政府采购方式的比较

选用合适的政府采购方式，无疑能更好地体现出政府采购的优越性。但是，采购方式的选择并不是一个简单套用法律法规的过程，它取决于很多因素，需要政府采购人员结合实际情况，在政策法规的框架内进行科学的选取。学者赵勇就提出了政府采购的“3D 模型”［9］，即在为一次特定的采购选择采购方式时，取决于3个维度的考量：一是标的本身的特性，包括类型、金额、技术指标等，这里面最重要的就是“标准化程度”；二是采购人的“工具”，包括法律、法规、制度允许的采购方式、资金和时间的制约、采购人员的业务水平和道德水平、社会的科技水平等；三是市场的供应。而在具体做选择时，又要对时间、质量、成本、安全等方面进行权衡。

2.1 公开招标

公开招标采购是招标单位以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标的采购方式。达到公开招标数额标准或规定应当公开招标的项目，应当采用公开招标采购方式。国家规定政府采购货物或服务金额达120万元以上项目采购必须进行公开招标。不少高校为了更好地落实国家政策，提高学校资金使用效益，依据自身情况对公开招标数额标准进行了更加严格的要求。《北京师范大学招标工作管理办法》规定，超过50万元的物资设备采购都需委托政府采购代理中介机构进行公开招标。公开招标是竞争性最强的一种政府采购方式，它包括编制招标标书、在财政部指定的媒体上发布招标公告或发出投标邀请、接收投标人投标、组织开标、评标及定标、授标签约、履行合同等7个流程，采购周期至少在一个月以上。这种采购方式适用于采购量大或采购金额大、时效性要求不高且充分竞争的产品。

2.2 邀请招标

邀请招标采购是招标单位以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标的采购方式。对于某些有特殊性、只能从有限范围供应商采购的，或采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的，可采用邀请招标的方式采购。《北京师范大学招标工作管理办法》规定，采购20万元～50万元的物资设备，一般由学校自行组织公开邀请招标或委托招标。学校自行邀请招标的项目，按照国家《招标投标法》、《政府采购法》的规定，成立招投标管理小组，成员由设备专家（从专家库中随机抽取）、审计部门、纪检部门、资产部门、使用单位、财务部门等相关人员，按照法规程序对学校自行招投标活动进行监督和管理。

2.3 竞争性谈判

竞争性谈判是从符合条件的供应商名单中确定不少于3家供应商参加谈判，最后从中确定成交供应商的采购方式。竞争性谈判适用以下4种情形：（1）招标后无供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；（2）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（3）采购招标所需时间不能满足用户紧急需要的；（4）不能事先计算出价格总额的。竞争性谈判的公开性相对较弱，适合一些技术性强的专用设备采购，时效性较强。

2.4 单一来源采购

单一来源采购是采购人向某一特定供应商直接采购货物或服务的采购方式，适用以下3种情形：（1）只能从唯一供应商处采购的；（2）发生了不可预见的紧急情况，不能从其他供应商处采购的；（3）必须保证原有采购项目的一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10%的。单一来源采购是竞争性最弱的一种采购方式，适用于高校技术要求高的高精尖专用设备或专利设备的采购。

2.5 询价

询价是针对拟采购货物的规格、标准统一，现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，从符合资格条件的供应商名单中确定不少于3家供应商，向其发出询价通知书让其报价，最后从中确定成交供应商的采购方式。询价采购的公开性较弱，但时间灵活、快捷，时效性较强、效率高、成本较低。

2.6 定点采购

定点采购、协议供货、批量采购、网上竞价采购方式是在政府采购实践中由以上5种采购方式衍生出的采购方式。

定点采购指集中采购机构通过规范的程序，采用招标投标方式，择优确定一家或几家定点供应商，并同定点供应商签订定点采购协议，由定点供应商根据协议在一定期限内提供货物和服务的采购方式。定点采购具有一次性采购，分批、分次长期接受劳务服务或货物供应的特点。如会议定点采购、家具定点采购等。

2.7 协议供货

协议供货是通过公开招标方式确定协议供货的供应商和协议产品，在协议有效期内，采购人直接或通过谈判或询价等方式与协议供应商签订供货合同的一种采购形式。协议供货实质上属于公开招标的一种，只是履行合同的方式不同而已。中央政府采购中心要求协议供货的产品不能超出规定的最高限价，但几乎所有供货商都以最高限价出售产品，因此这种采购方式虽然便捷、迅速，但价格相对较高。

2.8 批量采购

批量采购是对一些通用性强、技术规格统一、便于归集的政府采购品目，由采购人按规定标准归集采购需求，各主管部门组织批量采购计划的汇总报送工作，由集中采购机构统一组织采购的一种采购方式。批量采购实质上也是公开招标的一种。目前台式电脑和打印机纳入批量采购的范围。这种采购方式很大程度上发挥了规模效应，因此能获得较大的价格优势，但采购周期长，时效性弱。

