中国农村土地权利状况：合约结构、制度变迁与政策优化——基于中国17省1956位农民的调查数据分析

叶剑平 田晨光

（中国人民大学 公共管理学院，北京100872）

一、引言

中国当前正处于经济社会快速发展的转型时期，工业化、城市化逐步推进。城镇与农村也在经历着巨大的变革，城镇人口、规模迅速增加，而农村的发展状况不容乐观。最新的统计数据表明，中国城市化率已经突破50%①。快速城市化的背景下，城市在区域经济发展中的核心地位不断增强，城市规模随之不断扩大，政策制定者必须给予农村发展和“三农问题”以更多关注，特别是农村土地问题。

我们与美国农村发展研究所于1999年开始在中国17省份进行农村土地权利情况调查，这是一项持续的、基础性的调查工作，旨在了解中国农村土地权利政策的落实情况和农地产权的运行情况，从最基层、最广泛的范围上了解农民对土地的利用状况和对政策变迁的基本要求，为中央政府进一步制定土地政策提供第一手资料和参考。从上次调查至今，中国的经济环境、农村社会、宏观政策均发生了较大变化，之前的强影响因素已被当前新的影响因素所替代。基于此，我们在2011年开展了第六次全国范围的17省农村土地权利情况调查②。我们针对中国农村发展中的新情况、新问题重新调整了问卷结构，通过全面的实地调查，深入了解当前农村的土地产权状况、土地利用状况，以及农民权益的得与失。本次调查覆盖了中国17个省、自治区的299个县和662个乡镇，共入户访谈了1956名农民。

二、调查的基本情况

17省调查的基本抽样方法是多阶段随机抽样与重点抽样相结合。第一阶段基于农业人口、第一产业产值③兼顾区域分布的原则，选取中国位于东、中、西部地区④的17个农业大省⑤；第二阶段是在每个省份中依据如下规则确定调查单元：按照各省所辖各县（含县级市，下同）2010年的地区生产总值进行排序，将所辖各县划分为高、中、低三档，从每档中兼顾区域分布原则抽样出六个县⑥，每个县抽样两个乡（镇），每个乡（镇）抽样三个行政村，每个行政村进行一份问卷调查，即每省选择108户农户⑦。调查员将采取入户座谈的方式，在预先不通知调查对象、村干部不在场的情况下进户随机调查。

本次调查共发放问卷2040份，收回问卷1956份，其中有效问卷1803份，问卷有效率为92．18%。假设抽样精度与简单随机抽样相近，本次调查在95%的置信度下的抽样误差为±2．1%。本次调查样本在17省份中的分布情况如表1所示，各省份样本量基本一致，集中在91-118份之间。为提高统计精度，数据分析时按照各省份农业人口数占17省农业人口总数的比重进行加权调整。

表1 2011年17省调查的省份分布

被调查的1803个农户户均人口中位数为4人，每户耕地份数的中位数为3份，户均耕地面积的中位数为4亩；被调查年龄的中位数为50岁；性别比例方面，被调查者中65．74%为男性，女性比例为34．26%。值得注意的是，表示“家中不再种地”的农户有195位，占到了样本总量的10．82%，其中36．41%的农户来自浙江、江苏和福建三省，这与区域的经济发展状况和产业结构关系密切。

三、土地承包经营权政策的落实状况

土地家庭承包经营是农村基本经营制度的基础。从2008年17省的调查结果来看，当年受访农民中的90．1%表示他们听说过农地承包30年不变的基本政策，有64．7%的受访农民听说过《农村土地承包法》⑧，表明中央关于农地承包经营的基本政策已经有效传达给基层农民，对于产权主体的认知和土地产权的保护具有重要意义。因此，2011年的调查更为关注农民对农村土地承包经营权具体政策的知悉程度，这直接影响农地产权的配置和运行效率。

