善治理论视角下国家体育公共服务的“多元治理”模式研究

裘 鹏，付 甲

善治理论视角下国家体育公共服务的“多元治理”模式研究

裘 鹏1，付 甲2

（1.吉林大学 体育学院，吉林 长春130022；2.北京体育大学 研究生院，北京100084）

采用文献资料法、专家访谈法、逻辑分析法、管理实践法等，运用政治学理论、管理学理论、公共服务理论等，通过分析体育公共服务从“一元治理”到“多元治理”的转变过程，明确体育公共服务与善治的关系，阐述“多元共建”的必要性，进一步理清政府、市场、社团之间的关系，这对于新的历史时期探索国家体育公共服务的发展方向和改革路径具有十分重要的现实意义和理论价值。

善治；体育公共服务；多元治理

改革并提升政府体育公共服务能力，增强体育事业发展的动力与活力，不仅是社会良性运行的权宜之计，更是国家有序发展的战略之举。然而，在体育公共服务的治理上，公众需求日盛而供给缺乏、政府管制有余而服务不足、部门垄断依旧而共享式微，已经成为制约国家体育公共服务持续发展的巨大瓶颈，备受学界的关注和舆论的热议。基于此，改革并提升政府体育公共服务能力，形成“政府宏观调控，市场、社会协同共建”的体育发展格局，已经是人心所向和大势所趋。本文通过分析体育公共服务从政府“一家独大”到“多元治理”的转变过程，分析政府、市场、社团三者所扮演的社会角色，目的是探索未来国家体育公共服务的发展方向和改革趋势。

1 国家体育公共服务与政府善治

1.1 体育公共服务与善治的内涵

体育公共服务是指以政府为核心的公共部门，为实现公众的体育公共权益，提供不同形态的体育公共产品和所实施的体育行为的总称。体育公共产品包括体育设施建设、发展体育公共事业，发布体育公共信息等；体育公共服务方向包括局部的竞技体育、群众体育、体育产业等。提供有效的体育公共服务需要政府治理，有效的治理即善治。

所谓国家体育公共服务的“善治”，是政府、社团、市场三者依法平等、独立、协作的管理模式，它谋求政府、社团、市场三者共同促进，共同发展。“善治”模式的特征是：第一，转变管理主体，由过去的一元主体政府变成政府、市场、社会、公民多元；第二，转变管理理念，由管制转向善治、转向服务，转变过去政府一家独大的局面，形成全民参与。将“追求效率”与“追求公共利益最大化二者相协调”；第三，治理方式变革，由过去强制变成民主、协作；第四，治理绩效变化，由过去的以夺标、拿金牌为核心，变成以育人为核心。公共服务是政府的主要职能之一，其核心特征就是公共性和服务性。体育公共服务作为公共服务的重要组成部分，也具有这两个主要特征。公共性即强调政府在履行体育职能的过程中，要正确处理好政府与市场、政府与社会的关系，界定政府作用的领域和范围；服务性表现在政府履行体育职能时不再以管制者和统治者的身份对公民进行控制、监督，而是要提供帮助和服务，满足人们日益增长的体育需求。因此，这种体育公共服务的善治，不是如何“治”体育，而是如何治政府。政府善治是体育公共服务的基本条件，即政府要为公共利益的最大化服务，公民从政府获得体育公共服务和体育公共产品。政府要抓大放小，管得更少，管得更好［2］，提倡小政府，大社会；政府要提高效益，以较小的成本获得较高的效率、效益［3］。

1.2 国家体育公共服务与善治的目的

1.2.1 促进人的发展 当前，国家倡导以人为本的科学发展观，国家体育的治理也应以人为本。各级政府在体育工作中更加关注人民群众以及体育运动参与者的需求和利益，维护社会的公平、正义、有序，使体育真正成为人们锻炼体魄、陶冶情操、磨练意志、丰富情感的有效手段，使人的身心健康得到有效促进，从而有利于人的全面发展，使人活得更幸福、更有尊严。

1.2.2 实现社会和谐 公共服务是社会发展的基础，是考察政府及社会管理的能力、反映社会和谐的要素。体育公共服务作为公共服务的重要组成部分，是政府体育管理的主要职能之一。通过政府治理，可以改善体育公共服务配置不均衡、城乡之间、区域之间、阶层之间差距的状况，满足人们多样化、差异化的体育需求，不仅使人们在运动参与过程中增加了集体和家庭的凝聚力，还能起到规范社会秩序，促进社会和谐的作用。

