“星光计划”体育政策实施过程中“梗阻”现象分析与对策研究

和文雄

(云南交通职业技术学院体育部，云南 昆明 650101)

2001年国务院委托民政部在全国范围内实施“社区老年福利服务星光计划”即简称为“星光计划”。2001年至2005年底，“星光计划”总投资达134亿元，是迄今为止我国民政系统上统一实施、费时最长，资金投入最多的福利工程，涵盖了老年人保健康复、文体娱乐、紧急援助、入户服务等多种功能。然而，转眼十年当年耗资巨大的老年支持计划是否发挥了其应有的作用?当年的“星光”在今天是否依然“灿烂”?本文旨在探究该项政策实施效果，并对其进行剖析，以期为未来体育政策的制定与实施提供案例，也为老年体育的发展寻求一些理论支撑。

1 “星光计划”体育政策实施现状分析

民政部《“社区老年福利服务星光计划”实施方案》明确提出该计划要以广大老年人的福利服务需求为依据，既要设置和开展好满足老年人需求的室内服务项目，又要特别注意设置好深受老年人和社区群众普遍欢迎的室外活动场所和设施。然而，从各地报道与实际操作过程中也出现了不少问题。政策实施过程中“梗阻”现象极为明显。

1.1 基本硬件条件匮乏阻碍计划落实

星光计划明确针对老年人活动场所不足的窘状，提出街道社区建设老年活动中心的要求，总体看来，老年活动场地情况有所改善，但远不能满足日益增长的老年人的需求。无论是教育部还是体育局都对学校和专业训练场地的固定投入有着明确规定，以保障学生体育活动和专业运动员的正常训练。与之相比的是，老年体育场地则极为不足。据我国第五次体育场地普查数据显示，老年活动场所依然与基本所需差距甚远:我国现有体育场地(不含新疆生产建设兵团、解放军系统、武警系统和铁路系统)中，分布在学校的有549 654个，占全国体育场地总数的67.7%;分布在机关企事业单位楼院内的有75 033个，占全国体育场地总数的9.2%，其他依次为:乡(镇)村8.18%;居住小区4.86%;厂矿 3.47%;其他 2.67%;老年活动场所1.64%;宾 馆 饭 店 0.89%;公 园 0.7%;广 场0.61%。［1］另外，即使现有的老年活动中心也由于配套体育设施不足、运行方式不妥等原因使得“老年之家”成为空巢。“星光计划”先后建成的3万多个“星光老年之家”，表面上达到实施方案中提出的“立足社区、面向老人、方便实用、小型分散、星罗棋布”的原则。

1.2 场所设置背离计划初衷

老年人最为关心的就是健康问题，国内外的相关调查都印证了这一点。因此，星光计划中将健身、娱乐列为重要服务项目。然而，多数老年活动中心设置的项目只做到了“因地制宜”，根据场地、资金去开设、布局项目，而忽略了老年人对健康需求以及适宜运动的选择。几乎所有“星光计划”中所包含的内容无非麻将、纸牌、象棋等静力性益智项目，忽略了老年人身体机能逐步下降，需要适量、适时、适当的运动以延缓衰老，提高自身健康的事实。从广州、福建、辽宁等地报道与笔者调查情况来看，很多健身娱乐场馆成了麻将馆，甚至成为小额赌场，不少社区老年中心基本上都设置了麻将室，麻将桌的数量从三五桌到十几桌不等。麻将已经日益成为老年中心的主要娱乐项目。［2］

1.3 内容形式单一困扰计划实质性实施

目前，老年人健康水平与年龄层次分化更为多样化，低龄老年人与高龄老年人可以从事的体育活动差异极大。同为老年人，部分六十岁健康老人能正常参与社会活动，甚至可以参与运动强度中等、带有一定竞争性的运动，如排球、网球、游泳等;而年近八十的老人无论是机能还是体力都只能进行益智项目和柔性运动，如太极拳、气功等。但现实生活中老年体育种类单一，严重匮乏，提到老年体育浮现于人们眼前的似乎只有太极拳、秧歌、慢跑等几项运动，尽管体育专业内容庞杂，却缺少专业指导老年体育的相关知识，更无专业的从业人员，使得老年体育陷入自娱自乐的尴尬局面，从而使得“星光计划”缺乏实质性的内容支撑，老年人集聚一起，没得玩、不会玩，只能“垒长城”，“老有所乐”更成为奢谈。

