改善广东省占用征收林地管理的思考

胡淑仪

(广东省森林资源管理总站,广州 510173)

改善广东省占用征收林地管理的思考

胡淑仪

(广东省森林资源管理总站,广州 510173)

通过介绍近两年广东省占用征收林地情况，分析项目用地趋势以及当前面临的一些问题，提出符合当前广东省实际的占用征收林地管理发展对策，从而更好地促进当前社会经济发展。

占用征收林地；林地管理；管理发展；广东省

引言

林地是生态建设与生态安全的物质基础，是林业发展的命脉，是最为重要的森林资源。2010年，国务院正式批复实施了《全国林地保护利用规划纲要(2010—2020年)》，明确要求“要把林地与耕地放在同等重要的位置,高度重视林地保护”。但随着我国社会经济的快速发展，各地项目建设需要大量用地，林地资源逐渐成为地方政府供地的重要组成部分，合理利用开发林地，节约集约利用林地，优化林地资源配置，成为当前林业人必须思考的问题。

广东是一个多山的省份，素有“七山一水二分田”之说。同时，广东也是全国经济第一大省，社会经济发展速度较快。近年来，广东省积极推进产业结构调整和转型升级，加快经济发展方式转变，全面推进“双转移”重大战略部署，各地工程项目建设如火如荼，占用征收林地的工程项目也愈来愈多，用地规模越来越大。

1 广东省占用征收林地执行情况

根据《全国林地保护利用规划纲要(2010—2020年)》，全国“十二五”期间占用征收林地总额为56.48万hm2，其中，广东省的林地总额为33000 hm2，年均6600 hm2。2011年，也是“十二五”起始之年，国家林业局出台了《占用征收林地定额管理办法》，为全国各地切实加强占用征收林地管理工作，严格保护节约集约使用林地，提供了重要的占用征收林地管理依据。广东省长期以来严格实施林地定额管理制度和林地用途管制制度，确保本省的林地定额不突破，切实保护本省林地资源。2011—2012年，广东省实际可使用的林地定额为14741.7866hm2，其中： 国家下达林地定额12412.3766hm2，提前使用下一年度林地定额共1320hm2，汕湛高速公路使用国家备用定额1009.41hm2；广东省共审核审批使用林地项目共1867宗(含国家林业局审核项目)，占用征收林地面积15635.89hm2，占用征收林地定额14738.97hm2。见表1。

表1 2011—2012年广东省占用征收林地执行情况 hm2

“十二五”的前两年间，广东省占用征收林地项目数量多，使用林地面积大，占用征收林地定额基本达到国家下达定额的最大值，而且每年都需要提前使用下一年度的林地定额，以解决本省重点项目建设使用林地的需求。

2 用地趋势

2.1 区域间林地使用量差距明显

随着广东省加快产业转型升级，全面推进“双转移”，原来占用征收林地的“大户”从原来珠三角地区变为欠发达地区，过往经济发展较快的东莞、深圳、中山等地使用林地项目数量和面积都不断下降，大量的铁路、高速公路、水利工程等基础设施建设项目，以及商业性项目、“双转移”项目都落户到东西两翼、粤北山区，清远、韶关、梅州、河源、茂名、湛江等地使用林地量直线上升，因此，近年来广东省林地定额分配急需向东西两翼、粤北山区倾斜。

2.2 省级以上重点项目定额用量过半

林地定额管理和分配，应以生态优先、保障重点为原则。2011年以来，广东省审核审批的省级以上重点项目占用征收林地共9862hm2，占这两年实际使用林地定额的66.89%，省级以上重点项目使用林地定额量超过五成，这使得广东省其他一般性工业、商业项目不得不暂缓使用林地，以确保本省重点项目优先用地，这就容易导致一些项目未批先用、违规使用林地的现象出现。

