关于推进南京生产服务业发展的体制机制研究*

课题组

(中共玄武区委党校 江苏 南京 210008)

一、南京生产性服务业发展的现状及问题

( 一) 南京生产性服务业发展的现状

近年来，南京生产性服务业获得了较快发展。以2012 年为例，南京服务业实现增加值3846.15 亿元，增长11.8%，占地区生产总值的53.4%，实现税收总额671.69 亿元，增长11.6%，占税收总额的47.1%。固定资产投资2244.91 亿元，增长15.8%，占固定资产投资总额比重47.9%。实际利用外资21.33 亿美元，增长8.1%，占实际利用外资总量的51.6%。具体有以下几点特征:

1.传统生产性服务业与现代生产性服务业“比翼齐飞”。从增加值来看，2012 年南京批发和零售业、住宿和餐饮业、金融保险业及交通运输、仓储及邮政业四大传统产业累计实现增加值占整个服务业的51.8%，继续占据服务业的主体。但同时，服务业内部结构不断调整，新兴产业，譬如，软件和服务外包产业持续高速发展，领跑服务业转型升级。①从投资来看，2012 年在南京城镇服务业固定资产投资中，金融业，科学研究、技术服务和地质勘探业，文化、体育和娱乐业三项投资增幅分别为181. 4%、134.3%和129.9%，大大高于其他行业增幅。信息传输、计算机服务和软件业、教育、批发零售业、住宿餐饮业和交通运输、仓储和邮政业的投资增幅从60%到40%不等。

2.区县②服务业比重快速提升。2012 年，南京各区县服务业增加值占地区生产总值比重均实现提升，七成区县服务业增加值增速高于本区县地区生产总值增速。其中秦淮服务业增加值增长14.8%，服务业增加值占GDP 比重提升6.9 个百分点，两项均列各区县之首。玄武、白下、鼓楼服务业增加值占比超过90%，建邺、下关为81.1% ，秦淮为71.4%，雨花台为60.1%。在保持以服务经济为主的经济发展模式的同时，服务业占地区生产总值比重持续提升。六个服务业增加值占比低于50%的区县，2012 年服务业占比均实现较大幅度的提高，分别提高4.2 个百分点到6.7 个百分点。

3.大型服务企业的支撑作用明显。苏宁电器、焦点科技、擎天科技、大贺传媒等企业在各自领域具有较强影响力。在2011 年江苏省服务业百强企业评选中，南京有46 家入选，南京地区入围企业的营业收入、总资产、利润、年均从业人数、所有者权益五项主要指标，分别占全部百强企业的67. 4%、75.2%、77.3%、78.1%和74.8%。此外，根据新的统计制度，2012 年1－5 月份，南京市2929 家规模以上(200 万元)服务业企业营业收入950.22 亿元，占全省比重最大，超过三分之一，为35.3%，接近第二、三、四名苏州、无锡、徐州的总和;增幅23.5%，为全省最高。

4. 生产性服务行业从业人员比重占服务业主体。据统计，南京服务业内部从业人员结构不断调整，目前以商务服务业、软件信息等高技术服务业、现代物流业、金融服务业等生产性服务业行业从业人员达到29.41 万人，占服务业从业人员比重达到了72.4%。③高科技新兴产业和现代商务服务业吸纳就业人员多，增长快，在解决新增劳动力就业方面，生产性服务业优势显现，正逐渐成为吸纳南京就业的一个主渠道。

( 二) 南京生产性服务业发展存在的问题及原因

一是传统服务产业比重依然很大，新兴服务业发展虽快但总量及占比依然有待提高。

2012 年，南京四大传统服务产业总计占据服务业增加值的51.8%。进一步分析，批发和零售业、金融保险业、交通运输仓储及邮政业这三个行业就构成了南京服务业的近半壁江山。2011 年批发和零售业实现增加值657.74 亿元，占比服务业比重为20.4%，金融保险业实现增加值552.35 亿元，占比17.1%，交通运输、仓储及邮政业实现增加值345.41 亿元，占比10.7%，三项合计占比达48.3%。而在所有新兴生产性服务行业中，没有任何一个产业增加值比重超过10%。