1.4 政策可持续性缺失导致资金匮乏

《全民健身计划纲要(1995－2010年)》第七条明确提出全面发展老年人体育，然而缺乏明确的执行措施和保障计划，使得资金匮乏，进而影响老年体育的健康发展。近几年，国家体育总局下设的群体司对我国老年人的体育现状的调查结果显示:政府财政投入偏少，经费匮乏是制约老年体育事业发展的首要因素。星光计划实施伊始，为保障资金来源明确规定民政部和省级民政部门掌握的福利金的绝大部分(80%)必须用于“星光计划”。实施星光计划力图改变老年体育散、闲、小、穷的尴尬局面。2－3年内利用福彩公益金建立了3.2万个老年活动中心、健身俱乐部等。硬件设施建设能够短时间内突击建设，而一项民心工程则需要持之以恒的努力，尤其是在经济尚欠发达的中国，必须有配套政策予以支持［3］。时至今日，“星光计划”消失在人们视野之外，屡见报端的“星光”逐渐趋于黯淡。计划过后资金出现断层，老年体育重新陷入僵局。显然，用“短、平、快”的发展方式去解决长久积累的社会问题很容易出现漏洞，仅仅依靠一时政策性发展往往成为无源之水。

2 “星光计划”体育政策实施造成“梗阻”现象的归因分析

“星光计划”是为了丰富老年精神生活，提高老年人群体健康而实施的一项计划。但现实操作中无论是支持资金，还是后续舆论宣传都出现困难，一项利国利民的政策却仅仅是昙花一现，从中可以看出在发展老年体育过程中不但是一个政策的制定，还涉及政策实施的方方面面。

2.1 计划设计缺陷:造成目标定位无法落实

从政策本身来看“星光计划”目标是从2001年起，民政部门将福彩的福利金的80%用于老年人福利服务设施、活动场所的建设。从目标来看，该项计划缺乏前期性的调查与预算，仅仅提出投资总额达100亿元，而对计划原有状态、应达到的目标都缺乏明确的界定，从而使得政策实施过程中出现无的放矢的窘境。其次，从政策内容来看，只提出实施原则及建设总体数量，对于分布原则、配套设备、人口占有率以及使用制度等一系列问题都缺乏实质性的执行措施、监督机制，使得星光计划实施限于空谈。最后，星光计划缺乏配套政策支持，资金能否专款专用、器材的后续维护等问题都缺乏具体措施来维系。

2.2 计划执行偏差:造成措施方针无法实施

2.2.1 认知缺陷和沟通不畅导致执行者对政策采取消极抵触 认知的缺陷会导致政策执行的偏差。正如美国政策科学家爱德华兹曾经提到:“政策执行之所以无法符合政策制定者的期望，在很大程度上取决于政策执行人员对所执行的政策存在着误解。”［4］星光计划实施过程中重视筹资，而对计划实施缺少必要的普及，造成执行者行为的偏差，导致计划实施低效。另外，各级组织人员不同的认知程度以及缺乏沟通也导致政策执行失利。

2.2.2 民政部门与地方部门利益冲突 “星光计划”是一项惠及民生的福利工程，以福彩为主要资金来源，但是对于配套资金却言之不详。星光计划的执行主体既是资金分配者，还是局部利益的维护者，另外还有“经济人”身份。不同的角色定位必然会导致不同利益之间出现冲突。当福彩筹集资金分配到各个街道、社区之后，各地方处于自身利益的考虑，往往将这部分资金用于他们认为更为急迫的地方，充当了“小金库”角色。在一期采访节目中一位基层领导曾经说过:“星光计划呢，部、省、市这个想法是利用福利金发挥它的作用，发展老年事业，但是到了区以下，尤其是街道社区想法就不一致了，他们认为这是一个机会，上边给点钱，3万、5万的，然后借这个机会扩充翻建房子或干点别的。［5］由此可见执行主体之间的利益冲突成为政策执行过程中出现“阻塞”的主要原因。

