我国运动员劳动权益的法律保护

张恩利

1 问题的提出

运动员是我国竞技体育事业的重要主体之一，他们刻苦训练，努力拼搏，为国争光，赢得了国家和社会的广泛赞誉，是我国体育事业健康发展不可缺少的宝贵财富。长期以来，在编运动员作为国家公职人员，在体制内享受着优厚的劳动福利待遇，其劳动权益获得充分保障。不过，随着我国竞技体育体制改革的深入，部分单项运动项目开始走向市场化和职业化，相关运动员的国家公职人员身份发生改变，逐步过渡为职业体育俱乐部雇佣的普通劳动者。这是我国市场经济体制下出现的新型劳动法律关系，也是竞技体育事业改革出现的新问题，突破了政府统筹安排的运动员劳动人事管理制度。

由于我国尚未制定和出台职业体育法律规范，从而难以有效保障职业运动员的合法劳动权益。此外，随着我国劳动者工资待遇水平的大幅提升，原有的体制内运动员劳动权益保障水平相对较低，相关劳动人事管理制度无法跟上国家劳动与社会保障制度建设的发展要求，客观上造成了运动员队伍建设的不稳定，甚至引发相关劳动纠纷。因此，不论是体制内的在编运动员还是体制外的职业运动员，目前都在一定程度上处于劳动权益法律保护缺失的困境，我国有必要尽快完善运动员劳动权益法律保护制度，实现我国竞技体育事业的和谐发展。

2 我国运动员劳动者身份与劳动权益的梳理

目前，我国正处于竞技体育体制改革阶段，运动员劳动者身份日趋多元，劳动人事关系较为复杂，运动员劳动权益内涵不断变化，因此，有必要厘清运动员的劳动者身份与劳动权益。

2.1 运动员劳动者身份的演变

早在20世纪50年代，我国就通过《关于选拔各项运动选手集中培养的通知》与《关于运动员在比赛中负伤应给予何种劳动保险待遇问题的通知》两项文件，明确了国家负责优秀运动员退役安置和因工负伤的职责与义务，首次将运动员视为国家正式职工。

60年代起，国家体委制定了《关于专业运动员工龄计算等有关问题的意见》、《关于试行运动队伍工作条例（草案）的通知》、《优秀运动员运动技术补贴试行办法》、《关于处理伤病运动员的几点意见》、《关于做好调整处理运动员工作的通知》等一系列政策文件，进一步确认和巩固了运动员作为国家职工的劳动者身份。

进入70、80年代，国家打破了职务等级工资制，建立了体育津贴制，旨在继续肯定运动员的国家公职人员身份，提高运动员的劳动地位和劳动待遇。

1993年《关于深化体育改革的意见》提出实现项目协会实体化，推进足球、篮球等项目实现市场化和职业化。专业运动员可以自愿放弃国家公职人员身份，与职业体育俱乐部签订劳动协议，成为企业雇佣劳动者。对于非职业化的优秀运动员，《运动员聘用暂行办法》提出运动员实行试训、聘用和退役制度，并将体制内的专业运动员划分为有编制的优秀运动员与无编制的试训运动员。

回顾我国运动员劳动人事关系演变历史可以发现，改革开放前，运动员的劳动者身份是国家公职人员，具体包括国家职工和国家干部两种形式；改革开放后，运动员的劳动身份逐渐演变出国家公职人员与企业雇佣人员两种类别。

2.2 运动员劳动权益的界定

我国运动员劳动权益保障的内容与运动员劳动者身份的定位紧密相连。计划经济时期，运动员统一定位于国家公职人员，依照《中华人民共和国劳动保险条例（草案）》，享有疾病、负伤、生育、医疗、退休、死亡待遇和待业救济等劳动权益保障内容。此外，他们还享有诸如退役安置、工资及技术补贴、免费食宿、入学深造、比赛奖金、体育津贴等体育行业内部福利待遇。这种依靠举国体制大包大揽运动员劳动权益保障的行政管理办法一直持续到上世纪90年代初。