二是生产性服务业与制造业的互动水平不高。受到企业原有发展模式、市场信用体系建设落后以及财税政策等诸多因素的影响，南京制造业分离生产性服务的进程比较缓慢，生产性服务外包的程度明显偏低。大量生产性服务内化在原有企业的内部，严重影响了生产性服务业的市场培育与发展规模，并且降低了将生产性服务作为中间投入的制造业以及其它行业的经营效率;另外，生产性服务业的发展层次不高，现代科技信息、投融资等高级生产性服务不足以支撑先进制造业和战略性新兴产业的迅速发展。

三是高端生产性服务业辐射效应不大。南京的高端生产性服务业，特别是金融、软件服务、科技服务已经有了一定的辐射能力，但主要还是局限于南京都市圈内部。目前，长三角地区大部分城市的高端生产性服务业还是接受上海的辐射，南京提供的主要还是一些基础性的、中低端层次的生产性服务。

四是生产性服务业乃至服务业整体的开放水平还不高。相对于产品贸易和制造业开放，南京服务贸易和外向型服务业发展不充分。外资结构有待优化，传统房地产和零售批发业占服务业利用外资比例较大，金融、现代物流、商务、教育、文化、健康等新兴服务业比重较低，项目整体质量不高，缺乏竞争力;外资来源地单一，香港占据南京服务业利用外资的半壁江山，而作为全球服务业FDI 主要输出国的美国，仅占南京服务业利用外资总量的5.6%，欧盟占1.6%，日本占0.9%(2011 年数据)，与国际服务业领域资本流动趋势极不相符。

总之，与制造业的发展相比，与现实经济发展对生产性服务业的需求相比，与周边中心城市、特别是与上海相比，南京生产性服务业的发展还显得比较落后。④这其中的原因很多，归结起来，根源在于南京还没有从根本上突破一些体制机制的束缚，陷入了“低效率的制度锁定”。

(三)南京为推进生产性服务业发展而进行的体制机制改革

为了促进服务业的发展，近年来南京也进行了富有勇气的改革与突破。2005 年以来，南京市先后编制了《南京市“十一五”服务业发展规划》、《建设“全省现代服务业中心”规划方案》、《关于实施南京加快发展服务业行动纲要的若干意见》等重要文件，形成了南京市鼓励现代服务业发展的基本政策框架。同时，根据形势发展需要，不断创新服务业发展政策，先后出台了推进金融业、软件产业、国际服务外包、信息服务业、会展业、动漫产业、总部经济等重点服务业领域发展的多个相关配套政策文件，不断深化和明确南京服务业的发展方向与目标。

为了进一步加速服务业的发展，南京又于2011 年底出台了《南京市“十二五”服务业发展规划》，并于2012 年5 月印发了《关于实施综合改革工程的意见》。随后，南京又制定了《南京市十项综合改革近期重点任务总体方案》。《方案》对于“深化服务业综合改革”的体制机制设计包括“改革服务业组织管理机制、改革服务业产业发展引导机制、改革服务业发展税收机制和改革服务业土地保障机制”等四个方面13 条。但是，这13 条还存在不够精细、残缺不全、流于表面等诸多问题。

为了把综合改革方案落到实处，还需要进一步深入研究服务业发展与体制机制之间的关系，分析究竟是哪些体制机制、政策规定束缚了南京服务业的发展，推进服务业发展到底需要什么样的体制机制等。

二、生产性服务业发展与体制机制的互动

(一)生产性服务业发展的“钻石模型”

迈克尔·波特认为，影响一个国家某一个行业竞争优势有以下六个方面的因素:生产要素;需求状况;相关产业;企业策略、结构或竞争对手;政府行为;机遇。此模型俗称钻石模型(见图1)。

