浅议基层社会稳定风险评估应该处理的五对关系

□ 王晓芸

（上海市徐汇区行政学院， 上海 200233）

一、建立基层社会稳定风险评估制度的必要性

基层社会稳定风险评估是指在某决策出台或某项目实施前， 对可能发生危害基层社会稳定的各种风险因素进行收集、分析，评估其对社会稳定造成危害的几率、影响范围、程度等，并采取可行的措施防范、降低、消除其中的风险。

改革开放以来，我国社会进入了转型期，体制和社会结构发生了一系列的变化， 呈现出了多元化、 市场化、 流动性等特点， 给基层社会稳定带来了一定的风险。因此，我们应从实际出发，就某些决策或项目的实施开展基层社会稳定风险评估， 协调各种社会关系，从源头上预防和减少社会矛盾。

⒈体制的变革增加了社会不稳定因素。 随着计划经济体制向市场经济体制的转轨， 人们的就业渠道不再仅仅局限于国有制单位， 越来越多的劳动力由国有制单位进入非国有制单位， 体制的变革在很大程度上削弱了传统单位制度对社会成员的控制力度， 越来越多的社会成员脱离了单位体制的束缚，即“国家通过单位对社会成员的控制，其范围大大缩小，强度大大减弱……”［1］（p47）体制的变革在很大程度上削弱了国家通过单位对社会成员的控制力， 相应地增加了社会不稳定因素。

⒉利益多元化使社会稳定风险日益增多。“体制、制度、 资源多元化趋势加剧了利益的多元化和分化，不同层次、不同部门、不同单位乃至不同的人群，其利益目标越来越独立，利益边界越来越明晰”。［2］（p47）一方面，关于住房、教育、医疗、养老等民生问题日趋突出，城乡、地区、贫富差距不断扩大，官民、劳资等社会阶层关系矛盾日渐显现。另一方面，随着社会张力的积蓄，诸如企业员工因劳资纠纷焚烧厂房、殴打管理人员，土地被征用、房屋被拆迁者因不满补偿而制造爆炸、自焚等现象相继出现。 利益多元化使得矛盾纠纷日渐复杂、尖锐，社会稳定风险日益增多。

⒊社会流动性引发了新的社会稳定风险。社会转型不仅使社会成员的自由流动成为现实，而且“人口以及社会资源的大规模流动蕴涵了巨大的社会风险。”［3］（p47）社会流动的风险在一些地方表现为本地人与外地人的人群分割倾向，尤其是一些外地人在教育、就业等方面遭受的不公平待遇增加了社会风险因素。目前，一些大城市外来人口每年以近10%的速度递增， 已占到这些城市总人口的39%。

⒋群体性事件的新特征敲响了社会风险评估的警钟。随着社会的转型，群体性事件频繁发生并呈现出了新的特征：更多与利益无关的人员参与群体性事件，甚至影响事态的发展；群体性事件多发生在重大决策、重要政策的出台实施、重点工程建设项目开工等时段，暴露出一些地方政府在经济发展模式中存在的诸如 “决策不科学”、“与民争利” 等深层次问题……群体性事件的新特征为政府部门开展基层社会稳定风险评估敲响了警钟。

二、 社会稳定风险评估制度构建的难点及应采取的措施

为了最大程度地降低社会稳定的风险， 一些地方政府在出台重大决策、 确立重大事项以及实施有关民生的行政行为前，先后颁布了相关文件，建立了社会稳定风险评估制度，制定了以人为本、源头治本、科学民主、合法合理、权责统一等评估原则，并对评估责任主体、评估对象、评估范围、评估内容和评估程序做出了明确的规定， 评估制度的建立为维护社会稳定提供了一定的保障。然而，在社会稳定风险评估制度实施的过程中仍存在一些难点问题需要解决。

⒈评估责任主体顾虑重重，需相关部门统一思想。在目前的社会风险评估制度中制定了 “谁决策、 谁负责”，“谁审批、谁负责”的权责统一原则，这一原则容易使评估责任主体在“为什么做”、“要不要做”等问题上产生顾虑，如“评估工作是否会影响正常的行政效率”、“评估工作一旦让利益相关的群众知道，是否会产生负面影响”、“评估结果如果显示风险级别较大，一旦暂停项目建设，是否会影响城市建设的步伐”、“如果评估结果错误造成社会问题怎么办”等等问题。