1993年国家开始深化体育体制改革，次年颁布实施《劳动法》。在此背景下，运动员的劳动者身份出现结构性变化，劳动权益内容逐渐分化完善。根据《运动员聘用暂行办法》规定，在编运动员继续享有体制内各种劳动权益；试训运动员没有国家编制，是机关事业单位聘用的临时工作人员，享有劳动法保护的劳动权益。职业运动员本质上属于市场经济体制下的雇佣劳动者，享有劳动法保护的劳动权益。

结合我国运动员劳动权益保障演变现状，依照《劳动者权益保护法》，本研究认为，运动员劳动权益是指运动员在劳动关系中，凭借从事或从事过体育训练比赛这一客观事实所应获得的合理权益，主要包括劳动待遇、退役安置、就业培训、自由流动、集体协商、劳动救济等劳动权益内容。这些应是我国运动员劳动立法着力保障的劳动权益内容。

3 我国运动员劳动权益法律保护现状

我国运动员劳动权益的法律保护主要分为行业管理规范和国家劳动立法两个层面。在具体实施过程中，体育行业劳动人事管理制度对于依法保障运动员劳动权益具有重要意义。国家劳动立法是运动员劳动维权的法律保障和最后底线，体育行业管理规定不得与国家劳动立法内容和精神相抵触。

3.1 运动员劳动待遇立法规定

一般而言，我国运动员的劳动待遇主要包括劳动报酬和社会保险两部分内容。在工资待遇方面，国家先后出台了《关于专业运动员工龄计算等有关问题的意见》、《关于试行运动队伍工作条例（草案）的通知》、《优秀运动员运动技术补贴试行办法》、《关于1981年调整部分职工工资的通知》、《关于国家体委运动员、教练员工资制度改革问题的通知》、《体育运动员、教练员贯彻〈事业单位工作人员制度改革方案〉的实施意见》、《运动员突出贡献津贴实施办法》、《关于1999年调整登山运动员成绩津贴标准的通知》、《运动员教练员奖励暂行办法》及《运动员教练员奖励暂行办法实施细则》等规范性文件对运动员的工资标准、工龄计算、技术补贴、成绩津贴、奖励金额等劳动收入分配问题进行了详细规定。从职务等级工资制到体育津贴制，再到现在的体育津贴奖金制，运动员的劳动收入水平显著提升。

在社会保险方面，国家早在1956年出台了《关于运动员在比赛中负伤应给予何种劳动保险待遇问题的通知》，首次提出运动员应当参照实行劳动保险条例的厂矿企业的职工享受因工负伤的待遇。1962年发布的《关于处理伤病运动员的几点意见》中对运动员的伤病治疗、待遇以及伤病运动员的安置等问题做出详细安排，提出了“先医治后处理的原则”。1986年颁布的《优秀运动队工作条例（试行）》详细规定，“推行社会保险，对优秀运动队可以拨出一定经费缴付人身安全保险金，对于受伤致残的运动员，争取从社会保险中获得补偿”。2002年和2003年陆续颁布的《优秀运动员伤残互助保险试行办法》与《关于同意修改〈优秀运动员伤残互相保险暂行办法〉中部分条款的批复》，进一步完善了运动员伤残救助的办法，同时将适用主体从在编运动员扩大至试训运动员和学生运动员。2006年发布的《关于进一步加强运动员社会保障工作的通知》不仅对运动员的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和工伤保险问题做出系统规定，更是首次规定运动员的住房公积金和住房补贴问题，从而形成了现有运动员社会保障体系。

3.2 运动员退役安置立法规定

我国运动员退役安置的内容主要是分配工作、面试升学以及退役补偿3个方面。1952年《关于选拔各项运动选手集中培养的通知》首次提出国家给予运动员较为优厚的退役安置安排。1965年《关于做好调整处理运动员工作的通知》确立了运动员退役安置工作应当坚持负责到底和区别对待的原则，设置了体育系统内安置就业、体育院校再教育、个别退役运动员体育行业外分配和自愿务农的方式。1980年《关于招收和分配优秀运动员等问题的联合通知》规定退役优秀运动员由地方政府负责转干安置或是按工人分配工作。1986年《运动员退役费实施办法》提出了国家给予运动员一次性退役费及计算标准。2003年《自主择业退役运动员经济补偿办法》要求对自主择业的退役运动员给予一次性经济补偿费。1987年《关于著名优秀运动员上大学有关事宜的通知》和1999年《关于国家体育总局直属体育院校免试招收退役优秀运动员学习有关问题的通知》规定了退役运动员免试入学的成绩要求与招生资格院校名单。

