求变与折中：从编订者视角论丙午官制改革

赵林凤，王俊芳

（1.南京理工大学马研部，江苏 南京 210094；2.潍坊学院，山东 潍坊 261061）

1906年清廷颁布预备立宪上谕，宣布将官制革新作为启动立宪的首要步骤，这次改革史称丙午官制改革。丙午官制改革拉开了晚清政治改革的序幕，因其开创价值和深远影响，故受到学术界诸多学者的重视。但笔者在查阅和爬梳相关史料时，发现丙午官制草案的编订者是较为特殊的群体，准确地讲他们多是力主改革的新锐派，其中包括金邦平、曹汝霖、汪荣宝、陆宗舆等留学法政精英，也包括张一麐、吴廷燮、邓邦述等国内新式人物，均是改革中从事具体法令条文编纂的“一线人物”。该编订群体与官制决策者之间因对宪政的不同理解而产生了矛盾，改革中这对矛盾因其被遮蔽在表象矛盾之下，故未引起学界应有的重视。事实上，由于编订者与决策者对宪政认识有重大差距，从而使得实践层面的宪政改革无法规范有序运行，这是导致晚清整体新政改革失败的因素之一，也就是说政策制定者与高层决策者认识的差距会造成改革方向的偏离，甚至带来相反的效果，从某种程度上来讲，这对今天的改革仍有历史借鉴价值。

一、官制编订人员之概析

丙午官制改革伊始，清政府派载泽、世续、那桐、荣庆、载振、奎俊、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、陆润庠、寿耆、袁世凯十四人编纂方案，另著地方总督张之洞、端方、升允、铁良、周馥、岑春煊选派人员进京随同参议，并令庆亲王奕劻、瞿鸿禨、孙家鼐三人担任总司核定大臣。如此构成官制改革的高层决策群体。编纂官制大臣在颐和园召开第一次会议，设官制编制馆于朗润园，委派孙宝琦、杨士琦任提调。官制改革的重要步骤是任命负责草拟具体条文的编订人员，官制各大臣们经慎重讨论，选定十二名成员：起草课委员：金邦平、张一麐、汪荣宝、曹汝霖；评议课委员：陆宗舆、邓邦述、熙彦；考订课委员：吴廷燮、郭曾炘、黄瑞祖；审订课委员：周树模、钱能训。[1](p18)上述各员是为官制的编订群体。此外，六部和财政处、练兵处亦有京曹与议。

官制编订人员皆是政坛之才俊，其中多数为东西洋留学生，其他人员均科举出身（见下表），可谓精英荟萃，留学生将在清末预备立宪的第一波改革中显露身手，事实上官制改革草案主要由这些思想激进、力主革新的海归派纂拟。四名起草员中金邦平、汪荣宝、曹汝霖均为海归菁英，金邦平毕业于天津北洋学堂，1899年留学日本，在早稻田大学政治经济科学习，1902年底毕业回国，入袁世凯幕府任职。曹汝霖，汉阳铁路学堂毕业，1900年赴日本留学，先后就读于早稻田大学、东京法政大学，1904年毕业归国，1905年通过游学生特科考试被赐予进士，授农工商部主事。汪荣宝，1901-1094年留学日本，就读早稻田大学法政科，归国后任职于巡警部。起草员中惟张一麐没有留学，但张乃1903年经济特科举人，长期从幕于袁世凯襄办新政，亦具有鲜明的立宪思想。评议课陆宗舆，1899年自费留学日本，就读早稻田大学政治经济科，1902年回国后任警官学堂教习等职，1905年通过留学特科考试，授巡警部主事，同年随戴鸿慈、端方考察各国宪政。其他各员如邓邦述、熙彦、钱能训、周树模、吴廷燮等均科举出身，从政经验丰富，深谙清廷政治弊病，其中邓邦述、周树模两人还从五大臣考察宪政，对西方宪政多有认同，对国内推行宪政均持肯定态度。

编订人员简介表[2]

据时人回忆，官制改革中风头最健的数曹汝霖、汪荣宝、陆宗舆三人。[3](p45)作为留学归国的精英人物，他们首次参与实质性的政治改革，对清政府期望很深，“以为有行宪希望”，因而止宿于朗润园中，日夜工作不辍，以期专心纂拟和相互研讨。整体而言，这些官制编订者或具有留学经历、或有从事新政改革的阅历，对西方的政治法律制度和宪政学理有系统的认识和理解，对日本的君主立宪制和其维新经验抱有好感，他们对这次官制改革抱着较大希望，因而按照三权分立、责任内阁等宪政原则来起草官制，力主尽快仿效日本推行宪政，构建起君主立宪政体的基本框架。