对此，在开展社会稳定风险评估工作前，首先，党委、政府部门要统一思想，正确认识进行社会稳定风险评估是加强社会管理的重要抓手， 是维持地区稳定与和谐的重要举措和制度创新， 以增强基层社会稳定风险评估的信心。其次，要明确评估责任主体及相关职能部门在评估各阶段、各环节的职责分工，并制定相应的责任追究办法。在评估过程中，重大决策的提出部门、政策的起草部门、项目的申报审批部门、改革的牵头部门、工作的实施部门都可能是风险评估的责任主体；当评估工作涉及到多部门职能交叉难以界定具体的评估责任主体时，可以由党委或政府确定责任主体，或者建立第三方评估机制，决策者通过委托第三方进行评估，由第三方承担评估结果的责任，这样，不仅可以最大限度地减少相关利益方的影响， 还可以增强第三方评估的客观性、公正性和科学性。

⒉评估方法能否科学运用需要社会各方的共同努力。社会稳定风险评估往往牵涉到一些利益相关群体，评估方法是否科学直接关系到最终的评估效果， 存在着用什么方法评估， 采用好的方法是否会产生新的风险等问题， 这些问题直接关系到相关利益群体的切身利益，关系到政府的公信力和社会稳定。由于社会稳定风险评估工作还处于实践的探索阶段，因此，相关部门应该根据实际情况，建立畅通有序的民意表达机制，采取舆情民意调查、听证会等多种方法，听取有关部门、单位和所涉及利益群体的意见和建议； 利用互联网络等信息手段搭建听取民意的互动平台；发挥人大代表、政协委员以及相关部门专家的作用， 发挥社会基层组织作为党和政府与群众有效沟通的桥梁纽带作用，引导群众追求自身利益的行为合法化、有序化、组织化，提高基层社会稳定风险评估的科学性和公信力。

⒊各部门之间的协调需加强组织领导。 进行社会稳定风险评估，无论是在评估工作的组织阶段，还是研究论证和风险识别阶段、风险评估联审、确定风险等级以及调控风险和落实维稳措施阶段， 都涉及到各职能部门之间的合作， 包括参与评估工作的各成员单位之间的协调， 承办评估单位与上级有关职能部门的协调沟通， 承办单位与配合评估工作的各职能部门之间的协作， 尤其是一些重大的建设项目往往牵涉到上级各相关职能部门之间的合作， 甚至涉及到中央某些部委的上下联动。因此，各级党委、政府必须加强组织领导，健全社会稳定风险评估工作组织，细化职责分工，强化社会稳定风险评估工作的组织、协调、监督等工作。只有切实加强组织协调， 使各相关职能部门之间条块结合，统筹协调，相互支持，上下形成“一盘棋”，才能增强评估工作的合力， 才能确保评估工作顺利推进并取得实效。

⒋法律法规的有效保障需进一步加强。 社会稳定风险评估工作往往存在法律上的障碍，“政策在前，法律滞后”。首先，由于没有法律法规明确规定各单位针对决策的出台或建设项目的实施必须进行社会稳定风险评估， 因而一些单位对社会稳定风险评估工作缺乏主动性和积极性，只是按照上级的要求开展相关工作，有的甚至只是“走形式”、“走过场”。 因此，必须制定相关的法律法规来保障社会稳定风险评估工作的有序开展，保障重大决策或重大建设项目的合法性。其次，如何有效保障广大利益相关群体在法律框架内维权道路的通畅。依据宪法，公民有权利向国家机关及其工作人员提出建议并监督他们的行为， 但目前一些政府职能部门及其工作人员却采取各种方法压制公民的维权行为。因此，如何有效保障公民的合理化建议被采纳？如有政府职能部门及其相关工作人员压制公民的维权行为，他们又将承担何种法律责任？这需要进一步制定保障公民参与权、监督权的相关法律，以避免法律体系内部矛盾现象的存在，避免重大社会稳定事件的发生。