3.3 运动员就业培训立法规定

1995年发布《关于加强和发展优秀运动队职业教育的意见》要求“在培养竞技体育人才的同时，积极培养他们具有其他专业技能，成为各种实用人才和劳动者”。2002年《关于进一步做好退役运动员就业安置工作的意见》再次提出要“建立和完善运动员的就业培训制度，加强对运动员的职业技术培训”，要求“有关院校和培训机构”要积极支持退役运动员的职业技术培训工作，“各级教育、劳动保障部门”对于体育部门举办的职业技术培训要给予积极支持。2007年《关于做好运动员职业转换过渡期工作的意见》提出要进一步加强运动员的职业辅导工作，以顺利实现运动员从停训到退役的过渡和职业转换。过渡期内要培养、提高运动员的再就业意识，为运动员参加文化学习接受继续教育创造条件，还要面向运动员开展各类职业教育和技术培训。通过举办各类培训班、进修班、讲座，发放宣传材料等形式，积极为运动员创造条件，帮助运动员获得更多的再就业技能，提高社会适应能力和竞争能力。充分利用体育行业特有工种职业技能鉴定工作的平台，帮助运动员获得与运动项目相关的、符合运动员本人特长的、社会急需的体育行业职业资格证书，为运动员退役后继续在体育行业发挥特长创造条件。

3.4 运动员自由流动立法规定

对于专业运动员，1988年《关于运动员参加全国比赛的资格审查暂行办法》提出国家大力提倡体育人才合理流动，在单位之间协作交流人才应以“协议书”为依据。1996年《运动员参加全国比赛代表资格注册管理办法》规定了运动员注册管理制度，旨在减少专业运动员人才交流过程中产生的纠纷。1998年《全国运动员交流管理办法（试行）》缩小了交流主体的范围，限定了不得进行交流的专业运动员范围，限制了交流的时间条件，以避免运动员在交流过程中的双重注册行为。2003年《全国运动员注册与交流管理办法（试行）》限定了运动员注册资格协议的时间年限，明确了注册单位的责任，以保护专业运动员的合法权益；增加了允许高等院校作为独立注册单位进行专业运动员注册的规定，为优秀运动员进入高校创造有利条件。

对于职业运动员，1995年《中国足球协会运动员转会细则》对足球运动员的转会资格、转会费的俱乐部协议、违约申诉和裁决及责任和成交转会费的分配等做出较为详细的规定，从而打破了足球运动员的人才壁垒，实现了职业足球运动员的流动性。1999年《中国足球协会运动员身份及转会规定》制订了限制性较强的“摘牌制”和“转会费计价制”的转会规则。1998年《中国篮球协会运动员转会管理办法（暂行）》规定篮球运动员转会的资格、程序和费用，转会形式包括国内转会、国内临时转会和涉外转会。

3.5 运动员集体协商立法规定

目前，我国已经制定了劳动者集体协商法律制度，形成了以《劳动法》为龙头，《集体合同规定》、《工资集体协商试行办法》、《工会法》、《劳动合同法》为主体的劳动者集体协商法律体系，为维护劳动者集体劳动权益提供了有力的立法保障。如我国《劳动法》明确规定，“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签定集体合同。”“依法签定的集体合同对企业和企业全体职工具有约束力。职工个人与企业订立的劳动合同中劳动条件和劳动报酬等标准不得低于集体合同的规定”。这是我国劳动者行使集体协商权利的主要依据。除此之外，诸如《劳动合同法》等相关立法也都从不同角度提出劳动者有权与用人单位进行集体协商，签订集体协议，维护集体劳动权益。显然，这些法律规定既是我国劳动者集体维权的法律依据，也是建立我国运动员集体协商制度的立法依据。

