关于农村信用社现行管理体制的几点思考

潘妍

摘 要：按照2003年深化农村信用社体制改革要求，我国大部分省份的农村信用社实行的是省联社管理下的县级统一法人模式。随着改革的深入，资产质量好、内控管理健全、经营效益好的县级联社开始组建农村合作银行和农村商业银行，但是统一法人体制下的县级联社职能模糊，产权仍不清晰、公司治理结构不完善，尚未达到现代金融企业的要求。只有改制为商业银行才能从根本上解决农村信用社目前存在的问题。农村信用社改制有三种模式可选择：一种是以县级联社为单位，改制为社区型农村商业银行，这是目前的普遍选择；第二种是以办事处、市联社为单位成商业银行；第三种是依托现有的全省性网络系统和管理优势成立省级农村商业银行，这种模式目前虽受政策所限，但也有其独特优势。

关键词：农村信用社；统一法人；管理体制；改制；商业银行

2003年深化农村信用社体制改革以来，全国大部分省份的农村信用社按照改革方案要求组建了省级联社和县级统一法人社。近年来，按照银监会要求，符合条件的统一法人社开始组建农村商业银行和农村合作银行。但是，农村信用社的管理权下放给省级政府，省级联社控制制度与法人产权治理机制相互矛盾，因此，农村信用社目前的管理体制只能是过渡性体制，今后必然要改制为商业银行。下面，本文就统一法人社的一些弊端和农村信用社改制问题进行了简要探讨。

一、统一法人体制下县级联社职能界限模糊

目前，县级联社还承担着相当一部分的管理职能，并不能真正发挥其作为经营主体的作用，或者说，让县级联社完全作为经营主体是不现实的，县级联社必然要承担着经营和管理的双重职能。一方面是历史原因，多年经营的“惯性”使然。农村信用社实行两级管理体制多年，不论是基层信用社还是联社机关都习惯于县级联社作为管理机构运行。比如，县级联社向信用社下达任务指标时，基本上是根据信用社的规模大小、所处地理位置等因素有所区别的下达到每一个信用社，而没有完全做到把全县的农村信用社作为一个整体通盘考虑。有的任务可能并不需要完全下达到基层信用社，如不良贷款清收，就可以成立县级的清收机构（清收大队）实行集中清收，而不需要给每一个基层信用社都分配清收任务。

另一方面是现实因素，是目前经营管理的需要。在现行的体制下，联社机关需要作为管理机构对基层信用社开展考核、检查、培训、形象建设等工作。县级联社对信用社下达了各项指标，必然要对其进行考核，同时，县级联社还要开展检查以促进业务规范运行，对员工进行业务技能培训以促进服务质量的提升和加快发展。所以说，县级联社承担着相当多的管理职能，就不可能成为真正意义上的经营主体。当前县级联社主要的经营活动多是在大额存贷款的营销等，经营职能体现不明显。县级联社的管理权限过大，县联社不是重点解决基层社不愿办或办不到的事情，而是热衷于搞行政命令式管理。只有改制成为商业银行，把县级联社的管理职能和经营职能明确区分开来，管理部门专门负责考核、检查、培训、形象建设等管理工作，经营部门就是搞经营、做营销、做市场，才能从根本上理顺经营和管理之间的关系，才能做到以经营为主，经营出效益、经营出规模、经营出发展，最终实现管理是为经营服务，为发展服务的目标。

二、统一法人体制下产权不明晰，利益导向不明确

统一法人的体制并没有解决农村信用社长期以来产权不明晰问题。农村信用社的股东以众多小股东为特色，股权过于分散，所有权难以体现，这也导致了内部人控制的问题。农村信用社形式上是股份合作制，实行公司治理，但实际上并没有明晰的产权结构，社员代表大会、董事会、监事会制度未能落实到实处。社员代表大会没有成为真正的最高权力机构，受到信用社的控制和操纵，不能完全体现社员意志；理事会的决策在一定程度上受到上级联社的影响；监事会流于形式，无法发挥有效的内部监管，信用社的经营活动更多依靠行政命令的方式开展，这就难以避免在经营过程中出现“道德风险”，没有明确的对股东负责的目标，缺乏有效的监督和制约，不能很好地激发高管和员工的经营积极性。

一方面是由于对谁负责、该承担什么样的责任不明确，管理层在经营过程中容易出现决策不理性，加上缺乏健全有效地内外部监督制约机制，可能会出现经营管理混乱的局面。目前的实际情况也是这样的，一个县级联社经营的好不好，几乎完全取决于领导班子特别是理事长个人的道德水平、责任意识和业务经营能力。比如河北省某联社，经过彻底整顿后的历任理事长都具有较强的掌握全局的领导能力和突出的业务素养，领导班子成员团结一致、责任心强、业务水平较高，一心搞经营，不断激发员工的积极性和增强凝聚力，把曾经濒临破产的联社经营得有声有色、蒸蒸日上。

