南京区域创新体系建设的现实障碍与路径选择*

金 雁

(中共南京市委党校经济学教研部 江苏 南京 210001)

自从熊彼特提出以创新作为经济增长的源泉后，传统的区域经济发展模式受到严重挑战，跳出梯度转移和自然资源禀赋的约束，以创新要素聚集为核心的区域创新已逐步成为推动区域经济发展的关键。2006 年，南京开始了创新型城市的建设历程，形成了独具特色的模式和路径，同时，其约束性因素也日益凸显，南京区域创新体系建设还需要进行大量的探索。

一、南京区域创新的模式选择:政产学研合作创新

区域创新体系(Reginal Innovation System，RIS)是借鉴国家创新体系的理论和方法，将区域经济理论与创新理论相结合，研究特定区域的创新问题。英国卡笛夫大学教授Cooke 最早对区域创新体系进行了阐述，认为区域创新体系主要是由在地理上相互分工与关联的生产企业、研究机构和高等教育机构等构成的区域性组织系统，这些主体之间通过正式或非正式的相互作用，可以促进知识的生产、利用和传播，从而支持并产生创新。［1］美国的萨克森宁在分析了硅谷与“麻省128 公路”的发展差异后则特别强调“网络”相互学习及“制度环境和文化背景”对区域创新体系的重要性。［2］上述研究表明，区域创新体系建设的核心是创新要素的网络化，即区域内与创新相关的各种主体要素，如企业、大学、研究机构、政府、中介机构等，都围绕创新的目标进行合作，形成有效的互补性网络，以推进创新在一个地区的实现。

与国家创新体系不同，区域创新体系最为突出的特点是其“区域特色”，即是一个区域内有特色的、与地区资源相关联的、推进创新的制度组织网络，呈现出显著的区域特色制度安排。不同区域的资源禀赋(包括生态地理、自然资源、科教资源、人力资源状况、产业状况、文化习俗、价值观念、制度框架等等)的不同，会造成区域创新体系的差异。从区域资源禀赋出发，我国目前形成了多种各具特色的区域创新体系模式，如，深圳模式——由市场主导和选择的，以企业为主导的自主创新体系、中关村模式——政府主导的，官产学紧密联接的创新体系、上海的“三区联动”模式——校区、社区、高科技园区“三区融合、联动发展”的创新体系。这种源自区域资源禀赋的特色，正是该区域创新体系的核心竞争力所在。

南京区域经济发展中长期存在着一个重大矛盾，即科教和人才资源的“硬优势”与科技创新能力的“软肋”反差突出。

表1 南京科教、人才资源状况(2012)

从科教资源看，南京是全国最为重要的科教中心，拥有得天独厚的科教和人才资源，仅次于北京、上海，位列全国第三(见表1)。从创新能力看，2011年城市创新能力综合测评①中，南京在全国副省级及以上城市中仅位列第九;即使在江苏省内，南京的创新能力也位列中游(见表2)。2011 年江苏省科技进步统计监测结果显示，南京在“科技进步环境”和“科技投入”方面排在全省各市的前列，但是，反映科技创新能力和绩效的“科技产出”和“科技促进可持续发展”指标却仅位列第五。由此可见，南京最为突出的区域特点就是大学、科研院所等科教资源丰富;区域创新能力和绩效不高的主要障碍，是集中于高校和科研院所的大量的知识资源无法通过合适的渠道与企业的技术创新相对接，无法转化为南京现实的创新力。南京高校科研院所的职务发明专利有70%左右长期在“沉睡”，应用科技成果的就地转化率只有40.9%。

表2 2011 年江苏省市科技进步统计监测一级指标得分与排序②

从这一区域特点出发，南京区域创新模式的选择应该不同于深圳。深圳起初是一个科教资源贫乏但企业充满活力的城市，因此，其创新模式的出发点和结局，都是把创新资源向企业集中，由企业建立研发中心来搞创新。如果说深圳模式的核心是以体制和企业竞争力优势吸引科教资源的话，那么，南京区域创新的关键则是要充分发挥大学和科研机构在创新中的引领作用，以“政产学研深度合作”为核心，通过整合资源，实现大学、科研院所的知识资源与企业技术创新资源的有效对接，并在此基础上形成开放和吸收国内外资源的发展机制。