遗憾的是，我国至今尚未建立运动员集体协商制度，从而造成运动员集体协商法律权利保护的立法缺失。为了有效解决日益突出的运动员劳动纠纷，保障运动员集体劳动权益，实现我国竞技体育事业的和谐稳定，有必要依据现有劳动者集体协商法律法规，在体育行业建立健全我国运动员集体协商制度。

3.6 运动员劳动救济立法规定

我国运动员劳动救济途径主要包括国家司法救济程序与行业内部处理程序两个层面。在国家立法层面，国家通过制定《劳动法》、《集体合同协定》、《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》等相关法律法规，向包括运动员在内的所有普通劳动者提供调解、仲裁、诉讼以及行政裁决等多种法律救济途径。此外，我国《体育法》也明确规定，“在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁”。可惜我国至今尚未依法建立独立的体育仲裁机构，使得这一立法安排暂时落空。

在行业立法层面，我国运动员劳动纠纷处理机制主要通过单项运动项目协会管理规章予以确立。如《中国足球协会章程》等足球行业管理规程强调包括运动员劳动争议在内的所有体育争议都必须由协会内部仲裁机构进行裁决，原则上不得上诉至法院。目前看来，尽管行业协会内部处理机制一定程度上弥补了我国运动员劳动救济立法的不足，但是对于行业协会独立性问题的质疑，使得运动员常常诉诸于更为复杂的国际体育仲裁程序或劳动司法救济程序，其结果是体育行业内部处理机制难以有效解决运动员劳动纠纷问题。

4 我国运动员劳动权益保障的法律分析

尽管我国已经在体育行业内部建立了较为完善的运动员劳动权益保障制度，但是从法律保护的视角来看，现有运动员劳动权益仍然存在诸多保障不足，这在某种程度上成为了运动员劳动侵权频繁发生、劳动维权举步维艰的肇因之一。因此，有必要深入分析我国运动员劳动权益法律保护不足的特征与原因。

4.1 运动员劳动权益法律保护不足的特征

实践证明，我国运动员劳动权益法律保护存在明显不足，目前主要体现出以下特征：

第一，运动员劳动权益保障专项立法不足。运动员作为专门从事训练、比赛活动的体育行业劳动者，与其他行业劳动者一样，依法享有劳动法保护的基本劳动权利。但是这种无差别的劳动立法对于保障具有行业特殊性的运动员劳动权益就显得相对不足。这是因为运动员职业风险极高，不仅职业寿命期限短暂、而且经常面临着因伤停训、停赛、甚至提前退役等劳动损失风险。此外，职业运动员作为市场经济环境下产生的新兴职业，其劳动权益缺乏立法保障。这些都对合理保障运动员劳动权益提出较高要求。以2003年篮球运动员马健与东方篮球俱乐部劳动合同纠纷案为例，上海市徐汇区劳动争议仲裁委员会以马健的请求事项不属于劳动争议受理范围为由决定不予受理。马健上诉至法院，一审和二审判决虽然认定该案属于劳动争议范围，但却认定马健隐瞒伤情，造成俱乐部比赛成绩损失，因而不予支持马健要求撤销俱乐部解除劳动服役合同的诉讼请求。从该案可以看出，一是，我国劳动法对于职业运动员劳动争议属性缺乏法律界定，造成劳动仲裁机构对此认识不清；二是，我国劳动法对于职业运动员劳动特殊性缺乏保护性规定，造成法院难以依据现有劳动法有效保护职业运动员正当劳动权益。为此，我国应当结合运动员职业劳动特点，制定能够有效保障运动员特殊劳动权益的劳动立法。

第二，运动员劳动权益保障立法层级较低。我国现有运动员劳动权益保障制度形成于计划经济时期的举国体制，主要依靠体育管理部门制定行政立法保障运动员劳动权益。随着我国市场经济体制的确立，运动员劳动人事关系和劳动权益范畴开始超出原有举国体制的保障范围和承受能力，更加需要社会各界相关组织人员的配合和支持。必须突破现有行业立法局限，提升运动员劳动立法层级，由国家立法机关统一立法，制定符合市场经济规律需求，全面调整运动员劳动人事关系相关主体，从而有效实现运动员劳动权益的法律保障。