（一）农民对土地承包经营权具体政策的知悉程度

关于制度安排与经济绩效的关系讨论由来已久，道格拉斯·诺斯的基本观点是，经济增长的关键在于制度因素，一种提供适当的个人刺激的制度是促进一国经济增长的关键⑨。当然，由于政府在一定程度上对实践认识的局限性，使得制度设计和安排总是渐进性的。中央政府对于农村土地产权政策重要程度的认识亦如是。“十一五”期间中央政府对农村发展给予更多关注，关于农村土地承包经营权相对政策的细化、宣传、普及，地方政府也做了很多努力。值得欣慰的是，绝大多数农民清晰知晓“农民的承包地30年不调整”的基本政策（93．73%），并有75．79%的被访农民明确表示“政府或村干部不经农民同意不能将其承包地流转出去”，这与2008年的调查结果相比有了很大提高，表明农民对于承包经营权稳定性的信心有了显著增强，这是其进行农地流转、农地上投资的重要保证。另一方面，有66．95%的被访者表示其村已经进行“二轮承包”，其中88．71%的农地承包期大于三十年，这也在一定程度上加强了农民对于“30年不变”政策的感性认识。表2表明是否进行“二轮承包”对农民知悉承包经营权30年不变政策的影响显著，已进行“二轮承包”的农户政策知悉程度（90．35%）大大高于未进行“二轮承包”的农户。但令人担忧的是，在问到更为细化的政策⑩时，理解正确的被访农户比例均不足50%。具体政策解读、宣传的不到位是一方面原因，中央层面政策制定的笼统性使得地方政府在执行上的多样化变通亦有重要责任。

表2 二轮承包对承包经营权30年不变政策知悉程度的影响

（二）土地承包经营权的书面证明

中国目前正处于经济、社会的转型时期，农地产权的稳定性不仅靠基本政策的规范及农民对政策的理解程度，还取决于农户是否拥有土地承包经营权的合法书面证明——土地承包合同和土地承包证书，以及它们符合法律规范的程度。

《农村土地承包法》颁布已近十年，农村承包土地的确权工作已有较大改善。76．93%的受访农民表示持有确认和保护其农地承包权利的土地承包合同或承包证书，这与2008年的调查数据（58．8%）相比有很大提高，其中37．71%的受访者同时拥有土地承包合同和承包证书。除土地承包合同和证书发放的比例外，还需要关注其发放的“质量”。本次调查中68．72%的被访农民表示一份“规定承包期是30年并且延期、附有政府测量的农地详细位置、面积和四至范围”的土地产权证书是有用的。本次调查将同时包含表3中各项内容的土地承包合同和证书视为“符合规范”。按照这一标准，仅有33．65%的土地承包合同与40．19%的土地承包证书可称之为严格符合规范，但与2008年的调查数据相比，已有近20%的提高。进一步考察各个省份的土地承包合同及承包证书发放情况（见图1），有9个省份的发放率超过50%，与2008年相比也有一定提升。

表3 土地承包合同及证书中包含的具体内容

图1 17省份土地承包合同及证书发放比例

中央十七届三中全会以后，2010年一号文件、“十二五”规划中明确提出加快农村集体土地确权登记发证工作，建立“产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理”的农村集体土地产权制度。国土资源部等中央部委也两次发文，提出具体要求和安排。按照中央文件的相关要求，2012年底前将把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个所有权的集体经济组织，实现农村集体土地确权登记发证全覆盖。但从本次17省调查结果来看，始于2008年的农村集体土地确权工作，进展仍较为缓慢，尚有23．07%的被调查农户没有任何土地承包经营权相关证明文件。由于确权工作涉及到村集体组织的利益分配和来自征地工作的交易成本，地方政府在基层执行遇到不小阻力的同时，自身动力性同样不足。

四、农地使用权的流转及变更情况

（一）基于耕地保护和农民权益维护视角的农地流转考察

随着城镇化过程中城市吸附效应的不断增强，农村赴城镇务工人口数持续增加，地方政府基于规模经营的理念，在工商企业对农地投资兴趣渐浓的气氛助推下，农村土地流转市场有了较大发展。截至2011年上半年，全国土地承包经营权流转总面积达2．07亿亩，占承包耕地总面积的16．2%。基于目前的研究现状和现实状况，本次17省调查主要关注工商企业在农村包地是否损害了农民权益，以及农地流转后存在的“非农化”、“非粮化”现象。

1．集体出租农地的基本情况

集体出租农地是目前中国农地流转市场的重要形式，也是本次调查着重考察的类型。此次调查中，32．17%的行政村存在集体出租土地的情况，与2008年（32．7%）基本持平。

