我国生鲜农产品的流通与食品安全控制机制分析——基于现实条件、关键环节与公益性特征的视角<br/>

我国生鲜农产品的流通与食品安全控制机制分析——基于现实条件、关键环节与公益性特征的视角

2013-12-23曾寅初，全世文

中国流通经济 2013年5期

曾寅初，全世文

（中国人民大学农业与农村发展学院，北京市100872）

一、引言

生鲜农产品的食品安全和现代流通是关乎国计民生的重大问题。近年来各级政府部门采取了各种措施改进生鲜农产品的食品安全、促进生鲜农产品的现代流通，并取得了一定的成效，但生鲜农产品食品安全事件频发的事实和流通体系相对落后的现状，说明我国生鲜农产品在食品安全控制与现代流通发展中，存在具有普遍性的机制设计问题。学界和政府相关部门对此具有一定的共识，但是对于应该如何完善我国生鲜农产品的流通与食品安全控制机制，却存在着较大的分歧。这些分歧主要集中在我国生鲜农产品的流通与食品安全控制机制设计必须考虑的现实条件、关键环节和公益性特征上。

本文将重点从现实条件、关键环节和公益性特征的视角，分析我国生鲜农产品产业链的基本特征，根据既适应我国国情而又切实可行的原则，探讨我国生鲜农产品流通与食品安全控制机制的改进和完善问题。我们的研究结论是，从我国生鲜农产品小规模生产和小规模流通为主的客观现实出发，控制和调节生鲜农产品的产地准出才是解决问题的关键环节，建议从建设公益性产地集销服务中心入手，通过建立完备的流通与食品安全控制机制，破解我国生鲜农产品的食品安全和现代流通难题。

二、现实条件的确认

我国生鲜农产品的食品安全控制与流通发展难题，都和我国具有的农业小规模生产与社会化大市场的基本矛盾密切相关。以小规模农户为中心的农业生产和流通格局，决定了必须从我国的国情出发，建设具有中国特色的食品安全控制机制和现代农产品流通体系。对于这样的基本原则，大家很容易达成共识。但是，到底应该如何从国情出发，却存在着较大的分歧。

有相当多的学者认为，是我国的基本国情不适应生鲜农产品的现代流通和食品安全控制，因此主张将提高我国农业生产和流通组织化程度作为最重要的努力方向，来解决我国生鲜农产品的流通与食品安全控制机制问题。[1]、[2]、[3]但是，小规模农业生产与流通的基本国情的改变需要一个漫长的过程，并不是在短时期内就可以实现的。

第一，我国小规模农业生产的基本格局是由资源禀赋和经营制度决定的。我国是一个人口众多而耕地资源相对短缺的国家，人均耕地资源只有0.1 公顷，不仅远低于美国、英国等美欧国家，甚至低于日本、韩国、印度、越南等亚洲国家，从而造成我国农业生产以小规模农户为主，户均耕地面积仅有0.53 公顷，只有同样是小规模经营的日本和韩国的一半不到的现实。①寻求农户经营规模的扩大，一直是日、韩等国农业政策的主要目标，但是长期努力的结果却收效不大。除此之外，我国将会长期坚持家庭联产承包制的基本经营制度，农业家庭经营将会长期维持。

第二，与小规模生产相适应，我国还同时形成了小规模流通的基本格局。根据我们对农产品批发市场购销商的调查，大部分购销商的年销售额在100 万元至1000 万元之间，具有显著的家庭经营特征（参见表1）。另外，根据国家工商行政管理总局2008 年统计，我国共有农村经纪人总户数达38 万余户，经纪执业人员61 万余人。据新华网2008 年2 月13 日报道，河北省目前70%以上农产品基本都是靠农村经纪人推销出去的，全省农村年经纪成交额达820.1 亿元。②