1.2.3 提升国家形象 体育对国家形象的塑造和国际声誉的提升具有不可估量的作用，它可以折射国家政治形象、彰显国家经济形象、展示国家文化精华、体现国民整体素质。当前，竞技体育巨大的社会功能和综合效应受到各国政府的高度重视，奥运会、大运会、亚运会等世界级别的竞技赛场不仅是展示国家竞技实力的舞台，更成为了对外展现国家经济、政治、文化的重要舞台。

2 “多元治理”的必要性分析

2.1 推进体育公共服务治理的规范化

在以政府管理为主的“官本位”体制下，政府与公民之间处于非对等，重“管治”轻“服务”。在此背景下，政府既是体育公共资源的垄断提供者［4］，又是体育公共服务的安排者和生产者。政府高度的集权化，造成了管理层与决策层、执行层与操作层之间职责不明，推诿现象严重。现行举国体制的格局分为四个层次，最高层是领导层，即国家体育总局、各省市体育局的机关领导；第二层次是管理层，即管理中心；第三层次是执行层，即实体协会；第四个层次是操作层，即广大群众。管理中心既有政府职能又有商业职能、社团职能，是典型的利益集团，和基层、俱乐部、民间团体争利，这在管理学中是最可怕的，是一种怪胎。而在三元治理模式下，政府、社团、公众处于一种和谐的关系之下，各利益主体之间建立边界清晰的合作关系，能够正确处理各种利益关系，从而有效推进体育公共服务治理的规范化、有序化。

2.2 推进体育公共服务治理的市场化

为保证给水泵在运转中不发生汽蚀，必须使泵吸入口压力具有高于饱和压力一定的富余压力值，该值称为装置的有效汽蚀余量，用 NPSHa表示。该值由给水泵吸入测管路、系统和装置决定，与泵本身无关，由下式求得：

政府主导的体制之下，政府充当掌舵者和划桨者的双重角色，对市场过度干预，市场缺陷颇多，表现在：一是竞赛的表演市场缺少真正职业化、市场化的项目，足球、篮球作为传统的集体项目职业化发展步履维艰。在缺乏制度约束、缺乏监督机制、球员缺乏职业道德的情况下，中国足球职业联赛假球、黑哨、腐败丑闻频出，职业篮球领域，传统体育俱乐部实行人财管理分离，缺乏市场化经营，使曾一枝独秀的八一男篮走向衰落；二是体育健身市场，许多健身机构投入高、效益低，盲目参与竞争，走贵族化道路，缺乏对体育健身活动这一体育公共服务体系具有多层次、多品质的理性思考，导致市场处于无序状态；三是体育装备市场高耗低效，粗放式发展。四是体育中介市场，政府体育管理职能缺位，中介、信息、技术组织和经纪人不完善，导致目前体育明星在发展过程中形象受损，如“王濛打架事件”和“孙杨师徒矛盾事件”等。政府、市场和社会共同管理，推进体育市场化，可以使国办与民营处于平等、协作的地位，既有利于尊重个体的自主选择，促进公民体育权利的实现，使体育管理由过去政府“配餐”到公民自主“点菜”，避免政府与民争利；同时市场化将打破政府独家垄断的格局，催生出体育公共服务的多个供给主体，保证体育资源由政府和市场共同提供，官民平等竞争，从而有效提高供给效率，实现共赢。

2.3 推进体育公共服务治理的大众化

在“举国体制”下，体育一度变成少数人的专利，成为少数人独享的利益美餐。政府财政收入绝大部分投入到竞技体育领域，部分政府部门和官员唯金牌论，功利主义思想严重，过度重视竞技奖牌，忽视了竞技体育与群众体育的均衡发展，广大群众参与体育的权利也未能得到有效保障，偏离了体育“提高国民健康水平和发展身心素质”的重心。群众体育、体育产业成了国家体育整体发展的短板，部分民众由于体育场地设施的缺乏失去了参与体育锻炼和消遣的机会。当前，国家体育公共服务在城乡差异化、地区差异化、竞技体育与群众体育投入差异化等几方面问题较为突出［5］。体育资源配置的不均衡使城乡之间、区域之间处于基本体育公共服务享有不均等化的境地［6］。推进“一元管理”向“三元治理”转变，有利于建立政府、体育企业、社会、公民相互支持、共同协作的关系，有利于竞技体育、群众体育、体育产业均衡发展，有利于推进基本体育公共服务均等化的进程，每个公民都可以享受到最基本的体育公共服务，公共服务体系将覆盖全社会，从而推进体育公共服务治理的大众化。