2.3 “线状工程”林地使用量急剧上升

2011年以来，广东省加快推进高速公路建设，不断完善华南地区的交通网络，截止2012年底，全省高速公路新增里程661km，通车总里程达5524km。由于高速公路的路线长、涉及面广，开发用地往往是后发地区、山区县，需要使用大量林地。据统计，2011—2012年广东省占用征收林地的高速公路项目达48宗，使用林地面积2875hm2，占两年本省使用林地面积的8.3% ，高速公路使用林地面积和定额都是所有项目类型中之最。2013年初，广东省进一步调整提高高速公路建设规划目标，高速公路建设全面提速，公路建设必然涉及大量使用林地，因此，林业部门要提前掌握“线状工程”涉及使用林地范围和面积，科学分配当年林地定额，具有十分重要的现实意义。

3 面临问题

3.1 林地所需用量难以较好掌握

占用征收林地项目形形色色，涉及的行业非常广泛，但在项目立项阶段林业部门往往很少参与讨论，提出既能保护生态环境、又符合项目建设的合理意见。纵观林业法律法规，当中对林地资源保护管理的条款并不多，内容也不够具体，对林地预审更是缺乏具体明确的规定。广东省政府《关于建立土地管理共同责任制度的通知》(粤府[2008]100号)中曾规定在项目立项阶段，项目涉及林地的，要征求林业部门对建设项目使用林地的审查意见。但这一规范性文件始终未上升为法律法规，项目规划、选址时，特别是大型工程建设项目，如高速公路这类涉及面广、区域跨度大、用地量多的项目，也没有征求林业部门的意见。林地预审制度只是一纸空文，没有落到实处，造成林业部门无法掌控每年的林地用量，林地预审这一关键环节缺乏有效实施，林业部门很难较好地安排各类重点项目林地定额，使工作处于相对被动状态。

3.2 林地定额数量与实际需求差距较大

近年来，广东林地定额非常紧张，缺口相当大，特别是“十二五”的前两年，每年实际使用林地定额都几乎达到国家下达的上限。对经济大省广东来说，面对“十二五”期间广东林地定额的进一步收紧，而建设项目使用林地需求不断增长，广东林地定额只能优先保证重点项目、基础设施项目，其他旅游开发、房地产以及一些小型工业开发项目将严重受到林地定额制约，无法获得林业部门批准，这必将造成民间投资项目，乃至地方政府基础设施建设工程出现违规用地情况。

3.3 行政干预问题仍然存在

一些地方政府领导唯GDP马首是瞻，为出“数字”、“政绩”无视有关法律法规，未批先用。在广东省2011年度土地卫片执法检查验收报告中，广东省违法用地面积达0.24万hm2(耕地377.14hm2)，其中部分地区重点工程和政府违法行为较多，部分违法用地的主体是政府部门，有的还是土地管理共同责任成员单位。目前，项目建设用地因耕地有限，生活区用地成本太高，转向林地资源寻求用地。政府重点工程和基础设施建设项目，如产业转移园、工业园、“线状工程”(铁路、高速公路、油气管道等)需要使用大量林地。这些项目很多都是时间紧、任务重、涉及面广，林地征占用先审批后用地，与企业要求地方政府提供“三通一平”净地之间有一定矛盾。受到各市林地定额、用地报批时间的限制，有的地方政府行政干预项目审核报批，甚至采取“边报边干”的策略，在没办理审核审批手续的情况下，违规征占用林地，未批先用、少批多占林地问题屡屡出现。

3.4 部门之间沟通渠道尚未顺畅

由于林地用途的多样性，不同性质的建设项目占用征收林地往往与其他部门有着密不可分的联系。如公墓修建、殡葬改革需征占用林地，涉及到民政、林业等部门；采石采矿项目需征占用林地，涉及到林业、国土、安监等部门；高速公路、铁路项目需征占用林地，涉及到交通、林业部门；水利枢纽项目需征占用林地，涉及到水利、林业部门等等。目前，广东省林业部门与发改、国土、民政等一些部门联系相对紧密，但是部门之间一直没有建立一个沟通协作的渠道，特别是重点项目需要使用林地时，部门之间的沟通协调出现“真空”，甚至出现发函征求意见、提前介入了解项目找不到对口部门的现象。其原因非常多，有的是一些部门存在本位主义，有的是一些部门对林地管理认识不足，有的是部门之间缺少沟通的平台等等。