2006 年，南京出台了《关于增强自主创新能力，加快建设创新型城市的意见》，开始了构建以“政产学研深度合作”为特色的区域创新体系的历程。

第一，地方政府的强力推动，是南京区域创新体系建设最为重要的推进动力。为打破长期以来南京的大学、科研机构与南京企业、产业和经济发展之间由于体制、机制、文化、产业等多重因素而形成的坚固“藩篱”，南京市政府充分发挥其在区域创新体系中的制度创新主体的作用，利用南京全国唯一的科技体制综合改革试点城市的地位，大胆尝试制度创新，通过“制度先试”，担当起了促进政产学研合作创新的引擎和主要推手。

第二，以科技创业为突破口，建立政产学研互动下的技术转移机制。针对现有企业科技成果转移承接动力和能力不足的问题，南京将突破方向放在了科技创业上。通过“科技创业”这一聚焦点，整合区域内的政产学研介等各类创新主体的资源，减少大学和研究机构的科技成果向现实生产力转化的障碍。2011 年7 月，南京出台了《关于聚焦“四个第一”实施创新驱动战略打造中国人才与科技创新名城的决定》及8 个重点计划(简称“1 +8”政策)，从创新创业人才、载体建设、投入支撑、制度保障等方面形成了一条较为完整的创新创业政策链。2012年，南京又推出《深化南京国家科技体制综合改革试点城市建设，打造中国人才与创新创业名城的若干政策措施》(简称“科技九条”)，试图从破解科技创业者的身份之忧、提高科技人员与科研成果的市场价值、解决科技创业企业初创难题三方面，激发大学和科研院所的科研人员投身科技创业，呼唤斯坦福式的创业型大学。

第三，以高端人才的引领作用，催化政产学研合作创新。从项目牵引向人才引领转变，是南京区域创新体系建设中的一个重大举措。南京将人才作为区域创新体系的第一资源，通过高端人才的引领作用，催化政产学研合作创新。南京的人才引领战略，从目标看，主要集中于高端的领军型人物。通过领军型人才，形成一批旗舰型项目，催生一个新兴产业，培育一个新的增长点;从实现路径看，则主要通过人才流动机制和培养机制的创新。一方面，通过“1 +8”政策体系和“科技九条”等政策创新，促使本地人才从学术界向产业界流动，充分释放本地巨大的人才潜力;另一方面，采取各种措施，吸引海内外高端创新创业人才向南京聚集。

第四，以园区建设为基础，搭建政产学研合作创新的载体。“园区先行”是南京构建区域创新体系的重要路径之一。园区建设不仅可以为政产学研合作创新提供载体，更为重要的是园区所形成的集聚效应、网络效应和创新创业的制度文化生态，成为区域创新体系中最为宝贵、最难以复制的软实力。南京的园区建设按照大学校区、科技园区、公共社区“三区融合、联动发展”的创新思路，采用“孵化器+加速器+ 产业园”、“产业技术研究院+ 学科型公司”等模式。一是集中力量在各区县打造具有“特殊的制度创新、特别的政策支撑、特定的区域载体、特有的功能体系”的紫金创业特别社区;二是与大学、科研院所合作共建大学科技园和战略性新兴产业创新中心;三是在科技创新资源最为集中的主城东南片区建设“东南科技环”，从空间布局上优化创业创新环境。