2.9 网上竞价

网上竞价是对标准化程度较高、货源充足的产品，由采购方在政府采购监管部门规定的网络平台上提交需求，所有供货商均可参与竞标报价，遵循低价中标原则的一种政府采购方式。这种方式充分利用了信息技术，便于操作，成本较低，并且能获得较好的价格优势，实质是询价采购的一种［10］。

3 政府采购实践中存在的问题和困难

高校实行政府采购以来，在提高财政性采购资金使用效益、加强支出管理、降低采购成本、保护采购人合法权益、促进廉政建设方面取得了一定的成效，但在政府采购的实践中也存在一些问题和困难［11－12］。

3.1 政府采购的效率与规范性很难统一

提高政府采购资金使用效益和采购效率是政府采购工作的重要目标，而采购的合法性和规范性则是政府采购的前提。然而在政府采购的实践中，二者又存在着一定的矛盾，很难统一。政府采购是一项规范性的经济活动，不管选择何种政府采购方式，均有法定的程序，在时间上有一些要求。如根据《招标投标法》的规定，招标公告公示时间至少20日，中标公告公示时间至少7个工作日。严格按照法定程序进行采购是政府采购规范性的重要保障，但由于高校政府采购有别于普通国家机关的特点，保证规范性就必然会牺牲一些时效性较强的采购项目的效率，二者很难统一。

3.2 协议价格优势不明显

对于政府采购目录内的产品，高校的需求大都为多批次、小批量采购，执行协议供货时，所询到的价格基本上都是协议供货价格的上限，而且协议供货价格的上限随市场价格变动的调整速度较慢，与市场价格相比没有明显的优势，这在一定程度上降低了高校实施政府采购的积极性。

3.3 高校政府采购的特殊性未得到充分重视

对于普通国家机关单位来说，不管通过协议供货、网上竞价还是批量采购，政府采购目录和节能环保清单内的产品基本能满足行政办公的需求；而高校承担着教学和科研的双重任务，需要购置较新的设备，对设备的配置要求较高，并且不同学科、不同研究方向对设备的需求也存在较大差异，目录和清单内的产品品种和型号往往满足不了教学和科研的需求。

4 对高校政府采购的思考和建议

从国家和教育主管部门来说，通过政策法规的制定，引导高校在保证政府采购规范性的前提下努力提高工作效率，尤其是高校的政府采购管理部门，在制定相关规章制度时，应充分考虑高校政府采购的特殊性，在法律、政策的框架下，有针对性地就不同采购项目的特点对程序进行适当调整，更好地协调高校政府采购规范性和效率的关系。

从政府采购人员来说，不断提高业务技能，充分理解并熟练掌握各种政府采购方式的特点和流程，将集中采购和分散采购相结合，针对高校政府采购不同项目的特点，灵活运用各种政府采购方式。对于大批量或大金额的通用设备采购项目，进行公开招标，发挥规模采购优势；对于专业性强、供货商少的采购项目，采用邀请招标或竞争性谈判方式；对于小批量、多批次的小额采购，灵活机动地选用协议供货、网上竞价、定点采购方式，努力缩短采购时间，力争提高采购效率。

针对高校对信息类产品需求的特殊性，建议出台不同于普通国家机关的政府采购目录和节能环保清单，使高校的采购活动既能满足高校教学和科研的需求，又能发挥政府采购的优势［13］。

5 结束语

随着高校政府采购的不断推广和深入，各种政府采购方式在节约采购资金、规范采购行为方面取得了成效。但是，在政府采购的实践中，也呈现出一些问题和困难。只有针对高校这一特定采购主体，不断完善高校政府采购制度，才能更加充分地发挥提高资金使用效益、加强高校经费支出管理、降低采购成本、保护采购人合法权益、促进廉政建设的作用。

（

）

［1］周焕凤.对高校实施政府采购制度的若干思考［J］.实验技术与管理，2010，27（7）：191－193.

［2］王华民.政府采购方式的应用分析［J］.山西财政税务专科学校学报，2005（4）：3－5.

［3］师杉.政府采购中五种常用采购方式的比较与分析［J］.中国招标，2009（38）：24－26.

［4］赵学凯.论高等院校专项物资采购管理［J］.中国现代教育装备，2009（2）：3－5.

［5］王杰，冯璐.高校仪器设备政府采购方式选择与应用实务［J］.中国地质教育，2010（2）：128－130.

［6］陈善胜.浅议高校合理选择政府采购方式［J］.中国外资，2011（23）：253.

［7］廖云明.政府采购方式的确定原则［J］.中国政府采购，2009（3）：64－65.

［8］岳宗文.政府采购的方式及程序［J］.认证技术，2012（3）：64－65.

［9］王涛.中央单位批量集中采购执行是关键［N／OL］.经济参考报，2011－07－07（007）［2012－11－08］.http：／／finance.sina.com.cn／roll／20110707／012510105830.shtml.

［10］贾佳.新形势下高校政府采购新方式［J］.消费导刊，2010（4）：248－249.