第三，我国农业组织化发展迅速，但是并没有改变小规模生产与流通的基本格局。农业组织化是改变我国农业生产与流通小规模格局的重要方式。随着农民专业合作社的迅速发展，我国农业生产与流通的小规模格局正在发展变化。据农业部的数据显示，截至2011 年6 月底，在工商行政管理部门登记的农民专业合作社已达44.6 万户，实有成员3570 万户，占全国农户总数的14.3%，相当于每7 户农民中就有1 户加入各类合作社。③而全国供销合作总社发布的《2011 中国合作经济发展研究报告》显示，目前全国经工商注册登记的农民专业合作社有52.17 万家，实有入社农户4100 万户，占全国农户总数的16.4%。2011 年，在全国供销合作系统的各类专业合作社中，农产品类合作社有57131 个，农业生产资料类合作社有4415个。其中，农产品类专业合作社中，干鲜果蔬专业合作社的数量最多，占总体约1/3，其次是畜禽专业合作社，占总体的28%左右。④考虑到我国农民专业合作社的农户实际覆盖面尚不到五分之一，同时大部分合作社的生产规模依然很小的状况，可以确认我国农业组织化的发展必然是一个相对长期的过程，目前我国小规模生产与大市场之间的矛盾依然存在。

表1 农产品批发市场购销商年交易额的构成

因此，虽然从长期来看，可以通过农民专业合作社、农业产业化经营的方式来提高我国农业生产的组织化程度，但是这个过程将是一个漫长的过程，同时从我国目前尚有2.3 亿多个农户的现实情况来看，希望全部由农民专业合作社、农业产业化龙头企业等来取代小规模的农户也是不现实的。更何况食品安全问题的解决和农产品流通的现代化，也容不得我们长时期的等待。因此，现实的选择应该是立足我国目前农业生产的基本国情，把中国农业小生产与大市场的矛盾作为前提和基础，寻求符合中国当前实际的具有中国特色的可行之策。

三、关键环节的搜寻

1. 生鲜农产品食品安全问题发生的关键环节在于种养生产阶段

在生鲜农产品从“农田到餐桌”或者从“养殖场到餐桌”供应链条中，不同类型农产品的质量安全影响因素存在差异，从而导致各自发生质量安全问题的路径及相应的关键环节也各不相同。[4]、[5]就生鲜农产品而言，食品安全问题发生的关键环节在于种养阶段。

刘畅等系统总结了我国2001 年至2010 年间发生的1460 个食品质量安全事件，通过SC-RC判别与定位矩阵，实证分析了中国食品质量安全控制的薄弱环节与本质原因，认为中国食品质量安全事件发生最多的3 个供应链环节依次是食品深加工环节、农产品生产种植养殖环节和农产品初加工环节的结论。[6]对于生鲜农产品而言，则主要在于农产品生产种植养殖环节。在农产品生产种植养殖环节中，共发生食品质量安全事件172件。与欧美等发达国家和地区的农业生产模式相比，中国农户数量庞大、分散，短期内难以实现统一管理，且残留农药检测成本偏高，难以对分散农户的农产品进行检测，增加了农户实施违规行为的隐蔽性。另外，分散农户违规成本低，易受利益驱使使用有毒有害的违禁农药、兽药，如在生猪养殖中使用含有瘦肉精的饲料、在水产养殖中添加孔雀石绿等，或投入过量农药、兽药、化肥、抗生素、助长剂等。过量的农药和工业污染物不断加剧生态失衡，水土污染会导致农产品生长过程中的毒素累积，如农田作物镉超标和水产品无机砷超标，而在自然条件不断恶化的情况下，加大各种农兽药、化肥使用量又成为农户的普遍对策，进而使农业生态环境陷入恶性循环。

因此，农产品在种植和养殖过程中，因不合理使用农药、化肥和激素等而导致农药残留过多，造成食品安全问题。并且农产品在生长过程中，也可能受到被污染的大气、土壤和水的污染而导致间接污染。若使用不合格的农药、有害饲料添加剂或是不规范的操作（如农药使用时间不合理），还会导致附加的不安全因素。[7]由于农户的小规模和分散性，对原料农产品的管理难度很大，许多农产品的污染是在田间造成的。[8]根据农业部农药鉴定所在全国6 省19 个大中小城市的一项问卷调查，城镇居民中有89.6%的人关心农药残留。[9]由此可知，我国生鲜农产品的食品安全控制机制设计，必须要对生鲜农产品的种植和养殖等生产环节产生积极的影响，才能切实发挥作用。