第三，运动员劳动权益保障地方立法集体缺位。地方政府及基层体育部门是运动员劳动权益保障的落实单位。根据我国运动员劳动人事管理制度，运动员的劳动福利待遇由省、市优秀运动队根据当地情况制定管理办法。因此，地方性运动员劳动立法极其重要，直接关系到运动员劳动权益的保障范围和保障水平。但是，目前绝大多数省市立法机关都没有制定保障运动员劳动权益的地方立法，主要依靠地方体育部门的规范性文件予以规范。这种低层次的部门规范文件不仅难以协调其他相关部门，甚至不易获得政府领导的关注和支持，从而导致运动员劳动权益保障日常管理工作难以展开、成效不足。

第四，职业运动员集体协商制度缺失。集体谈判是世界各国运动员劳动维权的重要手段和有力措施。为了有效保护劳动者的集体劳动权益，我国也制定了包括工资协商在内的集体协商法律制度。职业运动员作为我国职业体育行业的合法劳动者，依法享有通过集体协商维护劳动权益的正当权利。遗憾的是，尽管国家早已从法律层面明确保护职业运动员的集体协商权利，但是职业体育行业资方管理者拒绝与职业运动员进行集体协商，而体育行业管理者也没有积极制定体育行业集体协商制度规范，造成运动员集体劳动维权无从谈起。现实中，我国职业足球欠薪情况普遍存在。在缺少正常集体维权渠道的情况下，2011年南京有有足球俱乐部球员打着横幅大规模到南京市政府门口集聚讨薪，有人甚至提出到紫金山游行示威的讨薪想法。2012年10月上海申花足球俱乐部本土运动员突然采用全体罢训的方式向俱乐部管理者发出欠薪抗议。显然，这种激烈的劳资对抗矛盾需要集体协商制度予以纾解。

第五，运动员劳动救济渠道不畅。现代运动员劳动纠纷具有数量多，金额大、主体多、分歧大等争议特点，难以在体育行业内部协商解决，迫切需要通过国家司法手段进行最终裁决。由于计划经济时期的运动员劳动纠纷不在劳动仲裁适用范围，导致劳动仲裁机构和法院在初期没有将职业运动员劳动纠纷纳入受案范围，随后在最高人民法院的指导下，开始接受运动员劳动纠纷立案。但是，相关司法机构显然没有顾及运动员职业寿命短暂、劳动争议时效性等行业特殊性，而是将运动员劳动案件审理拖入耗时费力的冗长审判程序，最终造成运动员劳动维权效果不佳，甚至得不偿失。例如，在曲乐恒状告辽宁足球俱乐部股份有限公司劳动争议纠纷案中，争议双方耗费在劳动仲裁与司法诉讼的时间周期竟然长达10年，仅是曲乐恒工伤认定法律程序就耗时8年之久，直至2010年7月，一审判决终于判定曲乐恒胜诉，获得俱乐部工伤赔偿与合理安置。即便如此，当事人曲乐恒表示，这种冗长的法律程序让其感到疲惫不堪，高兴不起来。

4.2 运动员劳动权益法律保护不足的原因

目前看来，造成上述我国运动员劳动权益法律保护不足的影响因素很多，但本研究认为主要体现为如下4点：

第一，立法者对于运动员劳动权益保障立法认识不足。立法者的价值取向和立法认知对于立法进程和立法效果具有重要影响。我国运动员劳动权益保障立法长期滞后的局面与立法者对于运动员劳动立法的价值判断和行业认知有着密切关系。一个突出的表现就是我国《体育法》立法修改进程缓慢，职业体育相关内容至今没有纳入国家高层立法修订范畴，与此直接相关的运动员劳动权益保障立法自然无从谈起。

第二，管理者对于运动员劳动权益保障工作重视不足，政策落实不到位。在我国，运动员劳动权益保障工作主要依靠体育管理者组织实施，因此，必须得到政府和社团组织相关管理者的重视和支持。遗憾的是，大多数体育管理者较少关注运动员劳动权益保障问题，不仅消极执行运动员劳动法律政策，而且竭力控制运动员劳动成本支出，使得运动员劳动权益保障工作无法落实，难以取得成效。