二、南京区域创新体系建设的主要制约因素

南京区域创新体系的建设成效还有待时日的检验，但是，在这一建设过程中显现出的问题却不容忽视，这些问题将会严重制约区域创新体系的创新能力和绩效。

( 一) 南京区域性创新政策的实施，制肘颇多，难以落实。南京构建区域创新体系的制度创新，许多是“先试先行”，没有可供借鉴的先例。特别是“科技九条”政策，许多已经触及或突破现行国家政策框架的“天花板”。因此，创新政策的实施制肘颇多，以至于出现“领导很急，部门很忙，基层很累，政策很好，落实很难”的现象。究其原因，一是作为区域性的政策创新，往往受制于更高层次和其他区域的法规和政策，在区域间、条块间的创新人才和资源流动时难以发挥作用;二是面对省部属大学和中科院系统研究机构长期形成的相对固化的利益趋向、工作目标、运行逻辑和评价体系，区域创新政策的冲击力尚显不足;三是创新政策涉及经济、社会、法律、政治等诸多方面，需要各“条条”部门和“块块”部门的全方位配合，需要更多更为细致的制度、政策和组织的创新。

( 二) 创新主体发育不均衡，企业创新活力不足成为关键性约束因素。在“政产学研合作创新”的过程中，要求各主体要素之间具有相对的均衡性。假如一个或两个主体发展较弱或者不能很好地同步，那么，在生产机构、研究和教育体制以及公共政策间的相互作用就会被严重损坏。企业位于知识生产系统、传播系统和应用系统的交叉点，是直接面向市场的技术创新主体，其创新能力和动力强弱是创新系统运行效率的核心指标。

南京的创新主体中，企业是最为薄弱的，成为南京政产学研合作创新的关键性约束因素。南京规模以上企业只有2500 多家，在江苏省内仅位列第八;大型企业中以国有及国有控股企业居多，大多是省部属和国防科工委系统的企业，传统产业比重较大。这些企业在科技创新方面的特点，一是创新动力不足，二是封闭创新或是本系统内的纵向协作创新，与南京本地的横向产学研合作不多。另一方面，南京的民营企业发育不足，科技创新的能力不足。因此，企业创新活力不够强、有效投入不足，创新的主体地位不明显。研发人员和研发投入主要集中于高校和独立研究机构，企业所占比重明显偏低。2011 年，南京规模以上工业企业中，有R＆D 活动的企业只占15.4%，R＆D 人员只占全市的48.6%，R＆D 投入强度(R＆D 经费投入占产品销售收入的比重)为0.87%，在江苏省内只位列第三。

( 三) 政府推动合作创新的行为偏差，影响了创新体系建设的绩效。政产学研合作创新是一种推进科技创新的发展模式，需要调动各方积极性、整合各方资源形成创新合力，这对于长期习惯于通过计划和投资等直接干预手段推进经济发展的南京各级政府来说是一个很大的挑战。政府在合作创新中扮演何种角色?如何处理好政府推动和市场推动的关系?如何协调各方利益实现共赢合作?如何改革行政体制形成各部门的工作合力而不是相互制肘?这些问题都没有得到很好地解决，已经严重地影响了南京政产学研合作创新的发展。在产学研合作机制中，政府介入过深，政府主导色彩过浓，产学研之间的沟通大多通过行政机制来实现，缺乏自主合作、市场化推进的合作机制。在人才引进工作中，政府取代了企业成为引进主体，行政手段取代了市场成为主要的引进机制，将人才引进工作指标化，层层分解，量化考核，结果是，各区县、街道、园区在考核的巨大压力下，或是互挖墙角，层层加码，将人才引进变成了人头指标竞争;或是引进的人才与本区域、本园区的产业发展方向不符，形成人才浪费或产业同构。

( 四) 合作创新的支撑体系存在明显缺陷，支撑力度不够。政产学研合作创新需要综合服务体系的支撑。在这方面，南京在载体建设、中介服务和金融支撑上存在明显缺陷。从创新载体看，各类创新载体大多存在明显缺陷。目前，南京已建成各类孵化器85 个，孵化面积289 万平方米，在孵企业3600家;12 家省级以上开发区、28 个市级重点园区以及遍布各区县街镇的各类园区。但是，孵化器的服务功能单一，仅能提供基础设施和基础性服务，无法提供企业在创业过程中所必需的资本、知识产权、市场扩展、品牌创造等层面的专业服务;一些区县、街镇政府甚至将孵化器变成招商引资和“拉税源”的手段，使“孵化器”的功能发生了严重的变异。产业园区不仅体量小、层级多、行政分割严重，难以形成规模优势;而且产业布局同质化严重，难以形成产业集聚效应。从科技中介服务看，社会化、网络化、市场化的科技中介服务体系尚存诸多薄弱环节。能满足协同创新需求的专利代理、技术经纪、知识产权评估、法律服务、行业研究等专业性较强的科技中介服务机构并不多，更谈不上形成完整的服务链。从金融服务看，科技金融支撑体系还不够健全。风险投资规模较小，市场发育严重不足，而且大多服务于相对成熟的企业，对于种子期、起步期的科技企业提供支持的天使基金规模偏小。

