“行政距离”视域下我国农村贫困现象的解释路径与实证分析

薛祥伟，韩尚稳

(山东大学政治学与公共管理学院，山东 济南 250100)

改革开放以来，伴随着我国经济的高速增长，政府的扶贫力度不断加大，扶贫工作取得了卓越的成效，我国贫困人口从1978年的2.5亿人下降到2010年的2688万人，贫困发生率也相应的从30.7%下降到2.8%。[1]但另一方面，进入21世纪以来，在政府扶贫力度不断加大的情况下，在局部地区出现贫困人口的反弹，我国的扶贫工作面临着新的形势和特点:一是绝对贫困人口的分布已经由区域性大面积分布变为小范围相对集中，扶贫工作瞄准重点进一步缩小;二是尚未解决温饱的剩余贫困人口大多分布在自然条件恶劣、交通不便、生产生活条件差的偏远地区;三是在已经初步解决温饱的地区，生产生活极不稳定，在遇到自然灾害、市场风险和家庭变故等情况时致贫、返贫比较常见;四是在贫困农村，劳动力素质偏低，社会发育程度不健全，贫困群体弱势特征突出等问题，成为长期以来制约贫困地区经济和社会发展的严重障碍。[2]在此背景下，本文提出“行政距离”概念，并据此分析贫困产生和存在的原因，对于推动我国扶贫工作有着重要的意义。

一、“行政距离”视域下贫困现象的解释路径

图1 “行政距离”变量图解

在我国扶贫工作遭遇瓶颈的背景下，“行政距离”概念的提出，其理论价值在于，刨除历史的发展不均衡的因素，假定在政府统一扶贫力度的前提下，为解释不同区域扶贫效果的差异性提供一种新的理论范式。

(一)行政距离概念界定

行政距离，是指一定行政区划内，建立在A地与所属区划行政中心的交通距离的基础上，描述A地与该行政中心进行交通沟通、资源沟通、信息沟通的难易程度的概念。行政距离的大小，形象的描述出A地与所属区划行政中心的沟通关系:行政距离愈大，A地与所属行政中心的交流沟通愈困难，导致A地贫困的可能性和扶贫难度愈大;反之，行政距离愈小，则A地同所属行政中心的沟通愈便利，A地经济发展的便利条件愈多，导致贫困的可能性和扶贫难度愈小。而从另一方面来说，行政距离的大小也受经济发展的影响，经济发展水平的提高有助于改善区域交通条件，进而加强行政区划内行政中心同非行政中心地区的交流与沟通，缩小区域内行政中心同非行政中心的行政距离。

建构“行政距离”概念的目的在于使用“行政距离”概念解释地区性贫困产生的原因，以及目前贫困堡垒区难以消除的原因。同时，通过解构“行政距离”的概念，从中找到合适的扶贫攻坚的政策出路。

(二)行政距离的影响变量

行政距离作为影响地方贫困程度和扶贫难度的一个重要变量，是一个中间变量，是受交通、资源、信息这三方面影响的。

1.交通对行政距离的影响

交通沟通对于行政距离的影响主要是通过交通距离和交通便利程度这两个变量产生的。所谓交通距离，即A地与所属行政区划的行政中心中间的实际距离，交通距离愈大，意味着A地越远离行政中心，两地间的交流、沟通会愈加的困难，即行政距离加大。因此，交通距离同行政距离存在正相关的关系。交通便利程度，即A地与行政中心之间的交通状况，主要包括有无直通公路、公路级别以及公路的保养状况等;方便的交通，意味着A地同所属区划行政中心的沟通成本会大大降低，同时能够弥合由地理区位形成的实际距离缺陷，进而加强两者之间的交流沟通;反之，则会加大A地同所属区划行政中心的沟通成本。因此，交通便利程度同行政距离存在着负相关的关系。

2.资源对行政距离的影响

影响行政距离的资源，是指一定行政区划内非行政中心所具有的区域性优势资源，包括矿产资源、环境资源、特色经济产业等。资源同行政距离之间并不是直接影响的关系，资源需要经过开发、整合，才能发挥出资源本身所具有的价值，进而影响到行政距离。这是因为，只有经过开发、整合形成区域性优势资源，才能引起行政中心的注意与重视，进而推动两者的交流沟通，将资源优势转化为经济效益，促进地区经济发展。当然，区域性优势资源的存在，不仅可以改变该地区的行政距离，同时还可以直接改善地区经济，促进地区经济的发展。因此，我们可以得出以下结论:资源丰富地区同所属区划行政中心的行政距离会相对较小，而资源匮乏地区同所属区划行政中心的行政距离则会相对较大，即资源丰富程度同行政距离存在负相关的关系。