另一方面，产权不明晰导致没有明确的利益导向，不能很好地激发高管人员和普通员工工作的积极性和主动性。虽然有考核，但是很多时候差距不大，起不到真正的激励作用。高管人员的主要工作目标是完成省联社下达的任务，有些时候甚至会为了完成全年工作任务弄虚作假、套取奖励。如通过省级联社稽核部门对县级联社年度会计决算真实性稽核发现，个别县级联社确实存在为了完成省联社的清收任务搞虚假清收等问题。普通员工很多也因为没有有效的激励机制，不能充分发挥在工作中的主观能动性，特别是遇到难以解决的问题时，常存在“等、靠、拖”的思想，造成许多工作落实不到位。因此，产权结构不明晰就难以形成正确的利益导向，激发各级员工的工作积极性，长此以往必将影响农村信用社今后的发展。如果能够改制为商业银行，股权结构明确，产权清晰，公司治理结构完善，监督机制健全，就能从根本上制约联社高管人员行为，促使其理性决策，为股东利益负责，促进经营效益提高。

三、改制为商业银行是农村信用社长远发展的必然选择

农村信用社只有由统一法人体制改制为商业银行，才能从根本上解决目前所面临的经营管理机制不顺畅、产权结构不明晰、公司治理机构不完善、缺乏有效地监督和制约的问题，才能真正意义上建立现代企业制度、适应市场经济发展需要，才能更好地实现自身长远和可持续发展，也才能在新形势下更好的服务“三农”和县域经济，在日趋激烈的市场竞争中成长为具有鲜明特色的、独特企业文化的、客户高认知度的品牌银行。关于县级联社改制为商业银行的模式选择，个人认为可以有三种模式。

第一种模式，以县级联社为单位改制为服务县域经济的社区商业银行。省联社和办事处（市联社）拥有管理职能，对改制后的商业银行进行合规监督和检查、业务咨询和指导、信息交流及服务，商业银行自身有管理部门进行考核、培训、检查等工作，但与业务经营部门严格分开。改制过程中一定要避免出现“形改实不改”，不能只是形式变化，必须改制到位，成为真正的自主经营的现代股份制企业。省联社和办事处（市联社）要避免成为“太上皇”，给予改制后的商业银行充分的自主权。这种模式是目前按照银监部门要求采取的改制的主流模式。

第二种模式，是以办事处（市联社）为单位改制为中小型商业银行。以这种模式改制后的商业银行可以进行一些较大规模的资产业务，在一定程度上发挥集中优势。省联社对改制后的中小银行行使管理、监督和服务的职能。

第三种模式，是全省农村信用社改制为统一的商业银行。以河北省农村信用社为例，全省已经形成了统一的综合业务系统、统一的财务管理和结算体系、统一的信息科技支持以及信贷管理系统，成立了系统党委，这使得组建省级商业银行从业务上具有一定的可行性和物质基础。

本文认为，此种模式更适合农村信用社的发展，主要有以下几点原因：

首先，成立省级商业银行，可以解决县级联社管理职能与经营职能的博弈。省级行或市级行可以实行统一的考核办法、组织检查和进行人员和业务培训等管理工作，县级联社就能将主要精力用于拓展业务、开拓市场等经营工作，成为真正的经营主体。

第二，成立省级商业银行，可以更好的提升农村信用社服务“三农”的能力。随着中国经济发展的持续增长，“许多地区特别是发达地区，金融市场需求旺盛，竞争激烈，居民的金融服务需求也从传统的存贷款业务向包含汇兑、结算、咨询、保险、投资理财、外汇等的综合性金融服务需求转变”。一是在省级行统一的管理政策下，县级联社可以集中精力开拓更深、更广的服务领域。二是在总分行的模式下，更有利于解决部分县级联社不良资产多、历史包袱沉重的问题，尽快活化不良资产，使更多资金用于支持“三农”，促进县域经济发展。三是在省级商业银行统一管理下，可以加快县域之间的资金流动，增强服务“三农”的能力。

第三，成立省级商业银行，可以有效减少政府干预。在目前的体制下，县级政府对农村信用社的影响较大，有时会出现干预信用社经营和信贷投向的现象，影响农村信用社的自主经营。个别地方的农村信用社甚至有在政府干预下发放贷款后难以收回，形成大量不良资产的情况，从而减少其可用资金，降低了支农能力。

第四，组建省级农村商业银行具有诸多有利的现实依据。一是城市信用社的改革提供了可借鉴经验，而且此项改革在实践中是成功的。二是农信社基本情况已经明晰，农信社实力不断增强，资本充足，随着各项经营管理规章制度的完善，经营风险也有所降低。三是组建省级农村商业银行已在试点，全国已有北京、上海、天津、重庆等直辖市农村商业银行，这些都为后续的改革提供了有益的借鉴。

当然，省级联社若想成功改制为省级商业银行不是一朝一夕就能完成的。首先最需要的是中央政府的政策支持，其次还应该在广泛调研和精确谋划的基础上选择合适的改制时机。

总之，随着农村经济的快速发展和农村地区对金融服务的需求日益增加，农村信用社现行体制不能完全适应农村经济的快速发展，只有进一步深化体制改革，才能解决目前农村信用社经营管理体制不顺畅的问题，才能实现农村信用社自身长远、稳定、健康发展，成为真正意义上的现代金融企业，满足“三农”发展需要，为实现城乡统筹发展、全面建成小康社会发挥更大的作用。

参考文献：

[1]王文莉.农村信用社管理体制改革：陕西的案例[J].经济问题，2006（7）.

[2]吴静.对江苏省三家农村商业银行运作情况的实证分析[J].中国农村信用合作，2003（10）.

[3]陈保明.组建省级农村商业银行：农村信用社改制的终极模式[J].中国农村小康科技，2011（2）.

（作者单位：河北省农村信用社联合社）