虽然50%以上的农地流转发生在农户与农户之间，但需要给予关注的一个数据是：外地工商企业在农村包租土地的比例已达39．48%，与2008年调查数据（29．7%）相比上升近10个百分点。这一方面是由于城镇化的快速推进使得农地资本化的趋势日渐显现，同时中央政府对“三农”发展的扶持和对支农企业的优惠政策进一步促使城市工商企业进入农村投资，而土地作为产业发展的基础，成为他们率先关注的条件。包租土地的时间可对此解释进行佐证，49．48%的土地包租出现在2007-2011年间。包租土地的平均规模达560亩，并且68．97%的土地是连成一片的。仅考虑便于耕种和机械化以推进规模经营的需要，土地集中是合理的；但单个农户拥有土地的相对数量较小，大规模的土地集中势必会进行频繁的土地调整，在这一过程中势必存在行政权力的推进，农民利益受损的概率很大。但目前整体来看，外地工商企业包租土地的规模尚在可控范围之内，61．9%的包地情况中所包土地不到村里土地总量的20%。

土地流转后的用途是需要关注的核心问题。调查数据显示，83．28%的包租土地来自于农民的耕地，但这些土地被大户包租后，如图2所示，仅有30．69%的土地被用于粮食生产，20%的土地被开发为工厂用地或其他商业用地，3．97%的土地上建起了“小产权房”。这种土地流转的方式无疑违反了“最严格的土地用途管制制度”，较大范围的包租农民耕地进行非农开发建设，不仅严重侵害了农民权益，对耕地资源的保护也构成了威胁，其是否成为变相占用耕地的一种路径需要进一步的反思。

图2 农村包租土地的用途

2．流转的规范程度

农地流转的规范程度直接关系到农户权益、规模经营效益与土地利用效率。2011年17省调查的数据表明，非正式、不规范的流转比例仍然较大：仅有32．76%的土地流转签订了书面合同，其中72．11%的农户是直接与包租土地的大户或工商企业直接签订的合同，通过地方政府成立的中介服务机构（如农村土地流转中心）签订合同的不足5%，这无疑加大了农民参与农地流转的合同风险和道德风险；51．21%的土地流转未约定流转的具体期限，19．48%的参与流转的农户认为“不需要规定期限，打个招呼就能把地要回来”，约定承包期限的中位数为10年，21．28%的承包期限超过25年，可以认定这部分租约是违法的。

包租土地的大户或工商企业给予农民的补助形式是多种多样的，但仍以现金补偿为主，同时，仍有12．41%的农民没有得到任何的补偿。土地流转后农业补贴的归属值得关注，2011年中央财政用于“四补贴”的支出已达1406亿元，是2004年145亿元的9．7倍，农民每年的农业补贴收入不可小视。按照规定，土地流转后，由于承包经营权没有发生变化，故农业补贴的所有者仍为原农户，但调查显示14．14%的包地大户或工商企业侵占了属于农户的农业补贴，这对下一步的规范流转是一个警示。

3．“被动流转”？：流转程序、决策机制与农民意愿

流转程序的是否合理直接影响农地流转的效率和农民权益的保护。依据17省调查数据，仅有35．52%的包地大户或外地工商企业是直接和农民进行沟通而签订流转合同的。基层行政权力对于农地流转的干预程度不可小觑，11．12%的农地流转直接由村干部以“上面的命令”为名义促成，还有13．28%的流转是经由干部对农民进行说服工作或施加压力，农民最终同意的，这些均是明显违背农户自愿前提的流转。需要注意的是，其中39．66%的农地流转是干部和大户一起找农户协商最终促成，期间是否存在迫于行政权力的“被流转”尚不得而知。总的来看，村干部参与了60%以上的农地流转，基层行政权力对市场行为的干预值得我们反思。

集体内部的决策机制直接关系到农民意愿的表达。从调查结果来看，只有15%的农户参与了村干部组织的村民表决（见图3）。就表决结果而言，73．56%的被访农户表示有三分之二及以上的村民投票同意将土地租给包地的大户或外来工商企业，这说明程序的透明、公正可以有效降低交易成本，较大范围的承包农民土地不应再“暗箱操作”，而应有效保证农民的知情权、表决权，并在合同的约束下，实现农民与包地大户的利益双赢。