2.2.3 政策监管不力 政策的正确执行离不开对执行者活动的监察、督促。很多政策无论是出发点还是具体内容都是很好的但是由于执行者的偏差导致政策失败。2005年12月锦州市财政局委托东方会计师事务所完成的星光计划项目资金使用情况审计报告中指出:“多数街道没有按具体项目进行支出明细核算，致使检查人员难以将账簿和实物相对照;个别街道核销有关费用签字手续不够健全，违反了相关内部控制制度;有的项目的实际面积严重小于申报面积;一些项目没有按计划用于‘老年之家’，而是挪作他用。”［5］类似锦州市通过财政局进行审查的案例在星光计划过程中极为少见。

3 对策与建议

3.1 制定科学化体育政策是解决“星光计划”出现“梗阻”现象的基本前提

老年体育发展是一个动态过程，这就要求政策制定过程中必须严格遵守合乎科学决策规律的程序。星光计划政策制定过程中只提出建立场所数目，并未提出这一数据的来源依据、计划实施以及如何监督，由此可见，这一政策自身的不合理在一定程度上造成计划实施不畅。另外，涉及多个部门包括民政局、国家体育总局以及下设的一些中国老年人体育协会、中国老龄协会等组织。理清它们的关系，工作顺序和活动步骤等，才能做好前期的调查工作，防止目标制定的盲目性。

3.2 加强与落实政策执行力是解决“星光计划”出现“梗阻”现象根本保障

3.2.1 提升执行主体的政策认知能力且要平衡执行主体之间的利益关系 老年体育政策、计划的执行需要相关部门与地方具体执行者的共同参与。这些政策执行主体只有对政策内容有正确的认知，才可能形成正确的态度，采取积极的行为。星光计划尽管是一项利国利民的政策，但由于各个利益主体之间缺乏协调的机制，造成资源的浪费，也形成了基层执行主体“搭顺风车”的现象，使得星火计划陷于困顿。因此相关老年体育的政策要想得以彻底执行，既要提高执行主体的认知又要有平衡执行主体的关系。

3.2.2 执行沟通、协调与监督并重 政策各层执行主体在运行中承担着不同的职责，也发挥着不同作用。可以说，任何一项政策的执行过程本质是各方利益的博弈与整合。尤其是这种涉及福利性质的体育政策的实施，必须要各主体之间的沟通与协调，否则必然导致政令不通。其次，政策监控是预防执行偏差的重要工具，是提高执行效率的有效途径。加强监督力度，既要从执行源头进行监督又要发动群众，全民参与。将政策实施透明化，公民享有知情权、管理权才能真正行使监督的义务。

3.2.3 优化政策执行环境，制定必要的执行法规和制度 要防止选择性、扩大性、机械性、抵制性等政策执行行为，就要优化政策执行的周边环境，尤其是社会环境。尽管“星光计划”出台了若干条例，但是由于整体环境执行力不行，使得政策成为一纸空文。因此，要制定具体措施和执行制度，对不执行政策者和违反政策者依法规进行处罚。

［1］第五次全国体育场地普查数据公布 各项指标大幅增长［N］.中国体育报，2005－02－03.

［2］张沼婢.老年娱乐 =“麻将晚年”［N］.泉州晚报，2003－12－01.

［3］民政部启动“星光计划”三年公益金投入超134亿［EB/OL］.中华彩票网.2011.06.27.

［4］GEORGE C.EDWARDS，III，IRA SHARKANSKY.The Policy Predicament:Making＆ Implementing Public Policy［M］.San Francisco:W.H.Freeman and Company，1978.294.

［5］缩水的星光计划［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/video/2006 －02/15/content_4184198.htm.