煤炭产能调控政策效果评价指标体系构建

2013-12-16刘海滨

中国矿业 2013年8期

刘海滨，丛威，李向

(中国矿业大学(北京)管理学院，北京 100083)

随着我国经济的快速增长，煤炭产业发展迅速，带来了煤炭超能力开采、滥采、小规模开采、低回收率开采等种种问题，不仅造成了煤炭资源的大量浪费，还加剧了环境污染、地表沉陷、矿难不断、运力不足等一系列严重的经济和社会问题。综合来看，出现上述问题的关键问题是我国尚未建立完善的煤炭产能调控的长效机制。

本文将煤炭产能调控的概念界定如下：煤炭产能调控是指在市场经济条件下，在保证一定时期内煤炭可持续开发的储量前提下，政府遵循市场规律并充分利用市场机制，综合运用财税、金融、政府投资、进出口等一系列宏观调控手段，以法律手段为保证，辅以必要行政手段，依据煤炭市场供需形势引导煤炭市场主体合理规划煤炭产能，确保煤炭供需基本平衡，保障煤炭稳定供应，实现煤炭产业与经济社会协调发展。

1 煤炭产能调控效果评价指标体系总体框架

1.1 构建原则

煤炭产能调控效果评价体系基于政府综合评价煤炭产能调控政策的客观需要而提出，构建这一体系必须跳出以往仅对煤炭产量或产能等指标进行简单比对的评估模式，做到全方位、多角度、立体评价。同时，评价指标体系应切实服务于实际决策需要，有较强的可操作性，并对煤炭产能调控政策实施的考核形成有力支撑，为其完善和改进提供决策依据。

建立煤炭产能调控政策措施的评价指标体系应从政策的可行性和政策的有效性两个方面分别考量。评价指标体系设计思路如图1所示，其基本原则包括以下部分。

1) 系统全面性。煤炭产能调控政策效果评价指标体系中，指标设置应全面而系统，既要有综合性评价指标又有具体性评价指标，既有定量也有定性指标，既要有技术性指标、经济性指标，构成一个互相联系、有机统一的评价系统。

2) 科学性和合理性。指标的设置应科学合理，指标的取值和计算方法应规范和统一，指标间相互关系应简洁明了，逻辑性强，不存在冲突或重叠的现象；评估程序应力求简要，更多考虑与现有工作体系相结合，降低评估成本。

3) 有效性。构建的评价指标体系应能够完整地呈现和反映产能调控政策制定、实施过程中和实施后出现的问题、负面影响和效益等。

4) 可操作性。所选指标应考虑数据的可获得性和计算方法的便捷性，尽量使各指标可靠性高、计算简单，降低效果评价实施的难度，提高效果评价的效率和评估结果的可靠性。

1.2 指标体系框架

政策的有效性指政策实施的效果与预期的政策效果的匹配性，可由政策实施达到预期效果的程度来衡量。在煤炭产能调控政策效果评价的有效性评价中，应突出煤炭产能调控的“双目标性”，即在保障经济社会平稳较快发展的前提下，实现煤炭产能与资源可持续发展、环境承载能力、煤炭生产利用技术水平提升、确保安全生产的协调统一。

由于政策实施作为一种政府行为，必须受到各方面条件的制约。政策研究者在政策制定过程中，对公共政策方案应进行充分、全面的可行性分析，是决策者选择满意方案的依据，并关系到政策实施的成败[2]。加强可行性分析是提高公共政策质量的有效途径，内容包括政治、法律、组织、经济、技术等考察标准[3]。根据上述原则，考虑到现实实际，煤炭产能调控政策评价应包括政策有效性和可行性两个评价层次，其关系如图2所示。

图1 煤炭产能调控政策效果评价指标体系设计思路示意图

图2 政策实施有效性与可行性评价关系示意图

有效性评价层面主要包括经济效益、环境协调度、安全开采、资源利用效率和技术装备与开采效能5个方面的指标，包括23个指标层指标，其中共设置20个定量指标，可直接获取数据或经计算取得；设置3个定性指标，可根据行业要求或煤炭产能调控的政策及程序设立评价等级，经过调查或专家评估取得其评价值(表1)。