图3 集体内部对土地流转的决策机制

土地流转是基于市场公平、自愿的交易规则而形成的，那么农民的意愿是否能够得以保证应是其合理合法的前提。但目前来看，仍有41．89%的受访农民表示最初并不愿意将自己的土地出租，而经过基层组织行政权力的干预，最终只有9．47%的农户得以保留继续使用自己的土地。在这种情况下，26．21%的被访农户对大户包租土地的事情表露不满。农户不满的原因如表4所示，绝大多数不满与租金的有无、多少、发放有关。土地转出后的工作、生活保障同样是农民关心的内容，就当前现状而言，超过50%的农民表述了自己土地“被流转”后“无地可种、无工可打”的双重困境。

表4 农户不满大户包租土地的原因

（二）土地征收：基本情况与征地补偿

1．土地征收的基本情况

土地征收是导致承包经营权不稳定的重要因素，也是对农民土地权益最直接的威胁。17省调查显示，1995年以后43．26%的行政村至少经历过一次征地。土地征收的发生成为中国多数城市进行规模扩张的必然，1996年以后征地的频率保持不断攀升的趋势，特别是在2006年以后（详见图4）。本次调查中50%以上的征地发生在这段时间。

图4 二轮承包（或1995年）以来最近一次的征地时间

最近一次征地发生的目的如下：修建公路或铁路（41．15%）、修 建 灌 溉 设 施 （4．62%）、建 学 校（5．77%）、建设开发区或工业园（13．33%）、工厂建设（11．54%）、城市住宅小区开发（5．64%）等。即使以现有的《土地管理法》为参考依据，也至少有36．79%的征地不属于“公共利益”的范畴。在中央政府这种“虚化所有权、实化使用权”的政策思路下，存在较为严重“委托—代理问题”的集体土地所有制成为农户在征地过程中利益受损的重要原因。依据阿尔钦“所有定价问题都是产权问题”论断，所有产权残缺都会影响价格机制发挥作用。政府对农地转用的管制，也直接使得市场机制无法合理配置土地资源，分配不公与产权运行的低效率同时出现。

2．征地补偿

征地补偿是目前现实土地征收工作中争议最大、矛盾最突出的方面。从本次调查的结果来看，情况依然不容乐观：一次性的现金补偿仍然是目前征地补偿的主要形式（56．92%），同时有9．87%的现金补偿目前尚未落实，12．95%的被访农户没有得到任何补偿；从现金补偿的金额来看，征地方支付给村集体的单位补偿额均值为24980元／亩（中位数为18500元／亩），而失地农民得到的单位补偿额均值为17256元／亩（中位数为12000元／亩），补偿额虽比2008年有所提高，但村集体获得的单位补偿额仍比农户获得单位补偿额高44．76%；受访农户大多不知其土地被征收后政府出让土地的价格，但有部分农户确实了解，数据显示政府出让土地的平均价格为778000元／亩（中位数为200000元／亩），与支付给村集体的补偿款相比，溢价高出30倍以上。即使严格按照现行《土地管理法》47条规定的最高标准对实地农民进行补偿，与如此巨大的土地增值收益相比，征地补偿的现状仍存在较大的不合理性。

在这样的征地补偿条件下，实地农民表示其不满成为必然现象。总的来看，对征地“不满意”的被访者是表示“满意”被访者的两倍以上。与此同时，17．63%的受访者表示在征地中地方政府采取了强制拆迁的手段。在对征地表示不满的农户进一步访谈中，我们发现80%以上的农户主要对征地补偿不满意。同时，农民逐渐开始关注征地的程序，以及征地补偿款的谈判问题，46．31%的被访农户希望争取征地补偿款的知情权和谈判权。

总的来看，2011年的调查数据显示土地征收状况与2008年相比并无改观，失地农民的不满原因主要集中在征地补偿款的高低以及能否顺利、足额发放上，这印证了目前《集体土地征收条例》制定者表达的思路：大多数农民不是反对征地，而是因为权利不能得到有效保障。失地农民对征地程序公正性和透明度的诉求，显示出当前基层农村行政制度安排的不合理性。如何给予失地农民切实有效的保障，将是中国土地征收制度改革不能回避的问题。