( 五) 合作创新的推进以增量突破为主要方向，尚未深入渗透区域整体的创新与经济发展。目前，南京政产学研合作创新的推进尚处于增量突破的阶段，通过引进人才和科技创业培育新的创新主体，通过聚焦战略性新兴产业培育新的经济增长点，对于支撑南京当前经济发展的既有企业和占据南京经济半壁江山的石化、钢铁、汽车等传统产业却未能有效渗透，使之游离于南京区域创新体系之外。这种状况如果长期持续，必将影响整个区域创新体系的创新能力、整体绩效和可持续性。如何进一步深化合作创新的层次、扩大合作创新的范围，使政产学研合作创新在增量发展的同时更多地作用于存量创新资源的整合，作用于对既有企业和传统产业的升级改造，将整个区域的经济主体和科教主体都纳入合作创新网络，成为南京区域创新体系建设下一阶段的重要课题。

( 六) 创新创业的意识和精神相对缺乏，成为制约南京区域创新体系建设的文化观念瓶颈。创新的文化环境是指一个地区的文化底蕴以及人们在合作、竞争、创新、创业等问题的基本价值观，包括创业意识、创新意识、合作意识、开放意识、流动偏好、信用观念等。传统上，南京是一个“皇”城、官城、兵城、学城，创新创业的意识和精神相对缺乏，小富即安、求稳守成的观念在南京的高校科研人员、企业、政府官员和市民中极为普遍。例如，高校中有的科研人员满足于课题经费和成果获奖所带来的有限收入，缺少继续追求更大规模扩张和发展的动力;有的抱着自己的研究成果不放手，对技术转移过于谨小慎微、患得患失，缺少冒风险、闯市场的气魄。许多高学历人才更倾向于谋求公务员、教师等稳定的工作，不愿意创业或到企业就业。

三、推进南京区域创新体系建设的路径选择

( 一) 明确定位，优化政府推进区域创新的行为取向

区域创新系统中，地方政府作为制度创新主体，其行为具有重大的影响，如何发挥其积极作用，克服其“负外部性”，在实践中具有关键性意义。

要明确政府力量与市场力量在区域创新体系中的定位。创新领域存在着市场失灵，而且，在中国，区域创新体系建设需要突破大量的体制障碍，因此，地方政府在区域创新体系中的重要地位毋庸置疑。但是，从根本上讲，创新是微观经济主体基于利益动机的一种自发的市场化行为。创新经济学的研究表明，市场是目前已知的实现创新的最有效手段，市场制度是培育创新的进化系统。［3］因此，在推进合作创新的过程中，要注意政府推动与市场推动的关系。产学研之间的合作创新可以是政府“拉郎配”的结果，但是，真正富有成效的、具有持续性是通过创新网络进行的内生性的自主合作创新，可见，政府推动政产学研合作并不是直接进入微观组织去代替合作各方的决策，而是构建创新网络。

要探索适合区域特点的政府推进创新的方式和路径。政府推进合作创新的方式不是命令和控制，而是以平等的合作伙伴关系，为产学研合作提供制度保障和公共服务。区域创新体系建设的过程，也是政府建立新型管理模式的过程，政府应本着“治理”理念，寓管理于服务之中，更多地通过经济手段、政策导向、法律手段、资金引导等方法对产学研合作创新予以推动和引导。从南京目前状况看，政府工作的重点，一是要加紧落实“1 +8”政策和“科技九条”等创新政策，为产学研合作创新扫除体制机制障碍;二是集中力量构建产学研合作创新的载体和公共服务平台;三是培育有利于合作创新的良好的区域创新文化。