表1 煤炭产能调控政策有效性评价指标体系

表2 煤炭产能调控政策可行性评价指标体系

政策可行性分析是指运用各种技术和方法对规范研究中所提出的方案进行考证，是政策实施效果的前置条件。根据上述性质，本文将可行性指标分为是非判定性指标和程度判定性指标。是非判定性指标是指以“是”和“否”两种判定状态作为结论的指标。类似于“一票否决制”，如该项指标判定为否定的，整个政策实施效果评价结论即归为零。程度判定性指标是指可以常数衡量其程度的指标(表2)。

表2中，“回应性”是相对较新的公共管理学概念，主要指政府对公民诉求回馈和反应的迅捷、充分程度[4]。回应度高意味着正确对待民众诉求、对民意采取积极回应的态度。从表2可以看出，越向微观层面靠近，程度判定性指标越多；而越向宏观层面靠近，是非判定性指标越多。

1.3 评价指标的选取与定义

综上分析，现将上述指标分类予以定义，并说明。

1.3.1 保障经济稳定发展方面

煤炭产能调控要充分考虑到当前煤炭在我国能源体系中的重要地位，引导煤炭产能与经济发展相协调，保持煤炭市场基本稳定、煤炭经济平稳运行。具体从煤炭供需比、煤炭价格稳定性、煤炭产业和整个能源的优化程度等方面考量煤炭产能调控政策的有效性。

“煤炭供需比”是能源预测预警指标体系中衡量市场供需形势重要的统计指标[5]。王思强[6](2009)认为，煤炭供需比反映煤炭供给对需求满足能力的重要指标，同时衡量市场供需平衡状况。在设定的政策评估期内，煤炭供需比指标越趋于1表明煤炭供给能力越强，且市场供需平衡状况越好。

“煤炭与经济增长协调度”定义为煤炭产能增长率与经济增长率的协调程度，是衡量煤炭对经济支撑保障能力的指标。当评估期内，由于政策实施导致煤炭产能增长率与GDP增长率从负方向趋于1时，则认为政策有效。

“煤炭产业结构优化程度”主要考量煤炭产业兼并重组、淘汰落后产能，实现产业升级、产品升级的情况。其中，煤炭产业集中度、高效率矿井比重等指标是重要的评价参考。

“能源结构优化程度”主要对比政策评价期与基期的能源消费结构，煤炭占一次能源的比重是否下降、能源结构是否更趋合理、保障国家能源供应安全的能力等因素。

1.3.2 与资源、环境、技术和安全协调方面

“核定产能超产率”是衡量煤炭实际产能超过核定产能的比率。当产能利用率大于1时，核定产能超产率=产能利用率-1。

在衡量煤炭产能调控与环境承载力相协调方面的指标应综合考虑煤炭生产对大气、植被、土壤、水等生态环境的影响。如评价“矿区大气污染物排放总量”这一指标时，由于煤炭燃烧排放的大量污染物是造成我国大气污染的最主要原因，需综合考虑与煤炭开发、利用相关程度高的SO2、烟尘、二氧化碳等污染物排放。“土地复垦率”作为开采煤炭后的补偿措施，也应一并纳入考虑。

在煤炭产能调控升级政策对技术进步贡献度的考量中，除煤矿生产的装备水平、机械化程度外，还应包括煤炭生产过程中水、电力等消耗量的内容，可通过“煤炭绿色生产水平”这一定性指标综合衡量。

“百万吨死亡率”常作为衡量煤矿安全生产的重要指标。

2 评价方法

综合评价一项政策措施或者一系列政策组合的效果，不论在理论研究中还是在实际操作中都是复杂的课题。尤其是以定量方式进行评价更是难题。本文应用模糊综合评价法，以定量与定性相结合的方式，试建立煤炭产能调控政策实施效果的评价方法。

2.1 可行性评价

政策可行性评价分四步进行。

第一步，参照指标体系中是非判定指标对政策可行性进行判定。如全部指标判定为可行，则进行下一步，否则评价工作结束。

第二步，依照重要程度，对程度判定指标赋予权重(权重之和为1)。

第三步，参照程度判定指标，依据政策实施的实际可行性程度分别进行程度判定。程度判定的最高值为其权重值。权重的确定和程度判定可应用专家打分法。

第四步，将程度判定值相加得到政策可行性系数。

本文定义，政策可行性系数为区间为0～1的常数，是政策可行性的综合量化指标。当政策可行性系数=1时，即认为政策完全可行；政策可行性系数=0，即认为政策完全不可行。政策可行性系数与有效性综合评价值相乘，即可作为定量的煤炭产能调控政策实施效果的综合评价，为进一步决策提供参考。政策可行性分析流程如图3所示。