五、土地投入与农村金融

（一）农民的土地投入情况

世界多个国家的比较经验证明，农地权利的稳定性直接影响农民在土地上进行投入的热情。当然，家庭结构、收入预期、融资渠道、农业产品市场化程度等因素对农民是否在土地上开展中长期的投资均有一定影响，但作为最主要生产要素的土地无疑是影响农民决策的最重要条件。

17省调查数据显示，不足三分之一（30．11%）的被访农户在其土地上开展不同类型的中长期投资（温室、大棚、鱼塘、果园、花圃等），与2008年的比例（24．8%）相比虽略有提高，但仍反映出中国农民对其土地权利仍存在相当程度的不安全感，农地投入信心不足。土地利用面积方面，农民在其土地上进行副业投入用地面积的中位数为两亩；资金投入方面，最开始的项目启动经费的中位数为12000元，项目扩大或项目升级费用的中位数为8000元，每年项目的正常维持费用的中位数为4500元，这与2011年农村居民人均纯收入6977元相比，仍是一笔较大的支出；劳动投入方面，农户在项目启动阶段投入工时的中位数为60天，项目扩大或项目升级投入时间的中位数为20天，每年项目正常维持投入时间的中位数为120天，仅加总项目启动和每年日常维持的工时来看，农民在其土地上进行副业投入的时间已接近半年。

就农户进行土地上投入的原因来看，增加财产性收入仍然是主要目的。在传统的粮食作物种植利润日趋下降、农村生活成本日渐提高的背景下，农民逐渐转向副业投入，74．4%的农民表示“这些副业比种粮食赚钱”。但仅有11．79%的地方政府向进行土地投入的农民提供补贴，同时农民在进行土地投入时较为缺乏指导，从众心理较强，24．49%的农民表示其进行副业投资是因为“其他农民也在做同样的投入或投资”，近年来多个地区出现农副产品滞销的情况很大程度上根源于此，地方政府无疑需要在农业产业指导和农副产品销售方面承担更多责任。

相对明晰、稳定的土地产权对农民的收入效应是显著的。17省调查数据显示，在土地上进行中长期副业投资的农户2010年户均副业收入为14900元，而根据我们历年调查的数据估算，从1998年起，因农户拥有相对稳定农地产权而进行的副业投入，总共为农民创造了3630亿元的纯收入。这是一个令我们惊叹的数字，但仅仅来自于一小部分农地产权相对明晰稳定的、已经开始进行中长期投入的农民。如果“十二五”期间中央政府进一步完善集体土地产权结构和产权安排，那么土地资产化的效应将更为显著，这将从根本上改善“三农”问题，缩小城乡收入差距，在扩大内需的同时推进城乡统筹发展进程。

（二）农民进行土地投入的融资现状

建立现代农村金融制度，构建商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系，是十七届三中全会就推进农村改革发展、提高农民生活水平做出的重大部署。

《物权法》明确了集体土地的物权性，“一行三会”也于2010年发文《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》，要求各商业银行探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务，试点省份的国土厅、金融办、人行、银监局也发出相应的规范性文件，为农地金融创造了一定的政策条件。但从17省调查结果来看，在土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权的抵押担保融资方面仍然存在相当障碍，这已成为制约“三农”发展和城市生产要素向农村流动的瓶颈。

调查数据表明，93．19%的被访农户表示其进行副业投入的资金主要来自于家庭存款，这与2008年调查的数据相比未有改善；从亲戚、朋友或邻居那里借款的比例为25．23%、14．55%，这种借款模式属于较为原始的直接融资；依靠银行贷款的间接融资比例较低，其中作为“十二五”期间现代农村金融制度建设和农村金融产品供给“主力军”的农业银行、邮政储蓄银行与农村信用社，仅为15%左右的被访农户提供过农业贷款，这就使得农民转向高利息、不规范的私人放贷（4．05%），很有可能会干扰农村正常的生产秩序；地方政府依然表现缺位，扶贫贷款的提及率仅为1．66%。