( 二) 释放活力，强化企业在技术创新中的主体地位

激发企业创新活力，强化企业在技术创新中的主体地位是推进南京政产学研合作创新的关键举措。

加快各类创新资源向企业集聚。通过“平台向企业集中、人才向企业集聚、政策向企业集成”，加快各类创新资源向企业集聚，不断增强企业自主创新能力，打造以创新型领军企业、科技上市企业、高新技术企业和民营科技企业为骨干的创新梯队。

大力扶植中小型民营科技企业群体。对这些企业应着力于培育其生长发展能力，通过提供融资担保、社会中介服务等方式，以一定的优惠倾斜政策，降低其市场交易成本，激励知识技术人才创办民营科技创新型企业。另外，这些企业也面临着产权制度和企业组织制度的创新发展，急需通过寻求合作和联盟来拓展生长空间，这都需要政府提供政策指导和服务。

盘活南京创新资源中最大的“存量”。将在南京经济中占据重要地位的国有企业和央企、省部属企业作为工作的重点，针对其特点和主要问题采取有针对性的推进措施，增强其创新的动力和能力，引导其将创新活动纳入南京区域的产学研合作网络，并借助于央企和省部属企业社会联系的高度与广度，提高南京区域创新体系的开放度，在更高的层次和更广的范围内实现创新资源的互动与合作，实现国家创新资源的区域化。

( 三) 拓展合作的深度与广度，推进政产学研合作创新

拓宽政产学研合作领域。南京不仅要进一步完善技术创新合作，同时要重点加强人才合作，为战略性新兴产业提供人才支撑。南京的人才很多，但新兴产业和高端产业的人才却十分紧缺。第二产业中有28 万各类人才，仅有15 万人集中于智能电网、轨道交通、生物医药、软件等新兴产业领域;第三产业(包括党政机关)集中了近100 万人才，只有10 万人集中在较为高端的金融保险、法律服务和教育科技服务业。因此，创新人才应成为南京产学研合作的重要领域。一是要打破各种体制障碍，推进创新人才的双向流动，盘活南京的人才存量;二是要围绕南京经济发展的重点领域，建立合作培养人才的平台和机制;三是要通过产学研合作创新平台吸引国内外高端人才。

创新政产学研合作模式。一方面，要鼓励合作主体选择和创新各种行之有效的合作模式，没有绝对的“好”的合作模式，唯一的标准就是适应市场需要和合作内容的特点;另一方面，要推动合作创新模式的升级，由突击型、碰撞式的合作向常态型合作转变，由一般的项目合作向研发、生产战略联盟合作的方向发展，由成果转化合作向合作开发、技术入股、共建实体等深层次合作延伸，不断提升合作效果。目前的重点，一是要围绕南京的战略型新兴产业，建立产学研协同创新的产业联盟，实现“抱团创新”，推动产学研合作由单个企业、单项成果、单项技术、单个产品与高校科研机构合作向全产业链上中下游贯通，市场、技术、管理等整体联动的产业整合型合作模式的转变，实现产学研合作从提升企业竞争力向提升产业竞争力的跃升。二是要探索央企、省部属大型企业与高校和科研院所的横向产学研合作模式，扶持行业骨干企业牵头与科研院所和高等院校共建省级以上重点实验室，联合组建技术研发平台、产业技术创新联盟和企业科技园。

( 四) 完善功能，提升合作创新载体的建设水平

围绕“聚集、集合、聚焦、聚变”的目标，建立功能完善的创业孵化器。创业孵化器首先要实现技术、人才、政策、资金、中介服务等各种创新要素的物理聚集;通过各种要素相互的碰撞，发生聚合变化，形成创新;通过政府引导与市场调节实现各类要素的合理配置，把更多的资源聚焦到一些有重大发展前景的产业和企业身上;最后实现聚变，将南京的创新发展推进到一个新的高度。为此，一是必须打破体制束缚，改变各区县、街镇的GDP 和“税源”魔咒，还原科技企业孵化器的本质功能，同时也能有效防止新建立的“科技创业特别社区”重走功能变异的老路;二是要完善孵化服务体系。构建以“孵化器+加速器+产业园”为载体、以“专业孵化+创业导师+天使投资”为核心的新型孵化服务体系，在不同发展阶段为创业企业提供孵化服务;三是调整孵化器的结构，提高专业孵化器和民营孵化器的比重。