图1 钻石模型

将钻石模型运用到生产性服务业发展上来，可以很好地理解发展生产性服务业必须具备的各种条件:必须要集聚丰富的中高级生产要素，特别是要有丰富的人力资本、知识资源、技术资源和资本资源等;必须要能激发各类主体愿意加大从市场上采购生产性服务，而不是从内部提供;必须要有一些关联产业或辅助产业的支撑(譬如，本地及周边强大的制造业基础，发达的教育培训产业;完善的生活服务业等);必须要有科学的企业发展战略和严格的内部组织管理。

此外，发展生产性服务业，还要在一定的范围内借助政府的力量与作用。政府除了可以直接从市场上采购生产性服务以推动该行业的发展之外，还可以通过体制机制创新与政策选择，削弱或增强本地区某产业的竞争优势。例如，行政法规可以改变本地的需求条件，竞争政策能够影响行业内市场竞争的程度，在教育领域的投资可以改变人力资本供应量，等等。

(二)生产性服务业对于体制机制的各种需求

从生产性服务业发展的“钻石模型”可知，生产性服务业(企业)对于体制机制有着丰富的需求。一方面，从要素供给看，发展生产性服务业，需要有面向市场的人力资本教育与培训体制，以持续增加中高级人力资本的供应;需要适度的市场准入机制，以及高效的行政审批体制、土地审批体制，以降低中小生产性服务企业投资创业的门槛，增加生产性服务的市场供应量;需要发达的投融资体制，为生产性服务的快速发展提供金融支撑;此外，还需要严格的知识产权保护制度，这样才能鼓励创新，保护所有者权益，也才能激发更多的实用知识与技术不断涌现。另一方面，从市场需求条件看，需要适宜的财税体制，激发制造企业以及服务企业，乐于将自身各种生产性服务环节从主业中分离。另外，也需要政府建立公平公正的市场竞争机制以维护市场公平;需要政府加强社会诚信体系建设以强化市场合同的执行;还需要政府制定有针对性的政策以引导相关产业的发展。

(三)体制机制与生产性服务业互动模型

梳理一下各地城市的发展，不难发现，一些城市能够跳出制造业陷阱，成功实现产业转型升级，成为服务业中心城市;而另外一些城市，始终没能跳出制造业陷阱，其服务业特别是中高端服务业长期得不到发展;不仅如此，原来曾经辉煌的制造业也因为土地、劳动力成本的上升以及资源环境的压力而日趋没落。这就需要深入研究一个城市如何突破制造业陷阱，特别是要深入解析生产性服务业发展如何突破“低效率的制度锁定”。

在上述钻石模型的基础上，本文提出一个“体制机制与生产性服务业互动模型”，以进一步解析制度安排与生产性服务业的互动。

一般而言，体制机制影响产业发展的基本路径是:体制机制决定着政府政策法规的制定，而这将直接影响企业行为，或者通过影响市场结构、市场竞争条件而间接影响企业行为，进而影响产业发展的规模、水平与质量。当其中的部分企业、产业获利后，就会借助各种手段强化有利于其发展的政策、法规，相应的体制与机制也会逐渐固化，形成体制机制与产业发展的激励相容(见图2)。

图2 体制机制与产业互动模型

具体到生产性服务业发展与相应的体制机制层面，实质上是这样一个互动过程:长期以来，中国赶超型的国家及地区发展战略、官员升迁竞标赛以及分税制(实质是“财税联邦制”)，迫使各级官员在产业发展上形成了制造业偏好(因为这可以迅速做大产值、解决就业、增加税收等，成为“显性的政绩”)。于是在体制、机制上，进而在政策法规上(譬如，行政审批体制、土地审批体制、市场准入体制、税收体制、知识产权保护体制、投融资体制、外贸外资体制以及人才培养体制等诸多方面)，都为制造业的迅猛发展创造必要的环境与条件。进一步，可以发现承担制造业发展的最佳企业主体就是大型企业、垄断国企以及外资企业(因为这些企业短期内可以迅速做大做强，因而符合官员的产业发展偏好)。因此，所有的政策法规都会向上述这些企业倾斜，以此促进制造业及相关产业的发展。长此以往，这些既得利益企业群体就会通过各种路径，对政府决策施加影响，以强化这样的政策法规进而固化相应的体制机制。

