统筹城乡背景下涪陵区土地节约集约利用研究

张李娟 曲戈

摘 要：节约集约利用土地资源是贯彻落实科学发展观的根本要求，涪陵区作为重庆市区域性中心城市之一，节约集约土地资源成绩显著，但同时存在土地资源供应紧张与闲置并存、利用结构与布局不合理、规划滞后、“土地财政”约束、监管不到位等值得注意的问题。科学制定产业发展政策、加快构建城镇体系、推动节地技术创新、强化土地监管、促进各类土地复合利用，探索“三化”协调发展，资源节约集约利用的新型现代化道路。

关键词：统筹城乡；土地利用；节约集约

土地资源既是重要的稀缺资源也是经济发展的最核心要素。随着中央将重庆市确定为统筹城乡改革示范区，市委、市政府实施“一圈两翼”发展战略，另外，根据2010年12月21日出台的中共重庆市委、重庆市人民政府《关于加快涪陵区经济社会发展的决定》，新“04总规”确定的双百城市（百万人口和百万平方公里），涪陵区对土地的需求日益加剧。如何挖掘土地潜力，化解用地难题，将是涪陵区经济社会发展面临的重要课题。

一、涪陵区节约集约利用土地资源的现实必然性

1.实现城乡统筹发展的需要

重庆作为全国城乡统筹综合配套改革先行试验区，涪陵区作为重庆市六大区域性中心城市之一，常住人口106.67万人，农业人口68.48万人，非农业人口48.18万人，城镇化率为59.3%，要实现统筹城乡发展，无论是统筹城乡规划、统筹城乡生产力布局、统筹城乡就业、统筹城乡社会保障等，都需要占用大量土地，因此，如何在城乡之间合理布局，节约集约利用土地极为重要。

2.加快经济结构调整的需要

涪陵长期以工业偏重，原材料工业占比较大，这样的经济结构直接导致对土地资源的粗放式利用。一些领导干部为促进本地经济发展，不惜牺牲有限的、稀缺的土地资源为代价，盲目选择项目，追求经济的短期繁荣和增长，严重妨碍了经济结构的良性调整。

3.推进“三化”协调发展的需要

当前，涪陵工业化处于中期阶段。按工业化进程的正常逻辑，这个阶段，农民应借着工业化的强劲推力，大量地、有序地从农村转移出来，实现就业与身份的双重置换，进而促进传统农业向现代农业跃迁。当前，三大产业结构分配比例6.7：61.3：32，在土地供应紧张的前提下实现“三化”协调发展，探索一条不以牺牲农业农村为代价的新型工业化、新型城镇化和农业现代化之路，必须节约集约利用土地资源，最大限度地发挥土地要素的生产力。

二、涪陵区当前土地资源利用的突出问题

1.土地资源紧张与闲置并存

涪陵全区城乡建设用地面积为18501.98公顷，占土地总面积的6.29%。按常住人口计算，全区人均城乡建设用地面积为161.58m2/人，其中：人均城镇工矿用地37.82m2/人，人均农村居民点用地170.56m2/人，远低于重庆市平均水平。随着工业化、城镇化的推进，经济社会发展对土地资源的依赖程度更高，土地资源的供需矛盾将日益加剧，即便如此，在广大城乡仍有相当数量的土地闲置或浪费现象。例如，在部分农村，空闲住宅、空心村、废旧坑塘、闲散地大量存在。不少农民尽管已经长期进城，但仍然保留有原来的宅基地，同时随着城市的扩张，近郊的部分农民变成市民后，原有村庄未能及时改造，致使部分城中村土地长期闲置。

2.土地资源利用结构与布局不合理

不少乡镇工业发展缺乏整体规划。“村村点火、户户冒烟”仍相当程度存在，浪费土地现象严重；在发展二、三产业中，由于受过去“开发热”的影响，不从地方产业特色和节约集约用地角度合理布局，造成许多项目投资和重复建设；有关部门之间协调监督不力，片面强调部门利益，片面追求招商引资目标，将土地作为招商引资的优惠条件，违规低价出让土地、随意承诺外商的用地条件。

3.土地利用规划滞后

建设项目用地以刚性为主，弹性不足。由于社会经济的高速发展，建设项目特别是远期建设项目无法准确预测，使得土地利用总体规划对经济形势的变化及经济社会发展的需求缺乏适应性。要么“具体问题具体分析”，随意修改、变通，打政策“擦边球”，导致土地实际利用率和单位面积投资强度严重偏低。少数基层党政“一把手”法制观念淡薄，民主意识不强，使土地总体规划失去严肃性，常常是“规划跟着项目走”“计划赶不上变化”“特事特办”。有的乡镇虽然有工业集中区，但新上的项目仍然习惯扎根村庄，要么“靠村头”，要么“沿路边”，土地利用不集约，形成新的污染源。