二、求变与折中：编订者与裁定者之矛盾

官制改革伊始，编纂大臣拟定五条基本原则，规定此次应仿制“君主立宪国官制”，实行三权分立，因“议院遽难成立”，应先就行政、司法各官厘定。按照高层决策者的规定，编纂官制的基本程序是：先由起草课撰拟草案，次由评议课评议，再由考订课考核，审订课审定，然后由编制大臣等“一律署诺”，最后送总司核定处删改具奏。官制基层编订人员的宪政主张和理念在逐层审查和屡次删改后，多数已经面目全非，实质上编订者与高层决策者在官制核心问题上的观点有着较大的差距。

（一）设立责任内阁问题。

官制编订人员坚持按照君主立宪制的原则厘订官制，强调责任内阁和“孟德斯鸠三权分立”，认为二者是君主立宪政治的核心体现。[4](p45)所以在编订官制草案时，他们参照西方立宪政体的原则，力主设责任内阁，设内阁总理大臣平章庶政，设内阁副大臣以为辅助，强调内阁遇事不能推诿，应辅弼君主担负责任，这是编订各员纯粹美好的宪政理想。官制编纂大臣对是否成立责任内阁各有看法，同时为各自政治目的明争暗斗。时任直隶总督兼北洋大臣的袁世凯对改革最为热心，甚至有“官可不做，法不可不改”、“当以死力相争”的张扬之语，但他过分揽权，“颇露跋扈痕迹”，以致朝廷颇有疑心。[5](p30-31)瞿鸿禨与奕劻、袁世凯的矛盾颇深，孙家鼐、鹿传霖历来主张缓改，而荣庆、铁良因权力被削减反对设责任内阁。奕劻、载泽、袁世凯都想出任内阁总理大臣一职，故难免貌合神离。另外保守派人士如御史赵炳麟、蔡金台、石长信等一致反对即设立责任内阁。可以看到，高层决策者之间对责任内阁的态度颇有差距，他们甚至在某种程度上把设立内阁当作争夺政治权力的筹码，而最终出台的官制草案中责任内阁的条文被束之高阁，这与编订者初衷大相径庭。

（二）裁改行政机构问题。

编订各员按照立宪体制的原则，着力于行政机构的革新，在草案中对中央各部进行重大调整，力主裁撤军机处，裁撤吏部、礼部、都察院，归并其他机关。汪荣宝、曹汝霖等还撰拟说帖，明确指出专制行政之弊端：“名为吏部，但司签掣之事，并无铨衡之权；名为户部，但司出纳之事，并无统计之权；名为礼部，但司典仪之事，并无礼教之权；名为兵部，但司绿营兵籍、武职升转之事，并无统驭之权。名实不符，难专责成，亟应裁撤归并。”可以看出，这些具有新思想的官制编订者竭力对名实不符、职责不分的行政机构进行改革，意在引进近代行政分权原则，提高行政效率，使国家机关焕发新面貌。裁撤各部的条文引起轩然大波，招来朝中官员的指责与谩骂，官制大臣之间对此也有分歧，载泽、袁世凯主改组，孙家鼐、鹿传霖态度不明朗，铁良、荣庆反对，被合并和裁撤的各部院官员的反对声更高。官制大臣诸多矛盾争执及利益分配，使得基层编订者最初制定的行政改革方案被反复删改，以求折中，立宪精神几乎丧失殆尽。

（三）有关司法独立问题。

司法改革是清末法制近代化的重要内容，编订各员多数支持司法首先独立，并力争在官制草案中得以落实，汪荣宝联合曹汝霖、陆宗舆等，每日对于司法独立问题撰写说贴，附以条例，提出改革意见。推行司法独立意味着习惯于集权官员们的权力将受到限制，因而遭到普遍抵制。两湖总督张之洞致电军机处，表示对“司法独立”问题“不胜骇异”，指责“此乃出自东洋学生二三人之偏见，袭取日本成式，不问中国情形。”[6](p9576-9577)面对各地督抚的反对声势，汪荣宝与陆宗舆专门撰写条辩，阐述司法分权观：“宪纲首重三权，今立法机关未设，而又不欲改革司法制度，将安所谓立宪也？况行政司法之分权，中枢官制早已奉旨大定，则拟议地方官制岂容歧异！”[7](p124)清廷最终确定司法独立的具体办法：刑部改法部，专属司法权，大理寺改大理院，专任审判，法部监督之，均与行政官相对持，而不为所节制。司法独立预示着行政和司法纠缠不清旧制的终结，开启了近代中国构建全新司法体系的历程。

三、失望与希望：编订者对官制改革的评价

官制改革是一次政治权利的再分配，牵涉到各级官员和集团的利益，可谓牵一发而动全身，伴随着官制大臣诸多矛盾和权力争夺，编订各员经历两个月的认真撰拟与反复斟酌，官制草案告竣。1906年11月2日，官制编制馆向清廷呈递《厘定中央各衙门官制缮单进呈折》及附清单二十四件。最高执政者慈禧太后恐责任内阁成立后君权潜移，又疑忌袁世凯有总理之想，对奏呈的方案进行大幅度改动。11月6日，清廷发布裁定官制上谕：取消责任内阁制，保留军机处。外务部、吏部、礼部照旧。巡警部改民政部。户部改度支部。太常、光禄、鸿胪三寺并入礼部。兵部改称陆军部，练兵处、太仆寺并入。刑部改为法部，专任司法。大理寺改为大理院，专掌审判。工部和商部改为农工商部。设邮传部管理轮船、铁路、电线、邮政。理藩院改为理藩部。其余衙门毋庸更改。[8](p471-472)此为丙午官制改革的最终结果。