所以，要促进生产性服务业的发展，必须要从根本上清理不适合其发展的体制机制，甚至一些根本制度或发展战略。

三、深入推进生产性服务业体制机制创新

要推进南京生产性服务业的发展，必须进一步加大改革创新的力度，积极消除或缓解服务业发展中存在的体制机制约束，增创服务业发展的新动力。

( 一) 总体思路

根据南京生产性服务业发展的实际，建议可以考虑如下的发展思路:充分利用南京及周边较为雄厚且配套完备的制造业基础，以及南京丰富的科教人才资源，抓住南京成为国家服务业综合改革试点城市以及全球服务业投资方兴未艾的重大机遇，以服务制造业的生产性服务业为发展重点，以财税体制改革和人才体制改革为突破口，以中心城区的服务园区为主战场，大胆全面深入地进行服务业体制机制创新，形成新兴制造业与现代服务业比翼齐飞、双轮驱动的良好发展态势。

( 二) 基本原则

针对南京生产性服务业发展的现状，围绕其发展目标，建议遵循以下基本原则。一是要协调推进，突出重点。生产性服务业体制机制创新涉及的不是一两项体制机制，而是体制机制的整体。因此，要进行顶层设计、统筹考虑。但是，在一段时期，又有几项关键的体制机制，会决定着整体创新的进程。所以，各项体制机制创新应该既要协调推进，又要突出重点。二是善于借鉴，博采众长。中国乃至世界一些地区或城市，在发展生产性服务业方面进行了长期的探索。它们的实践必定能为南京提供丰富的、宝贵的经验。南京不能固步自封，而应放眼全球，广泛借鉴，博采众长，为我所用。三是立足当前，着眼长远。体制机制创新中，应当首先要针对一些问题比较突出的政策法规先行清理，取得实效;同时，还要把短期的改革举措和长期的发展目标结合起来，以未来要达到的目标去规划、引导当前的创新举措。

( 三) 主要举措

1.财税体制方面:促进二三产业分离发展。按照企业整体税赋不增加的原则，⑤积极稳妥地进行营改增试点，利用税制改革引导、鼓励制造企业改造现有业务流程，细化深化专业分工，分离发展研发设计、现代物流、营销贸易、财务管理、专业配套服务等业务环节，促进向专业化和规模化发展。

2.市场准入体制方面:降低市场准入门槛。建立公开、平等、开放的服务业准入制度，取消法律法规未作明确规定的前置审批;放宽对以实物、知识产权等非货币财产作价出资的限制，并加大对其它出资方式的探索和试点。当前，一方面，要放宽外资进入服务业投资领域的限制，吸引外资、尤其欧美服务业资本加快进入南京服务业市场，提升南京服务业的发展水平与层次;另一方面，尤其要放宽民资投资领域。积极探索降低电力、电信、石化、金融等行业的市场准入门槛，引导民间资本加快进入上述垄断行业，以及基础设施、政策性住房、社会事业等公益性服务业领域。

3.服务创新与知识产权保护体制方面:鼓励设计、创意、科技服务等服务企业、研发机构以及产学研联合体开展技术创新活动，对其成果转化项目经认定符合条件的，按照规定予以享受有关优惠政策。支持服务产品研发，企业发生的技术开发费可按实计入管理费用并可抵扣企业所得税。⑥严格知识产权保护制度，依法快速处理知识产权涉法案件;成立知识产权保护联盟，提高企业知识产权保护意识;加快发展科技成果交易市场，推进南京国家专利技术展示交易中心的功能向区域性知识产权展示交易中心提升。