中国目前尚未建立真正意义上的农地使用权抵押担保制度，农地抵押仅限于乡镇企业用地、“四荒”土地以及林地等“特殊”类型的使用权，而农民普遍拥有的土地承包经营权、宅基地使用权仅在部分试点地区可以抵押。作为农地融资功能核心所在的农地使用权抵押制度缺失，使得农地融资功能被大大抑制。如表5，无法从正当途径获得贷款成为农民进行土地投入的主要障碍。由于法律法规的约束，以及农地金融政策宣传的不到位，多数农民还没有真正认识到农地的融资功能和资产价值。

表5 农民进行土地投入时贷款的主要障碍

总的来看，虽然中央在“十一五”期间对于“三农”给予了较多的政策供给，但在农村、农业、农民、农地尚处弱势的背景下，农村金融在一定程度上可认为是一种准公共产品，其有效性依赖于中央政府的制度供给及地方政府的推进程度。国内部分地区的探索经验值得参考，如成都市通过建立政策性投资平台、政策性担保公司等办法撬动农地金融资金，对在农村金融创新中发挥政府作用具有一定参考。

六、基于诺斯模型的政策建议

通过对2011年中国农村土地产权现状的深入分析，我们期望借助道格拉斯·诺斯提出的制度变迁与制度创新的一般理论模型研究农地产权结构及其变迁对资源配置效率的影响，并从产权界定、产权安排、产权运行三方面优化中国农地产权的合约结构和运行效率。

（一）明晰的产权界定

在诺斯模型中，新古典经济学中的经济人假设仍是其理论分析的出发点，同时，意识形态、利他主义等非个人利益最大化行为被引入个人预期效用函数，构建了更接近于人类社会基本行为的理论模型。从诺斯模型的基本建构出发，结合产权的基本功能，明确农村集体土地产权至少对当前制度结构产生三种改善。

首先，产权会影响激励和行为。激励功能是产权的基本功能，若农民的土地使用权利得以肯定和保护，其内在动力就有了基本保证，产权的激励功能通过利益机制得以实现。其次，产权的约束功能将促使农民集约节约利用土地。内部的自我约束，辅之以外部的有效监督，将大大提高产权运行的效率。最后，明晰产权有助于将外部性内部化。考虑到现实经济的不完全竞争特性，农村土地利用中存在着大量的外部性问题，而产权的一种核心功能就是在内在化的收益大于内在化成本时，尽可能地将外部性内部化，从而有效改善资源配置和资源状态。

在这种思路下，产权明晰达到最优的途径是按照普遍性、排他性和可转让性的规划界定产权。中央政府应在推进农村土地确权的过程中，应进一步明确集体土地确权对于农地资本化的重要意义，切实将登记发证工作落到实处。同时，应加强确权发证宣传舆论，使作为产权主体的农民真正认识到土地确权对于财产性收入增加的意义，以及在产权明晰、稳定的前提下农地产权进行流转、抵押、担保融资、农业保险等多种资产化形式的可能。

（二）合理的产权安排

诺斯理论模型中，制度变迁的诱导性因素在于变迁主体期望获得最大的外部利润，进而在其资源约束内尽可能地降低交易成本。从制度分析的视角来看，改革开放后中国“经济奇迹”的出现得益于大幅度降低的制度成本，当前农村土地使用制度改革的推进无疑需要重新安排的农地产权结构。

产权安排实现最优的路径在于遵循波斯纳法则（Posner’s rule），即按照交易成本最小的原则安排产权。多种优化当前农地产权制度安排的可能已经被提出。建立农地发展权交易制度是提高农地配置效率、保障农民权益的一种方式，但在西方取得成功的农地发展权交易制度是否能够在中国现有农地产权制度上使用，尚需商榷；周其仁认为农村耕地指标、宅基地指标实现跨省流转，对于区域协调、统筹城乡发展和调节收入分配意义重大。此外，各地进行的“两权”（农村土地承包经营权与宅基地使用权）抵押试点，在政策支持、机制规范、风险分担、保障完善的前提下，对于破解农村金融困境、建立农地金融制度具有指导性意义。通过合理的产权安排，将有效提高农业产业化程度、集体经济组织活力和农民生活水平。