2. 流通环节的食品安全控制效果不显著

对于生鲜食品而言，虽然明知源头的生产环节是引发食品安全问题最多因而也是最重要的关键环节，但是，在传统的产业链模式中，由于数量巨大的小规模生产者分散生产，要通过直接对农业生产者的严密监管来保障食品安全，其监管成本非常巨大。因此，很容易想到能否通过相对集中的环节来对我国生鲜农产品食品安全进行控制。

下一步，安垦农场要利用好低纬度、高海拔、寡日照兼具的原生态环境，利用好甲级旅游城市和最佳避暑旅游城市的生态优势，打造“香气浓郁、滋味醇厚、鲜爽”的茶叶好品质。

根据我国目前有70%以上的农产品是通过农产品批发市场流通的实际情况，于是自然就想到是否可通过加强对农产品批发市场生鲜农产品的食品安全控制，来达到相同的目的，即希望通过“反弹琵琶”的方式，来促进生产过程的食品安全控制。因此，目前全国主要大中型农产品批发市场大多建立了产品的市场准入制度。通过市场准入制度来控制生鲜农产品的食品安全，从而间接影响生鲜农产品生产环节的食品安全控制。

但是，从实际执行的效果来看，这样的控制方式虽然有一定的效果，但是对于生鲜农产品而言，对生产环节食品安全控制的影响效果不大，主要原因如下：

第一，分散农户票证的不完备，使得“市场准入”流于形式。农产品批发市场的市场准入制度最主要的手段就是索证、索票，具体来说，就是要求进入农产品批发市场的购销商，必须提交销售农产品的各种产地证明、产品检验合格证明。这种要求对于加工产品且组织化程度较高的基地而言是可以实施的，因为这些供货单位在生鲜农产品运出产地之前进行了较为严格的检验，可以提供相对有效的各种证明。但是，对于分散农户生产的农产品，特别是农户自销到农产品批发市场的农产品，根本无法提供这样的证明，因此只得退而求其次，希望提供农户所在地村、乡（镇）政府的产地证明。而这样的产地证明，根本不能说明所销售农产品的食品质量安全状况。因此，对于这样的生鲜农产品而言，农产品批发市场的索证、索票等市场准入控制措施，实际上只能流于形式，起不到实际的“市场准入”效果。

第二，无法真正找到问题的源头，很难对农产品生产者进行处罚。由于对于分散农户生产的生鲜农产品，客观上很难建立详细严格的可追溯制度，甚至是产销记录，所以，即使在市场准入环节查到了问题，但也只能对农产品购销商进行处理，很难回溯到问题农产品的真正生产者，很难对农产品生产农户进行处罚，这不可避免地影响了农产品食品安全控制的效果。

第三，无法覆盖所有的产品，存在食品安全控制的监管空白。首先，并不是所有的生鲜农产品都通过农产品批发市场来进行流通，特别是大量农户自销的生鲜农产品可能不经过农产品批发市场，而由农户自行销售给城市消费者。仅仅在农产品批发市场环节严格控制市场准入，并没有覆盖到不经过农产品批发市场的生鲜农产品。这部分农产品即使比例不足30%，但是数量仍然非常可观。其次，由于农产品批发市场采取了较为严格的“市场准入”制度，可能使得预知生鲜农产品存在较大的食品安全风险的购销商选择在农产品批发市场外流通。实际上，即使农产品批发市场查出了食品安全问题，采取的措施大多只是将产品逐出市场而已。因此，主要依赖农产品批发市场的市场准入控制，将会对生鲜农产品的食品安全留下监管空白。

3. 缺失的产地准出环节才是我国生鲜农产品食品安全控制的关键环节

在当前我国农业小生产与大市场矛盾客观存在的情况下，目前我国生鲜农产品从生产到消费的整个产业链有严重的环节缺失。

将生鲜农产品的产业链与一般工业产品相比较，我们可以很容易地发现，农产品在进入市场之前存在一个重要的缺失环节。一般工业产品在完成生产之后，必须经过检验、分级和包装的过程才能进入市场。而在目前农产品的产业链中，这个环节基本上是缺失的（参见图1）。