图3 政策可行性分析流程图

2.2 有效性评价

在评价煤炭产能调控政策的有效性之前，首先应准确设定政策实施的评价期和基期。政评价期由政策实施后预期的馈效期决定。而基期应选定该项政策实施前与评价期相同时长时间段内，以基期内有关评价指标数据作为参照。

2.2.1 建立模糊综合评价模型

1) 通过计算或调查得到各指标层指标xij的评价值。

2) 准则层xi指标综合评价公式为

3) 煤炭产能调控有效性评价值为

4) 同理，得到政策可行性系数为a，则煤炭产能调控政策综合评价公式：U=x*a。

2.2.2 定性指标的评价值

对定性指标Xij的评价，宜确定针对指标的评价标准和问卷，对专家小组或关联群体进行调查，通过对每个专家或调查群体的评测问卷，去伪存真，进行打分。设对一个定性指标的评语集合的5个档次及其评分标准，由q个专家或调查对象对定性指标Xij评测值集合Zijl={zij1,…zijl,…zijq，l=1，2，…，q}。则定性指标Xij归一化处理后得分为

2.2.3 指标的无量纲化

从所确定的指标向量可见，指标值间存在量纲不同，造成指标原始数据间很难用统一方法加以处理和研究，有必要对指标进行无量纲处理。根据评价期初和评价期后煤炭行业整体发展情况，对分指标计算值或评估值进行无差别化处理，处理方法如下：

对于第i个指标进行极差正规化处理，就是将指标Xij的评价值变换成为：

通过变化可将定性与定量指标的原始评估数据有效地压缩在[0，1]之间，离散度具有一致性，依据式(6)，建立指标隶属模型。

本文采用升半梯形分布建立各指标隶属模型，见式(7)。

式(7)中，x为指标直接计算值或评估值；maxx为根据指标特征和煤炭产能调控的目标与规划选择的国家标准、规划目标值或者基期数据的最优值，minx为最劣值。无论所评价指标为正指标或负指标，定性指标抑或定量指标，都认为μ(x)越接近1越好。

2.2.4 各级指标权重的确定

煤炭产能调控有效性评价指标体系是个三层指标权重体系，包括准则层各指标权重，单个准则层指标内指标层权重。本文采用专家打分法确定各指标层的指标权重，邀请能源领域特别是煤炭领域足够多的专家进行独立的问卷调查，用集体智慧的方法避免单个主体的主观意见。

因素xi的重要程度系数ai计算公式为

由此得到所要因素重要程度模糊集为

3 政策评价实例研究

3.1 政策措施

本文选取了三个具有代表性的地区，分别标示为地区A、B和C，对其自2010年以来采取的产能调控措施效果进行评价。其核心政策方案如表3所示。

表3 政策方案

根据所建立的评价指标体系，对以上三个地区的调控政策进行评价。本文均以2010年作为评价基期，评价期均为两年。

3.2 评价效果

本文依据实地调研的相关数据，结合专家打分法分别确定定有效性评价指标及可行性评价指标的权重和各项分数，进行统计。分数值在0到1范围内(0表示该指标效果最差，1表示该指标效果最好)，采用算术平均法确定各个指标的专家值，该专家至乘以各自的权重得到各个地区最终的评价值。根据政策综合评价公式得到政策评价值。各地区的有效性评价值、可行性评价值及政策综合评价值如表4所示。

表4 政策评价效果表

由表4可知，B地区的政策有效性评价值最高，C地区最低，说明促使企业在加大节能科技研发，惩罚性电价等经济手段效果最好，可从需求侧有效控制煤炭产能；而对于C地区，设定硬性煤炭生产上限等直接行政措施带来的政策效果，不能达到预期的效果。从政策的可行性评价值来看，B地区通过市场化的经济手段进行煤炭产能调控，实际可行性较高，而政府直接财政补贴、检查煤炭生产量及行政处罚，政策可行性较差。由于B地区具有较高的政策有效性及可行性，政策评价值最高，而C地区最低。