4.“土地财政”约束了政府自身的节约集约行为

地方政府存在GDP至上主义的倾向，把目光盯在经济增长指标上，以地生财，严重扰乱了正常的土地市场秩序。这种政府自利行为从根本上放大了土地粗放利用的政策空间，从另一个角度释放出政府调控土地市场的虚假信号，形成政府、企业、市场等主体博弈的信息失真与渗漏，使应有的政策调控目标打折扣，土地的节约集约难免流于空泛。

5.土地资源利用监管不到位

虽然相关法律法规对土地违法行为有明确的处置规定，但操作性不强，往往清理容易处置难。在供地环节，虽然需要审查投资强度、容积率、建筑密度等技术指标，但企业取得土地后，即使达不到报批时的标准，国土、建设、规划等部门也没有严格的制裁措施，监管实际上难以到位。在执法环节中，国土部门只能下发停工通知书，但现实情况下，常常是有禁难止，甚至出现停工通知书变成催工通知书的现象，加快形成既成事实。而对政府部门自身粗放用地甚至带头违法用地的现象，监管更是步履艰难，多数情况是查事不查人，习惯大事化小，小事化了。由于国土资源部门本身行政执法力量薄弱，执法过程中的种种利益关系层层纠葛，短时间内很难撇清复杂的关系网络，出现查处难、处罚难和执行难等问题。

三、节约集约利用土地的意见和建议

1.科学制定产业发展政策

坚持“集中、集聚、集约”发展，按照落实科学发展观和走新型工业化道路的要求，加强产业集聚区的建设与管理，通过企业集中布局、产业集群发展、资源集约利用、土地集成管理，实施更严格的土地利用用途管制和空间管制，全面提升产业集聚区在土地资源节约集约利用和转变经济发展方式中的示范引领作用。同时，以节约集约为导向，优化产业选择、严格控制“三高一多”产业发展（即高投入、高耗能、高污染和多占地），着力发展第三产业和高新技术产业，尤其是紧紧抓住发展战略新兴产业的机会，用先进、适用技术改造和提升传统产业。以调结构、促转型为主线，以产业集聚区为载体，通过不同地区产业结构调整、优化、配套、升级，直接或间接提升节约集约利用土地资源的水平和能力，加快推动涪陵经济发展方式的根本转变。

2.加快构建城镇体系

实施“迁村并城、迁村并镇、迁村并村”，加强土地整理，通过更密集化的土地利用方式、更集中化的生活方式，实现组团式居住，引导村民向城镇社区集中、耕地向规模经营集中，从而加强土地资源的科学、高效、合理利用，坚持落实最严格的土地保护制度，科学地编制小城镇土地利用总体规划。调整、整治、重新安排城乡建设用地和其他用地布局，分阶段盘活城镇闲置地、空闲地，系统整治农村低效利用和空闲建设用地。防止农村建设用地无序蔓延，提高农村建设用地利用水平。

3.推动节地技术创新

推行立体开发、复合利用、循环利用、劣地优用等节地模式，促进城镇地上地下空间开发利用，加快城镇改造，鼓励企业实施用地增容改造，推进废弃土地、荒山荒坡等开发利用。加快节地技术创新，开展交通、水利等大型工程建设节地技术研发，推进节能省地型住宅及地下空间开发利用等新技术，加快工矿废弃土地、污染土地、盐碱土地治理和修复技术的创新。

4.强化土地监管的保障作用

建立健全城乡集中统一，全程全面的监管系统，逐步实现监管工作制度化、规范化、常态化。利用土地市场动态监测和监管系统，加强土地供应和开发利用情况监管，对建设用地从供应到批后开发利用实时监控，发现问题，及时纠正，确保建设用地依规供应，合理利用。同时，建立党政主要负责人节约集约用地责任制和严格的责任追究机制，将有利于从根本上约束地方政府以地谋利的动机，形成良性的土地执法监管氛围。

5.促进各类土地复合利用

促进各类土地复合利用，提高综合利用效率。土地具有生产、生活、生态等多样性功能。推进土地的复合利用，能发挥土地的多样性功能，有利于提高土地利用效率。一是推进建设用地的多功能复合利用，比如大型区域基础设施建设应推行多设施共用通道的方式，区域和城市的重要交通枢纽、节点及其周边地区土地利用应推行综合性立体化交通换乘中心、多功能经济活动中心及配套设施建设模式。二是城市土地开发应注重就业与居住相协调，推行公共交通导向的土地开发利用模式。三是土地特别是耕地，不仅具有生产属性，还具有生态功能，在调节气候、净化美化环境、维持生物多样性、涵养水源、固碳等方面发挥着重要的作用。四是城市建设规划布局应充分考虑耕地的生态功能，发挥耕地作为城市“绿心”“绿带”的功能，做到耕地生态系统与城市建设有机结合。五是在生态建设与维护方面，应统筹耕地保护与生态退耕关系，合理确定不同区域的退耕规模，确保耕地红线不突破。

参考文献

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[基金项目：重庆市涪陵区校级课题 （项目号：FLDX2013—08）]

（作者单位：重庆市涪陵区委党校、重庆市涪陵区江东街道办事处）