4.投融资体制方面:改善小微企业发展的金融环境。大力发展科技金融，鼓励商业银行试点科技融资的新方式;积极探索建立小微民营企业应急互助基金，加快发展小微民营企业担保，促进开展知识产权质押融资，大力支持企业上市融资，为小微企业发展创造更良好的融资环境。

5.土地审批体制方面:缓解土地要素的制约。改革服务业供地方式，制定服务业用地技术标准，对农用地转用指标、地块整体开发利用等明确提出服务业用地比重和具体要求;从全市每年新增用地指标中预留部分指标，对列入重点发展的服务业项目在供地安排上给予倾斜;支持利用工业厂房等存量资产发展服务业，形成新的服务业增长点。

6.完善生产性服务业发展的相关机制。一是完善生产性服务业发展的人才保障机制。利用国家千人计划、省双创人才计划、南京321 计划及科技九条政策，拓宽人才政策适用范围，将服务业人才培育作为重点工作着力推进;改革有关现行制度，帮助服务业人才解决户籍、子女教育、医疗、社会保障等实际问题，引进国内外优秀的熟悉现代服务业经营理念和经营方式的人才落户南京;利用南京科教资源丰富的优势，有计划地在现有高等学校和中等职业学校增设服务业紧缺专业，着力培养现代服务业人才。二是完善生产性服务业发展目标考核机制。根据贯彻落实科学发展观和发展服务业经济的要求，改变唯GDP是举的旧观念和考核体系，考核重点应逐步由侧重速度向速度与质量并重转变;考核内容应逐步由侧重指标完成向指标完成与工作开展并重转变;考核区域应由城区郊区“一刀切”向城区发展服务业、郊区先进制造业和现代服务业双轮驱动的差异化考核转变。三是完善生产性服务业市场主体培育机制。要积极开展对新设立服务业企业进行扶持和补助的试点，促进南京生产性服务企业数量加快增长;开展对新增规模以上的、快速成长的和对地方有重大贡献的服务企业进行奖励的试点并适时推广，以形成一批有全国乃至世界影响的服务品牌企业。

注释:

①2012 年，南京完成软件业务收入2076 亿元，增长36.6%。信息技术服务收入419.35 亿元，增长45. 2%。服务外包执行额63. 7 亿美元，增长49.9%，占全省总量的38. 0%，其中离岸服务外包执行额27.6 亿美元，增长46.8%，占全省总量的28.3%。科技服务业继续实现快速增长，超额完成总收人230 亿元的年度目标，共实现总收人260.93亿元，增长46.47%，继续保持全省前列——本文所有数据均来自南京统计局官网。

②“区县”是指2013 年南京区划调整前的区县。

③数据同时显示，从事软件和信息技术服务业以及专业技术服务业人员最多，为11.14 万人，占服务业从业比重达到27.4%; 从事商务服务业人员，为8.05 万人，占服务业从业比重达到19.8%;各类运输企业从业人员达到9. 78 万人，比重达到了24.1%。保险业、软件和信息技术服务业、科技推广和应用服务业、水利管理业、娱乐行业从业人员增长较快，其中，软件和信息技术服务业增长16.8%，保险业增长18.5%。

④除了上述四条，南京高端生产性服务业人才比较匮乏，特别是领军型、创新性人才更是奇缺;中小微生产性服务企业在市场竞争中因为大企业偏向的市场准入、财税政策等而受到明显的歧视和限制。

⑤为了更好地扶持生产性服务性企业的成长，建议对服务企业实行“营改增”时，要根据不同生产性服务企业自身的特点，采取增值税与营业税两种计税方式统筹适用、同步适用的办法。对不涉及重复纳税的生产性服务业企业，如金融、信息服务、咨询、报关、商检等，统一适用3%的增值税税率计税;对部分不能适用3%的增值税税率的纳税人，应允许其继续适用原有的5%计税标准。

⑥譬如，上海曾规定，技术开发费比上年实际增长10%以上的，可按照规定再按其实际发生额的50%抵扣当年应纳税所得额。