⒌社会矛盾的化解需发挥基层大调解体系的作用。开展社会稳定风险评估可能会出现一些矛盾，尤其是在一些重大项目诸如旧区改造、 居民区公共设施建设以及涉及民生方面的重大政策出台等方面的矛盾尤为突出。目前，社会群体维护“共同利益”的集体行动不断增多，一些潜在的、衍生的矛盾纠纷不断凸显，利益群体之间、 利益群体与政府之间的冲突日益频繁。因此， 如何根据不同利益群体的利益诉求采取不同的化解矛盾的办法， 已成为基层社会稳定风险评估急需解决的难题。对此，评估部门不仅要注重评估方法的科学性、评估结果的公正性，更要不断创新矛盾化解机制。首先，政府各有关部门应该通过多种途径、方法了解不同利益群体的特点及要求，并对其加以分析、归类；其次，政府对群众提出的意见、建议要及时做出回应，对群众的合理性诉求及时采取措施予以解决， 真正做到民有所呼、我有所应，即使一时不能解决，也要向群众解释清楚，争取得到他们的理解和支持。另外，要重视群众的初信初访，充分发挥基层大调解体系的作用，整合政府、行业协会、社区基层组织等各方资源，及时化解矛盾纠纷，使矛盾纠纷从预警、受理、交办、联办到督办、跟踪的各个环节相互衔接、规范有序，以最大限度地防止矛盾激化升级。

三、社会稳定风险评估中应该处理好的几对关系

⒈处理好决策与评估先后顺序的关系。 社会稳定风险评估的主要目标是提高决策的科学性和可行性，减少不必要的政策执行成本，从源头上调控社会风险。但从决策与风险评估的先后顺序来看， 由于开展社会稳定风险分析和评估的承办部门同时又是重大决策拟定部门或项目报建部门， 加之尚没有相应的法律法规明确规定社会稳定风险评估必须纳入目前的行政审批或决策程序之中， 因而在实际工作中往往存在着重大政策和建设项目的决策在前，社会稳定风险评估在后，或一边实施项目一边评估， 或把风险评估作为决策后的一个补充性程序来“走”的情况。因此，必须制定相关的法律法规， 把开展重大事项社会稳定风险评估工作放在重要的“战略地位”，作为各级政府部门的目标管理体系，作为考核的重要内容，使评估部门勇于对可能出现A级风险的重大决策或建设项目提出“终止”、“撤销”或暂缓实施的建议，避免“决策有误在前、后发现存在巨大的社会稳定风险而暂缓或停止执行决策的案例”，［4］从源头上理顺决策与风险评估的先后顺序，为政府在决策前认真听取群众的合理诉求， 做出科学决策，夯实政策执行的社会基础，提供法律保障，使社会稳定风险评估真正成为重大政策和建设项目进行决策的“重要依据”和“必要环节”。［5］

⒉处理好评估主体与决策者之间的关系。 当前实施的社会稳定风险评估中存在着同一个部门既是决策者（项目的实施者）又是评估者的尴尬局面，评估结果难免会掺杂单位的利益在其中， 往往是对决策或建设项目的肯定而非否定，社会稳定风险评估往往是“走程序”，不能真正从源头上防范社会风险，甚至还会扩大社会风险。因此，必须正确处理评估主体与决策者之间的关系。一是开展独立的风险评估，强制委托相对独立的第三方中介机构开展社会稳定风险分析和评估，决策者或实施者必须为评估机构提供翔实的评估信息，避免真实信息的缺失， 从而在保证独立评估机构公允的同时提高其专业性；二是明确相应的市、区、街（镇）级维稳办为社会风险分析和评估工作的监督主体，它们不直接承担评估工作， 但对重大决策和重大事项的社会稳定风险评估工作负有组织、指导、协调、督查、检查等职责。

此外， 为了正确处理评估主体和决策者之间的关系，必须落实问责制。问责应建立在明确决策评估主体和督察（督办）责任主体职责划分的基础之上。各督察主体对评估项目行使日常检查的权力， 对发现的新情况、新问题，及时发出限期整改通知并加大责任追究力度。对不落实风险评估制度而酿成涉稳重大事件的，对应该进行风险评估而未实施或组织实施不力未发现风险因素导致大规模群体性事件和严重社会不稳定的主体及其责任人应进行行政问责； 对风险评估中发现并提出问题， 却未被决策者重视仍然付诸实施而引发大规模群体性事件和严重社会不稳定风险的， 应加大力度追究决策者的责任。