围绕“产业集群”目标，优化产业园区研发布局。针对目前各产业园区中企业简单“扎堆”、产业布局分散、同质化发展甚至恶性竞争的态势，南京应优化产业园区布局，逐步实现“集群效应”。应结合区域功能特色、资源分布和产业基础对我市各类科技园区、创业特别社区和创业基地实行科学规划、市场定位、功能区分，要通过产业链招商将产业联系密切的企业和相关的生产性服务业、研发机构等在区位上聚集，通过厂商、研发机构、服务机构及其他结点的互动与联系，形成具有创新功能的产业集群。

围绕营造“政产学研共生发展生态”的目标，推动“大学城”向“科学城”转变。近年来，南京形成了仙林、江宁和浦口三个高校聚集区。大学城的发展为南京区域创新体系的构建带来了新的路径和切入点，即借鉴美国“斯坦福经验”和上海“三区联动”的做法，推动“大学城”向“科学城”转变，使大学校区、科技园区与公共社区三者紧密结合、互动发展，营造政产学研共生发展的创新生态。首先，要打通边界，融合要素。以大学校区为依托，以科技园区为平台，以资源在公共社区的集聚、共享、融合为抓手，形成强有力的区域创新资源集聚氛围;其次，要建立互动，形成网络。通过资源共享、功能分工、协同发展，提高各自以及区域整体的创新能力;再次，通过知识共享和文化渗透，消除不同主体间的文化隔离状况，改造区域的社会文化发展，让大学的知识创新精神对于区域创新文化、创新氛围的建设的作用进一步显性化。

( 五) 强化环境建设，完善创新服务供给体系

构建“银行+政府+创投+担保+保险+小贷公司”的多元化的科技金融支撑体系。在这一体系中，要重点关注三个问题。一是政府资金支撑的力度和切入点至关重要。政府的直接干预应集中在科技创新的早期阶段(种子期和起步期)，扮演天使投资者对科技创业进行资金支持;在中后期，政府的作用应主要体现在间接干预和支撑上，通过税收优惠、政策性担保、财政补贴等手段，用较少的财政资金牵引、衔接大量的银行资金和民间资金。二是建立风险评估和转化机制，联合评估、保险、证券、信托、担保等机构，为创新主体提供一个综合解决方案;三是建立风险补偿机制，通过税收减免和政府补贴，建立风险投资的支持体系。

按照“组织网络化、功能社会化、服务产业化”的原则，加强科技中介服务组织建设。对于南京来说，当前的重点工作，一是构建面向全社会的联合信息网，打破各创新主体间信息不对称的瓶颈;二是促进科技成果评估专业机构的发展，通过对科技成果的先进性、转化价值等进行客观、公正、科学的评价，打破合作创新中的科技成果价值认定瓶颈;三是通过整合资源、统一规划、重点支持等手段，推动大学、科研院所、企业对外开放其创新平台，建设一批大型科研仪器、科技文献、专利标准、检测检验等科技资源共享平台，实现创新资源的共享共用。

注释:

①中国城市发展研究会http： //www. chinacity.org.cn/csfz/cscx/77992.html.

②江苏科技统计网http： //www. jssts. com/UploadFiles/TJGB/2012/12/201212180920368602.doc.

［1］Cooke P，Hans Joachim Brazyk H J，Heidenreich M. Regional Innovation Systems： The Role of Governance in the Globalized World［M］. London：UCL Press，1996.

［2］安纳利·萨克森宁. 硅谷和128 公路地区的文化和竞争［M］. 上海：上海远东出版社，1999.4－6、180.

［3］柳卸林等. 构建均衡的区域创新体系［M］.北京：科学出版社，2011.176.