3 中国体育公共服务的“多元治理”

3.1 “多元治理”的核心：转变政府职能

从新中国成立之初直至2013年“两会”召开过程中《国务院机构改革和职能转变方案》改革出台，国务院一共进行了6次机构改革，机构从最初的100缩减到目前的25个。通过几次机构改革，充分体现出国家对政府与市场和社会的关系认识上在不断深化，服务型政府的模式不断清晰——政府职能的侧重点由过去“管理”逐步向公共服务加以转变。功能的转变必然伴随的是结构的变化。同样，国家体育服务改革要想紧跟国家改革步伐，努力形成政府宏观调控为主，市场、社会为辅的多元化治理格局，政府职能如何转变，便成为了当前国家体育公共服务改革的核心问题。

3.1.1 明确政府的权力和职责 政府是公共权力的受托者和代理者，是公共制度的制定者和执行者，是公共服务的提供者和保障者。在国家体育权力方面，由政府独揽转变为向社会分权，在协作共赢、互惠互利的原则下，实现官民合作治理、接受社会监督，以促进体育公共服务的民主化、公平化和透明化。

3.1.2 政府应由管制型向服务型转变 首先，要进一步完善政策法规，优化制度环境，依法治体，稳定体育公共服务秩序；第二，要引入竞争机制，鼓励民营资本和民间社团参与体育公共服务的供给，促进体育公共服务的实体化、市场化、多元化；第三，政府应加强宣传教育，以德治体，强化体育道德建设，提高体育参与者的素质和境界，凝聚人心；其四，政府提供补贴奖惩，德法兼治，降低服务成本，提高服务质量。

3.2 多元治理的重点：完善体育社团

3.2.1 体育社团加强自治管理，发挥自身的职能和价值体育社团的职能和价值首先是制约权力，监督政府行为，维护体育俱乐部的合法权利；其次，驾驭资本，抵御市场失序，有效制约“老板”的行为；再次，依法自我管理，积极遏制社会失序。体育协会与俱乐部之间的关系不对等，体育协会既是机关、又是“老板”，这种强势与体育俱乐部弱势形成的落差使俱乐部在维护自身权利的过程中困难重重。体育社团要做政府这支“有形之手”和体育市场“无形之手”的中介，成为第三支手，促进政府简政避嫌。

3.2.2 推进项目管理中心协会实体化—社会化 首先，管理中心要将行政管理权还给政府；其次，将商业经营权还给市场，即合并管理层和执行层两层次“实体协会”间的联系，促进体育市场交换关系的发展，保证市场交易的公平与公正，推动统一、有序的市场体系形成；最后，促使协会行使协调政府、沟通市场的职能。现代西方管理学之父德鲁克曾说过：“政府应把角色从经营者转变为提供者，也就是政府设定经营标准，然后将业务发包给私人承办。”推动项目管理中心协会实体化、社会化，发挥社团在体育公共服务中的作用，就是实现这一理想。

3.2.3 规范体育社团管理 完善体育社团的社会组织管理体系：健全监管机制，分级分层管理，相互协调配合、实行统一登记［7］。准入门槛设置弹性化，主动培育更多有发展潜力的体育社团，使监管体系形成法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的局面。

3.3 多元治理的要务：培育体育市场

3.3.1 协调政府与体育市场的关系 政府与体育市场的关系是政府体育管理职能的核心内容。政府和体育市场作为推动体育产业发展的两个重要主体，两者相互依赖、相互促进。在体育事业的发展进程中，界定政府与市场的职能边界，实现两者的良性互动和理性结合是体育产业和体育事业健康发展的重要前提。

3.3.2 政府干预体育市场有限化 实现政企分开，政资分开，发挥市场在体育资源配置中的基础性作用。政府要努力将体育资源的配置权交给体育市场，专注于为其发展提供有效的制度环境，避免政府主导可能导致的诸如腐败与寻租、过度投资、体育企业创新活动受到压抑等弊端。