（三）高效的产权运行

诺斯模型对制度变迁和制度创新的形式做出详细阐释和规范，包括个人安排、组织安排与政府安排三种基本形式。制度变迁的形式选择取决于每种形式的收益-成本比较，以及影响组织选择的市场力量和非市场力量。在农地产权的运行过程中，相关利益主体的行为同样受到市场力量与非市场力量的影响，特别是交易成本的影响。从产权运行的角度看，交易成本虽不直接产生社会财富，但会占用一定的社会资源，这就使得交易成本的高低直接影响产权运行效率，进而影响经济效率。因此，提升产权运行效率的有效渠道在于降低交易成本，企业组织存在的本质在于减少生产要素的成本，减少谈判和签订契约的成本，从而在最大程度上降低交易成本，增进市场效率；市场的出现与存在也是节约交易成本的一种形式，通过建立契约制度、中介组织和专业化分工，有效降低交易成本。

因此，产权运行实现最优的途径在于符合市场经济基本法则，即等价交换、公平竞争和效率优先。政府机构应通过有效的制度设计和制度供给来解决使用稀缺资源而引起的利益冲突，防止“租金消散”的出现，最大程度地保证产权运行效率。同时，政府在提供制度供给的同时，应避免过多干预产权运行。

在中国的农村土地市场，还需要关注非正式经济的存在及其对于农村土地产权运行效率的影响。根据世界银行的统计，欠发达国家的非正式经济总量要远远大于富裕的发达国家。赫尔南多·德·索托依据其对于秘鲁的研究给予合理的解释：如果法律制度规定的规则超过了社会所能接受的法律框架，同时国家没有足够的强制权力预防非正式经济的运行，那么非正式经济就开始出现并发展。可以理解为，由于正式制度的交易成本过高，进而抑制了正式交易和市场的发展，同时，非正式经济正外部性大于其负外部性。考虑非正式经济中农村土地所产生的住房产品——所谓的“小产权房”，由于土地所有权的不安全性，人们不愿购买集体土地上的住房产品，产权的缺失和不稳定也是“小产权房”与城市商品住房存在价格差的主要原因。赫尔南多·德·索托给出了具体的解决方案：将非正式经济吸收到正式经济中去。当然，这个方法与目前多数国家所实行的政策相比，是背道而驰的，多数政府提倡通过正式制度的强制推行及相关措施来消除或打击非正式经济。但其方案在处于转型时期的中国，就农村土地利用层面而言，在一定程度上是适用的。中央政府通过政策更新和机制优化，将正式经济的交易成本大幅降低，那么非正式经济将被有效吸纳、转移和改善。当然，非正式经济中存在的效率低、规模小、缺乏法制层面的产权约束也需要政府通过现有机制的优化来逐步完成。

注释

①中华人民共和国国家统计局于2012年2月22日发布的《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》显示，截至2011年末，中国城市化水平已达51．27%。

②下简称“17省调查”。

③各省农业人口数、第一产业产值（分地区）数据参考自《中国统计年鉴——2011》。

④东、中、西部地区的划分采用国家统计局2003年发布的标准。

⑤2011年17省调查选取省份为：东部地区（河北、江苏、浙江、福建、山东、广西）、中部地区（吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南）、西部地区（四川、贵州、云南、陕西）。

⑥为防止调查样本过于集中，同一个地级市内最多选取两个县。

⑦考虑到无效问卷的可能出现，为保证每个省份有足够的分析样本，我们在实际调查中每省发放120份调查问卷。

⑧叶剑平等：《2008年中国农村土地使用权调查研究——17省份调查结果及政策建议》，《管理世界》2010年第1期。

⑨道格拉斯·诺斯、罗伯特·托马斯：《西方世界的兴起》，北京：华夏出版社，1999年，第126页。

⑩如农户家中有人搬到城里并转为城镇户口其承包地是否需要退给村里、女儿嫁到外村娘家的承包地是否需要退给村里等。

○252008年10月，中国人民银行和银监会在中部六省和东北三省组织开展了“加快推进农村金融产品和服务方式创新”试点。

○33Hernando de Soto．The Other Path：The Invisible Revolution in the Third World．New York：Harper and Row，1989．12．