4 发展对策

4.1 建立林地预审制度，

实行征占用林地预审制度，是适应目前投资体制度变革的迫切需要。广东省每年有大量的建设项目使用林地，很多都涉及使用国家级和省级的自然保护区、森林公园和生态公益林林地等重点保护林区。在项目立项阶段的审批环节进行的土地预审中，涉及林地的，应同时进行林地预审。这样有利于林业主管部门在项目立项审批环节前，及时提前介入，全面掌握项目特别是大型重点项目的选址、规划情况，科学、合理地为用地单位提供规划选址意见，引导用地单位节约集约使用林地。

4.2 运用电子化管理手段

科技进步和创新是社会经济发展的决定因素。通过采用电子化手段，进一步规范占用征收林地管理，减少人为干预，提高林地执行情况监控效果。征占用林地工作要充分利用电子计算机、电子监测系统等先进的科技手段进行管理，不断完善征占用林地申请材料审核、受理、上报等资料档案管理制度，建立以地理信息系统为平台，以数字影像信息为主要内容的信息管理系统，充分利用林地保护利用规划的成果，使用林地“一张图”，严把征占用林地审核审批关，提高审核审批效率，杜绝违规审批、暗箱操作等问题，不断推动征占用林地管理工作走向规范化、信息化、现代化管理轨道。

4.3 研究林地定额管理政策

广东要在保障基础设施建设和民生工程用地的前提下，合理控制一般开发性项目使用林地，节约集约使用林地，防止不合理、盲目圈地的情况发生，严格执行国家林地用途管制制度，按照《征占用林地定额管理办法》管理林地定额，做到林地使用“总量控制、定额管理、节约用地、合理供地、占补平衡”，并在此基础上，结合本省使用林地的项目特点及用地趋势，从定额管理原则、分配管理制度、备用定额申请条件、监督管理等制度方面入手，制定符合本省实际情况的定额管理办法。同时，对采石、采矿(瓷土)这类开采后可复绿恢复植被，其土地性质(即农用地性质)并未改变的项目，可考虑作为临时占用林地处理，不列入定额管理之列。这样，既可以节约大量的林地定额，也有利于林地的保护和管理，更好地促进当地社会经济建设。

4.4 建立部门协调联动机制

当前，广东各类工程项目很多涉及占用征收林地，因此水利、电力、能源、交通等等行业主管部门都与林业部门有着密切的联系。要真正做到保护好林地资源，加强林地管理，特别是打击破坏林地资源的违法犯罪行为，单靠林业部门一家之力远远不够，应该充分发挥政府各部门的作用，齐抓共管，群策全力，共同保护林业生态环境。积极建立健全部门之间协调机制，在部门信息、监督、执法等多方面进行联动管理。近年来，广东省充分发挥林业、国土两个部门的职能作用，以维护林地资源管理秩序为目标，两部门共同建立执法联动机制，通过召开联席会议、巡查报告、信息共享、移送违法案件等方式，共同研究执法工作方案及预防措施，并对涉嫌非法占用林地建设行为进行区分处理，有力地打击破坏林地资源的违法行为，取得了良好的效果。

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TheNewThinkingonDevelopmentofForestlandExpropriationManagementinGuangdongProvince

HU Shuyi

(General Management Station of Forest Resources in Guangdong Province, Guangzhou 510173,Guangdong,China)

Through the introduction of forestland expropriation in Guangdong Province in recent two years，the author analyzed the trend of land using in projects and some problems, then put forward the forestland expropriation management development strategy in line with the actual situation in Guangdong Province , in order to improve the social economic development.

forestland expropriation；forestland management；management development； Guangdong province

2013-03-13

2013-03-19

胡淑仪(1981-)，女，广州人，经济师，从事森林资源管理和林地管理工作。

F326.23

B

1003-6075(2013)02-0010-04