第三，运动员自身劳动维权意识的淡薄，缺少维权手段。运动员是劳动维权的关键主体，也是法律保护的直接受益者，因此，运动员应该树立法律维权意义，勇于拿起法律武器，积极维护自身合法劳动权益。但是受制于文化教育水平较低，生活训练环境封闭、管理部门法制宣传不足等不利因素，运动员依法维护劳动权益的法制意识相对薄弱。他们既不了解合法劳动权益的具体内容，也不知道劳动维权的法律途径，更加缺少集体协商和罢赛罢训的集体维权手段。

第四，用人单位和利益团体反对加大运动员劳动权益保障力度。加大运动员劳动权益法律保护力度，不可避免地大幅增加用人单位的劳动力成本支出，降低了用人单位的获益率。因此，必然遭到用人单位的强烈反对和集体抵制。他们反对给予国家立法保障的运动员集体协商权益，严厉惩罚队内运动员罢训罢赛，拒绝提高运动员劳动待遇水平。而体育行业管理者作为相关利益主体，也不支持运动员通过集体罢赛和集体协商等合法途径维护自身权益。

5 我国运动员劳动权益法律保护的完善对策

基于上述分析论证，结合我国法制现状和特殊国情，本研究着重提出如下完善我国运动员劳动权益法律保护制度的对策建议：

5.1 落实我国工资集体协商制度

集体协商制度是我国劳动法律制度的重要组成部分之一，对于维护运动员集体劳动权益具有积极意义。然而由于种种原因，使得我国集体协商制度在具体执行过程中面临诸多操作困难。相较而言，保障范围缩小的工资集体协商制度则面临较小的实施阻力，用人单位难以提出充分的反对理由；与此同时，工资集体协商制度已经得到国家和政府的高度重视，正在加速推进该项工作的深入落实。体育行业管理者应当勇于承担责任，抓住政策契机，全面落实国家法律政策，依法制定运动员工资集体协商行业管理规范，切实保障运动员整体工资待遇。

5.2 健全运动员社会保险配套立法

社会保险是运动员劳动权益保障的重要内容之一，广泛覆盖失业、养老、医疗、工伤、生育、住房公积金等基本生活保障领域，对于运动员应对劳动风险具有重大保障作用。同时，运动员社会保险问题也正在成为运动员劳动权益保障工作突出面临的发展难题。特别是体制内专业运动员社会保险的缴纳内容、缴费标准以及转移接续等现实操作问题都缺乏立法制度统一规范。因此，我国有必要在现行社会保障立法的基础上，由地方立法机关和政府部门结合当地实情，逐步健全运动员社会保险配套法规，依法落实运动员社会保障待遇。

5.3 完善体育行业劳动管理制度规范

我国现有运动员劳动权益保障制度主要由体育行业内部劳动管理规范构成，因此，需要首先完善体育行业劳动管理制度建设。在当前我国运动员劳动立法难以及时出台的情况下，为了扎实推进运动员劳动权益保障工作，体育管理部门应当以人为本、着眼实际，从具体问题入手，逐步制定诸如劳资集体协商管理办法、社会保险缴纳与接续管理办法、工资奖金支付兑现管理办法、劳动争议处理办法、注册交流管理办法等相关运动员劳动管理规范，从而构建起我国运动员劳动权益保障行业管理制度。

5.4 建立运动员劳动维权法律援助机制

我国运动员劳动维权意识较为薄弱，缺乏有效维权手段，加之比赛训练任务繁重无法投入应对劳动纠纷，因此，迫切需要建立一套完整的运动员劳动维权法律援助机制，通过提供包括法律咨询、律师代理等一系列法律援助服务，帮助运动员实现有效维权。具体而言，体育和劳动管理部门应当提供运动员劳动维权法律咨询服务，帮助运动员了解国家劳动法律政策和行业管理规范，提出合理维权建议。法院应当指派特定律师义务帮助经济生活困难的运动员完成委托代理，最终实现司法维权。

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