国家海洋局重组背后的逻辑

毛寿龙

毛寿龙 中国人民大学公共财政与公共政策研究所教授

重组海洋局，把隶属于各个部门的海洋执法队伍和职能重组起来，显然从机构上解决了“九龙治海”的格局。但海洋执法权过于集中，有时候反而会削弱监督。如果监督乏力，会不会出现更多的问题？这担心有理，值得警惕。

今年机构改革方案中，重组国家海洋局是重要改革措施之一。方案说，为推进海上统一执法，提高执法效能，将原国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。国家海洋局的主要职责是，拟定海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。与此同时，为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，设立高层次议事协调机构——国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。

重组“条”与“块”

这一举措被很多人认为是结束了中国海洋“九龙治海”的局面，因为过去中国海洋的执法管理基本上都是陆地相关部门职能的延伸。比如，公安部边防管理局的“海警”部队，是陆地边防职能的延伸；“海事”执法属于交通部，属于交通部相关陆地职能的延伸；交通部港监局负责海洋救援，也是其陆地救援的延伸。“渔监”和“渔政”隶属于农业部渔政渔港监督局， “海关缉私”隶属于海关总署缉私局，“边防派出所”隶属于沿海县乡政府，而“搜救中心”和打捞部门也属于不同部门。专门负责海洋的海洋局，只负责“海监”。当然，海洋局的海洋职能相对齐全一些，海洋科学考察，包括南极、北极科学考察，也属于海洋局。

重组海洋局，把隶属于各个部门的海洋执法队伍和职能重组起来，显然从机构上解决了“九龙治海”的格局。

当然，“九龙治海”也是有其一定逻辑的。因为海洋很大，虽然都是国家的，但实际上从属于沿海陆地的各个省份，而陆地省份的执法队伍和职能基本上都分散在各个部门，这些部门的执法职能自然而然延伸到海洋，就形成了“九龙治海”的局面。由于海洋和陆地的执法任务有很大的差别，各个部门在陆地执法的基础上建立专门的机构负责海洋执法队伍，赋予其海洋管理的职能，也是自然而然的事情。陆地上不仅有垂直的“条条”，还有横向的“块块”，这些“块块”自然也是海洋的“龙王”。因此，过去不仅是“条条九龙治海”，其实还有更多的“块块九龙治海”。可以说，沿海各省区市、各级政府乃至村委会，都是治海的大大小小的“龙王”，是“百龙治海”。

在这个意义上，重组海洋局不仅整合了“九龙”，同时也在一定意义上整合了“块块”的“百龙”。

海洋局整合了“条条九龙”后是“条条”部门，是国家的海洋局；整合了“块块百龙”后，是国家的“海洋省”。只是这个“海洋省”很特别，只有海洋的执法职能和相关的行政管理职能，而不是一个真正的省，因为它没有土地，没有人民，没有属海注册的企业，也没有基层“海洋社会”，更没有“海洋城市”、“海洋县”。所以，它很难真正成为“海洋省”。而它作为国家的一个局，只有副部级，从属于国土资源部，难以胜任协调各省区市的重担，于是成立了国家海洋委员会，负责统筹协调。实际的副部级，虚设的超正部级协调，则可以不增加正部级机构，但有超正部级的协调资源，从而完成艰巨协调各个部门、各省区市的任务。

这样做实际上把分散在“块块”和“条条”的海洋执法职能集中到中央层次，因为海洋局不是“省”，是中央的局，而且直接面向海洋职能。这有点像外交部，外交部集中外交职能，不过外交部管辖事务是外国，而海洋局管辖的事务是中国的，有些也涉及外国。

中央的“条条”是中央的部门，但在地方通过横向的区域性政府进行协调，实施属地化领导。海洋局过去是“条条”，现在是对海洋进行属局化领导，既是“条条”机构，又是属地化领导机构。

效率能否提高有待观察

不过，重组海洋局，集中相对执法权，其意义依然是很重大的。因为海洋局对海洋执法事务，包括海上搜救事务，进行属地化综合，可以解决不同部门职责分散、重复及飞机舰船重复购置、人员队伍重复建设等问题。

海洋执法和搜救不同于陆地执法和搜救，投入大且事务相对分散，一次任务出击，如果仅仅完成单项任务，成本收益性价比不高，浪费严重。很多国家的经验是，组建国家海岸警备队。这不仅可以与国际接轨，还可以为解决领海权利的国际争端、保护海洋战略资源提供强有力的支持。保护海洋权利的能力，依靠地方政府，依靠分散在各个部门的路上执法力量的海洋延伸，显然是靠不住的。组织海洋执法的“国家队”，以国家的力量和资源更能够胜任艰巨的海洋保护和维权重任。

当然，也有人说，执法权集中未必一定有效。因为每一项执法，其实都是很专业的。在陆地上，很多执法权基本上都分散在各个部门。没有必要，也不可能在中央层次成立陆地局，然后成立国家陆地委员会，来协调统筹整个陆地的执法。海洋也是一样，把它变成一个省，没有必要，也不可能，因为这个省地域太大，而且和陆地关系太密切，很难切割。把它变成一个局，集中所有的执法权，结果还是需要各个省来进行管理。

海洋执法权相对集中之后，虽然管理上集中了，但海洋和陆地密不可分，依然需要陆地“块块”政府的强有力支持，而这不可能都事事放在国家海洋委员会去协调。这有点像外交部，虽然相对集中了各个部门的外事和地方的外事，但是在全面开放的时代，各个部门和地方依然会有自己的“外交”。所以，海洋执法权集中虽然有利于国家层面开展海洋保护，有利于国家利益的实现，但海洋资源的开发利用就有可能因此削弱，因为这样的集中垄断了其他部门和地方的必要的海洋职能。

组建海洋警卫队，作为国家准海军的力量，保护海洋权利，很有特色。但是，地方缺乏自己的海洋保护力量可能还会有一些执法的空白。此外，陆地的城市执法权相对集中后，出现了很多问题。海洋执法权相对集中后，是不是会出现类似的问题呢？陆地的教训表明，在监督机制不完备的情况下，执法权相对集中，有时候反而会削弱监督。负责城市执法的城管级别不高，甚至没有级别，都出现了那么多的问题，海洋执法的海管级别很高，如果监督乏力，会不会出现更多的问题？这担心有理，值得警惕。