与工业产品的企业化生产不同，农产品小规模的生产特点和农产品满足人们最基本的食品消费需求的产品特点，决定了在农产品产业链中，这个环节具有很强的公益性，因为在市场机制的作用下，单个农户是不会自己去建立这个环节的。只有一些特殊的农产品（如品牌农产品）由于其生产链更接近于工业产品，才会自觉地建立这个环节。

对于食品安全的监管控制而言，生鲜农产品进入市场之前的控制环节缺失，将带来严重的食品安全风险。也就是说，作为生产主体在进入市场之前，如果未能尽到对存在食品安全风险产品的监管责任，那么总体的食品安全状况就很难得到有效的保证。

因此，在农产品生产阶段监督困难、农产品流通环节控制效果不佳的情况下，目前基本缺失的生鲜农产品产地准出环节，才是我国生鲜农产品食品安全控制的关键环节。

图1 生鲜农产品与工业产品的产业链比较

四、公益性特征分析

从流通模式来看，欧美国家的农产品产业链中生产过程的最后一个环节，即分级、包装和检验等环节，是由生产者自己完成的。这是因为这些国家提供商品的农业生产者一般规模都比较大，可以自主完成这个环节。

而在与我国具有相同国情的日本、韩国等东亚国家，农产品产业链中生产环节的最后一个环节是由农协组织（合作社）来完成的。由于这些国家的农协组织具有体系性的特点，是一个覆盖全国的网络，因此可以承担这个功能。[10]为什么在小规模农业生产的条件下，生产阶段的最后一个环节必须由农协这样的准公益性组织来完成呢？这是因为这个环节的活动具有公益性特征。

小规模分散农户为什么不愿意建立生产完成之后的检验环节，是因为单个小规模农户建立这样的检验机构并不存在经济合理性。生鲜农产品检验机构的建立需要大量投资，而对于分散小规模农户而言，这样的投资实际利用效率不高，从而无法获得合理的投资效益。

也就是说，实际上对于分散小规模农户而言，检验机构具有“自然垄断”的特征，其提供的服务实际上是一种公共产品。只有建立小规模分散农户可以共用的检验机构，才能使检验机构得到充分合理的利用。

我国农产品流通落后的一个重要表现是进入市场的农产品没有通过分级和包装。过去有人认为是缺乏农产品流通分级和包装国家标准的缘故，可是实际上目前农业部、商务部等部门都已经制定了相应的农产品分级和包装等国家标准，但是这样的标准却基本上未得到实际应用。究其原因，一方面是因为农产品分级和包装等具有一定的公益性，需要为此而支付成本，同时也因为农产品的分级和包装应该在产地进行，而产地又缺乏这样的基础设施。产地准出环节的控制可以及时采集和发布农产品的产地供应信息。由于农产品市场信息的不对称，目前我国农产品经常性地出现“卖难买难”的问题。由于本身处在产地，同时又要求所有运出产地的农产品必须经过服务中心，因此产地集销服务中心很容易把握各种农产品的产地供应信息，甚至可以很容易地收集和发布预期一定时期内的产地供应信息，这样就可以在一定程度上缓解“卖难买难”的问题。即使可能出现“卖难买难”的问题，也可以根据产地集销服务中心提供的信息，及时做好应对工作。

因此，在我国，目前既没有这样的农协组织，客观上又形成了一个以小规模购销商为主的流通模式，这样就只能通过公益性的产地集销服务中心的建设来保证生鲜农产品食品的安全，既可保持小型购销商的市场竞争优势，同时又可以弥补农业生产最后环节的缺失。而这种方式与鼓励合作社和龙头企业的发展政策是相协调的，因为可以在规模较大的合作社和龙头企业内设立产地集销服务中心的服务站。

五、对策措施

根据以上分析，我们认为我国生鲜农产品流通与食品安全控制机制改进和完善的主要措施，是构建公益性的产地集销服务中心。中心可以县级为单位设立，管辖区域面积较大的县（市）可以同时设立几个分中心，而在规模较大的农民专业合作社和农业产业化龙头企业则可设立服务站。