无可置疑，编订人员尤其是留学生在改革之初是满怀希望的，期望廓清旧制创立宪政，也即竭力“求变”。在编纂官制草案中，他们力主三权分立，设责任内阁，裁撤名实不符的行政机构，如此理念在当时可谓激进，于是编订各员成为反对派攻击的对象。赵炳麟指责道：“此次编定官制，……主事者不过一二人，主笔起草亦只凭新进日本留学生十数人。此等留学生原无学问根底，亦未受普通教育……窃惟我国有大变革、有大制作，岂藉一二部日本缙绅成案与十数名留学生所能订定？”[9](p415)迫于各方重压，改革主持者袁世凯乘“秋操”之机离京回津，参与编订各员处于孤立无援的境地，而反对派声势汹汹，矛头直至编订各员。张一麐回忆道：“行政官以分其政权，舌剑唇枪，互不相下。官制中议裁吏、礼二部，尤中当道之忌，自都察院以至各部或上奏、或驳议，指斥倡议立宪之人，甚至谓编纂各员谋为不轨。”[10](p45-46)其严重程度可想而知。

对清政府最终颁布的改革结果，编订各员失望之极。陆宗舆评论此次改革“仅涉皮相，而了无精神”，尚未触及政治体制的实质。[11]汪荣宝深感无奈和痛惜，他在《与仲仁追论旧事》诗中写道：“水天闲话不胜烦，第一难忘朗润园。倚栏露花秋自丽，绕池风叶夜成喧。太平妄意堪文致，官礼终须有本原。尽道当时新法误，谁知新法是陈言。”[12](p60)此诗是他多年后与张一麐回忆往事时所作，诗中感慨官制革新终是 “陈言”，失望之情无以言表。曹汝霖也说：“此次修改官制，唯一收获，只是司法独立。”[3](p45)所谓希望越大失望越大，在清廷滞后僵化的体制下改革难以真正实施，最后颁布的官制改革方案与编订人员所希冀的大相径庭。

丙午官制改革是改革派与反对派相互折中妥协的产物，尽管对原来的中央官制体制进行了部分调整，但远不是根本性变革，取消责任内阁制即去掉最核心的内容，使改革的成效大打折扣。对编订人员而言，这次改革结果虽令人失望，但也带来了几许希望，毕竟政府在采取革新行动。改革中的重重矛盾也让他们意识到：想一次性变革旧有体制是不可能也不现实的，新政变革惟有采用稳健渐进的方式，让那些固执的高层决策者有一个认识、接受、适应的过程方能行之有效。遵循渐进原则，在官制实践中不断修改，直到最后实施完全符合立宪的新官制，这是官制编订人员形成的整体思路。

四、结语

在丙午官制改革的过程中，编订人员尤其是留学生一直活跃在其中，一方面，他们根据丰富的宪政知识以及对立宪政体的理解，试图制定较为完善的符合近代宪政体制的草案，另一方面，他们又必须秉承官制大臣意旨和参酌地方督抚的意见，因而时时感到掣肘和条条框框的限制，最终只得无奈地屈从或服从高层决策者的命令，无法按照自己意愿勾勒改革的全景。然而，不可否认的是出台的官制草案在一定程度上体现出编订人员的宪政主张，颇具历史意义，改革初步确立了三权分立的君主立宪政体，提高了行政效能，尤其是司法独立初步实现，不失为中国近代行政改革的一次重大尝试。“正是这次官制改革，开启了国家体制走向近代化的先河，为辛亥革命以后的政治体制，构筑出一块现实的地基。”[13](p199)笔者认为，在进行清末法典政令的研究时，也许应更多地关注一些具体编订者如汪荣宝、曹汝霖、陆宗舆等“小人物”的改革理念，从中看到他们与枢府政要间宪政观念的距离。这些“小人物”可谓真正从事法令起草和编订的群体，因具备深厚的政治法律知识，制定的改革法令能够较多体现和把握住宪政本质。政府高层决策者虽有方向指引、时机选择的优势，但显然他们不可能事必躬亲操笔撰写政令条文，他们充当的是裁定者的角色，往往修改或裁撤基层编订者的改革法令，结果使得本来体现立宪本质的草案丧失宪政精义。这样的矛盾和差距不仅体现在丙午官制改革中，在随后的资政院、宪法、内阁官制等有关法令草案编订过程中均是如此，而这在某种程度上可以窥测到清末宪政改革必然遭遇失败的因子。

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