⒊处理好程序合法性与技术合理性之间的关系。评估程序一般包括确定评估事项、制定评估方案、广泛研究论证形成评估报告、 确定风险等级、 建立分级备案、制定调控预案、落实控制措施等，评估程序的合法性主要是指评估的决策或重大事项是否符合我国的宪法、法律、法规；决策方式、步骤时限等程序是否合法；评估决策或重大事项是否经过必备的论证、 听证和公示等公众参与的必经程序； 是否按规定经过职工 （代表）大会通过等民主程序等。评估技术的合理性主要是指依据一定的评估标准和原则对风险评估的价值和意义进行反思、评价和规范，“包括价值合理性、目的合理性和工具合理性三个方面的内容”。［6］也就是指风险评估要统筹兼顾各方利益，要在时机成熟时开展，不能超越群众合理承受能力， 涉及到的相关安置补偿措施要能为大多数民众所接受， 特定群体收益决策事项横向比较要合情合理，尽量避免引发相关群体攀比等等。

社会稳定风险评估中程序合法性和技术合理性是相互统一的，在实践中应尽量避免厚此薄彼的做法，避免程序合法技术不合理、 技术合理程序不合法等情况的出现。首先，要强调程序的合法性，也就是要强调评估的内容符合国家宪法、法律、法规的规定，不能超越法律之上，要畅通利益表达渠道，让相关利益群体充分表达自己的利益需求， 保障广大群众对决策或重大事项的知情权、参与权、表达权和监督权。其次，要强调技术的合理性， 也就是在评估过程中不仅积极运用国内外先进的社会稳定风险评估技术和方法， 认真听取相关领域专家、学者的意见，还要充分尊重大多数相关利益群体的意见，兼顾人民群众的现实利益和长远利益。

⒋处理好评估广度与深度之间的关系。 评估的广度一方面是指评估的广泛适应性，即评估范围广，涉及方方面面，要兼顾各方利益；另一方面是指参与评估组织的组成要有一定的代表性和广泛性， 一般应有相关政府管理部门、维稳部门、有关专家、相关利益群体代表等。此外，还指征询的相关利益群体的意见和建议要有广泛性，要能够反映大多数群众的利益诉求，重大的决策或项目建设的支持意见一般要在三分之二以上。评估的深度是指评估标准的精细化， 评估应考虑可能存在的社会风险，包括法律政策、合理性等，尤其要考虑出台政策的连续性、稳定性、社会群体的攀比等。评估标准需根据具体的情况进行细化， 并且对征求广大民众意见的方式以及面向特定对象征求意见的方式作出明确规定， 避免出现应该评估但没有评估情况的出现。

5.处理好评估信度与效度之间的关系。评估的信度是指社会稳定风险分析和评估报告取信于民的程度， 评估的效度是指社会稳定风险分析和评估报告在决策制定和项目实施过程中所发挥的重要作用， 尤其是在防范、调控社会稳定风险方面发挥作用的程度。社会稳定风险评估的信度和效度成正比关系，信度越高，效度也就越大。因此，相关部门在社会稳定风险评估中应设法通过多种途径提高评估的信度。首先，各级政府应将风险评估纳入日常工作考核之中， 使得评估成为自觉行为；其次，提高评估组织的严密性、参与人员的专业性、参照依据的广泛性、评估时机把握的准确性，使评估结论更加客观、更加科学；第三，规范评估程序，畅通政府与群众沟通、互动的渠道，开展多渠道的民意调查，邀请专家、学者和与评估有直接利益关系的群众代表以及各界人士分析论证，以提高评估报告的信度，使得社会稳定风险评估真正成为重大决策和项目的“重要依据”。

［1］［2］［3］童星，张海波.中国转型期的社会风险及识别［M］.南京大学出版社，2007.

［4］［5］童星.公共政策的社会稳定风险评估［J］.学习与实践，2010，（09）.

［6］王树松.技术合理性探究［J］.科学管理研究.2006，（01）.