公益性的产地集销服务中心不同于一般的产地市场，其本身可以不具有交易功能，而只具有公益性的基本服务功能。这些功能包括：（1）产地农产品的集中检验功能。即农产品运出产地进入市场之前，必须经由服务中心的质量和食品安全检验，为此需要建立专业的检验检测机构；（2）产地农产品的分级包装功能。即农产品运出产地进入市场之前，必须按照国家标准、产业标准或地方标准等，对农产品进行分级和包装；（3）产地农产品的信息收集和发布功能。即及时收集产地农产品的当日上市量和预期未来一定时期内的上市量信息，同时建立生产者的档案和每一批货物的生产者记录，并及时发布相关的产地供应信息。有条件的地方，还应该建设储藏用的冷库等基础设施，为购销商等提供有偿服务。

由于生鲜农产品的产地集销服务中心的基本功能具有公益性的特征，因此这样的产地集销服务中心应该完全由政府投资兴建，建设资金可以由中央财政和地方财政共同负担，对于中西部地区还应加大中央财政的投入力度。建成后的产地集销服务中心可以按照事业单位的方式来运营，其运营的主要经费应该由地方财政为主承担。但是，对于包装材料的提供等部分带有市场性质的服务，可以通过适当收费的方式来弥补运营经费。

为了建设公益性产地集销服务中心，政府应该做好以下几个方面的工作：（1）制定公益性产地集销服务中心的建设规划。由于产地集销服务中心所具有的公益性特点，所以应该把它作为一项公共基础设施而不是一般的商业设施纳入到各地的综合规划。作为公共基础设施，政府应该无偿提供建设用地，并规定所供土地只能用于服务中心建设，不得挪作他用。从选址布局来看，要以方便农产品物流和方便产地农民或者购销商的利用为原则，可选择靠近产地市场和交通主干道的地区建设。（2）做好建设资金的支持配套工作。中央财政的支持可以通过扩大农机购置补贴范围的方式，或者将其纳入到商务部现代化流通体系建设试点范围的方式，也可以通过另立专项资金的方式来解决，地方政府应该积极做好建设资金的配套工作。（3）应该制定一整套产地集销服务中心的管理制度。为了保障产地集销服务中心的正常运行和功能的正常发挥，应该建立一整套有效的管理制度、运行规则，并建立适当的机构，配备设当的人员，做好各项管理工作。

产地集销服务中心建设是解决我国生鲜农产品食品安全控制和现代流通体系发展的一项综合性政策措施。在具体实施中，可采取试点先行，逐步推广的方式进行。

＊本文受国家自然科学基金应急研究项目“我国食品安全监管机制与效率研究”（项目编号：71141026）的资助。

注释：

①根据世界银行2008 年发展报告，中国、日本和韩国的户均耕地面积（2007）年分别为0.53、1.56 和1.39 公顷。

②转引自《培育和发展农村经纪人，促进农村经济健康快速发展问题研究》，《重庆工商论坛》，http：//bbs.aicbbs.com/forum.php?mod=viewthread&tid=225914。

③转引自《全国合作社已吸收约七分之一农户正需政策扶持》，《经济日报》，2011 年11 月13 日。

④转引自《我国专业合作社达52.17 万家占全国农户总数的16.4%》，新华网，2012 年5 月23 日。

[1]赵晓飞. 我国现代农产品供应链体系构建研究[J]. 农业经济问题，2012（1）：15-22.

[2]赵芳.基于我国食品安全的生鲜农产品供应链管理研究[J].物流科技，2010（8）：86-88.

[3]汪普庆，周德翼，吕志轩.农产品供应链的组织模式与食品安全[J].农业经济问题，2009（3）：8-12.

[4]、[6]刘畅，张浩，安玉发.中国食品质量安全薄弱环节、本质原因及关键控制点研究——基于1460 个食品质量安全事件的实证分析[J].农业经济问题，2011（1）：24-31.

[5]袁平.中国农产品质量安全问题:关键发生节点与制度因素[C].农产品质量安全与现代农业发展专家论坛，中国北京，2011.