3.3.3 政府对市场要“超前引领”，避免“事后调节” 国际“活跃”的体育个体户NBA总裁斯特恩在1984年至2009年的25年期间，将年收入由当初的1.9亿美元提升到现在的36亿美元；将球队由仅有23支扩建到30多支；将球员由一国为主发展现今32国77名国际球员。借助国际选秀、国际传播、国际商业运作等形式打造联盟品牌，发挥联盟作用；强化人本管理，将上一年总收入的48%用于支付下一年度的球员工资，借助球员工会保护球员的合法权益。美国政府则为其提供法律保障，2007年规定不在高中选秀，出让更多的场馆冠名权，验证了政府“管得更少，管得更好”，“工作更好，花费更少”的基本理念。

3.3.4 体育市场运用法律和商品价值规律 规范企业、商业、政府和个人的行为，在满足用户要求的高质量的体育产品前提下，追求利润最大化，保证体育产品的竞争与合作的统一性，生产与消费的同时性。“美国职业体育之所以能成燎原之势，关键在于政府、联盟及从业人员‘想尽一切办法保护其特征’”。政府应健全法律体系维护体育市场的存续，保证经营者获利，控制市场不越界。

4 结论

国家体育公共服务的善治是政府、社团、市场三者依法平等、独立、协作管理国家体育的模式。多元治理不是全面否定举国体制，而是完善它，建立一个“新举国体制”——全民体制。仅靠政府“有形之手”的能力是有限的，靠市场“无形之手”运作也有其随机性。政府要进一步发挥体育社团这一民间力量，抑制政府“管办合一”造成的权力过大，规范体育市场的有序竞争，并以此为契机，使政府、市场、社团三者能够“互相监督，加强合作，共同发展”，最大程度放大政府的体育功能。最终将以政府为主导的“精英体育”转向以服务民生为核心内容的“惠民体育”。这是国家改革体育公共服务的有效途径之一，也是我国体育政府部门由管制型政府向责任政府、服务型政府转变的契机［8］，是新的历史时期探索国家体育未来发展方向的题中应有之意。

［1］宋继新，贡 娟.论国家体育管理体制变革的重心——体育管理组织结构创新的再研究［J］.北京体育大学学报，2008（5）：578－579.

［2］曹现强.公共管理学概论［M］.北京：中国人民大学出版社，2005：3.

［3］詹姆斯·Q·威尔逊.美国官僚政治［M］.北京：中国社会科学出版社，1995：447.

［4］张宏伟.城乡体育公共服务演进发展的多维理论范式分析［J］.沈阳体育学院学报，2011（5）：22.

［5］王景波.加强体育行政部门体育公共服务职能的研究［J］.沈阳体育学院学报，2009（1）：19－20.

［6］浦义俊，宋惠娟，邰崇禧，等.善治视域下公共体育服务均等化路径选择［J］.成都体育学院学报，2007（10）：6－7.

［7］余长明.创新社会组织管理助推“四化两型”建设［M］.北京：人民论坛，2011：11.

［8］王景波，赵顺来，魏丕来，等.地方政府体育公共服务绩效评估指标体系的研究［J］.沈阳体育学院学报，2011（2）：1－2.

Government Pluralization of Chinese Sports Public Service Based on the Theory of Good Governance

QIU Peng1，FU Jia2
（1.PE Institute of Jilin University，Changchun 130022，Jilin，China；2.Graduate School，Beijing Sport University，Beijing 100084，China）

The authors of this article used literature reviews，expert interviews，logical analysis and management practices，and applied political theory，management theory and the theory of public service.Through analyzing the changing process of sports public service from the“Administration centralize”to“Government Pluralization”，we studied the relationship between the sporting public service and good governance，expounded the necessity of“Government Pluralization”，clarified further the relationship between the government，the market and community，and explored the direction of development of the national sports public service and reform trends.

good governance；sports public service；Government Pluralization

G80－053

A

1004－0560（2013）02－0024－03

2012-12-15；

2013-02-09

国家体育总局哲学社会科学基金项目，编号为1631SS12024。

裘 鹏（1979－），男，讲师，博士，主要研究方向为体育理论。

责任编辑：乔艳春