3.信息对行政距离的影响

信息闭塞在任何时代都是导致贫困地区经济发展和社会发展落后的重要原因，尤其是在当今经济全球化、信息全球化、市场全球化的信息时代，信息已成为科学决策和社会经济发展的必要的先决条件;信息就是资源，在某种程度上是比物质、能源更为重要的资源;信息技术是现代先进生产力的核心技术之一，信息化的差距已成为一个国家、一个地区的经济、社会发展差距的根本原因之一。[3]在信息通讯迅猛发展和经济全球化的时代背景下，信息日益成为影响科学决策和社会经济发展的关键因素。在一定行政区划内，在非行政中心与所属区划行政中心的交流沟通中，信息的沟通将起到越来越重要的作用，它既可以作为经济活动的投入要素和对象，也可以优化其他生产要素，节约人力、财力、物力和时间资源，提高效益和效率，创造更多更好的财富。[4]从某种意义上说，交通沟通和资源沟通是信息沟通的辅助物和衍生品。因此，只有信息沟通机制畅通，才能有效的整合区域优势资源，进而推动区域经济发展，保证更大范围内的经济协调、可持续发展;而信息闭塞的地区则缺乏信息资源，势必导致该地区思想观念落后，进而导致社会发展和地区经济的长期滞后。因此，信息沟通同行政距离存在负相关的关系。

(三)交通沟通、资源沟通、信息沟通三者之间的关系

作为影响“行政距离”的三个变量——交通、资源和信息，这三者之间并不是孤立发生作用的，而是存在着相互促进、相互制约的关系。如下图所示:

图2 交通沟通、资源沟通、信息沟通三者之间的关系

1.交通沟通影响资源沟通和信息沟通

作为影响“行政距离”的基础性、可见性要素，交通沟通对于资源沟通和信息沟通有着重要的影响。一方面，交通沟通是资源沟通的基础，便利的交通使得非行政中心地区更容易获得外部资源，能够有更多的机会吸纳市场经济发展因素参与到地区经济建设中;同时，便利的交通条件也是促进区域性优势资源开发，实现资源价值的基础;反之，则会导致区域优势资源得不到有效开发，资源闲置导致资源浪费，制约地区经济发展。另一方面，交通距离和交通状况还决定了地区获得信息的难易程度，交通条件的改善往往为贫困地区与较发达地区的沟通与发展起到桥梁与纽带作用;而交通闭塞往往是同信息闭塞、观念落后、经济落后联系在一起的;而交通便利的地区之间往往会形成快捷的信息交流机制。

2.资源沟通推动交通建设和信息交流

资源是经济发展的基础，合理开发地区自然资源，创造出区域性优势资源，是实现地区经济发展的重要策略。区域性的优势资源往往能有效而迅速的改变该地区的行政距离，促进区域经济的发展。但真正实现区域性优势资源的价值，还必须依赖便利的交通条件，由此形成了改善、发展交通的强大的内在驱动力，所以优势资源的存在和输出动机会有力的推动区域交通状况的改善。而在合理开发地区自然资源、形成区域性优势资源的过程中，需要参考、借鉴大量的有价值的信息，从而为科学决策、合理发展提供必要的依据;同时，在信息社会，想要更好的实现资源价值，及时、有效的信息交流是必不可少的;所以，资源的开发、利用，在客观上又促进了信息沟通的需要。

3.信息沟通依赖于交通条件并促进资源沟通

信息沟通对于交通沟通和资源沟通的影响，主要体现在信息的“进”和“出”两个端口上。信息的“进”，是指外界信息的输入:一方面，外界信息的进入，带来了先进的理念和广阔的视野，促进了贫困地区思想观念的变化，内在的形成了人才资源;另一方面，有效信息的进入可以有效促进了区域资源的整合，促使区域性优势资源的形成和壮大。[5]而信息的“出”，主要体现在将地区的相关信息传递出去:首先，地区自然资源的开发和优势资源价值的发挥需要向外界市场传达相关讯息，促进该地区市场因素的培育;其次，地区发展状况的讯息可以让处于行政中心的官员了解到贫困地区的真实情况，进而做出相应的扶持政策。同时，在政府职能错位、社会公民组织逐步兴起的今天，信息交流可以将越来越多社会非政府组织和爱心人士通过公益献爱心的方式维系起来，共同推动扶贫工作。

二、“行政距离”视域下贫困现象的实证分析

笔者有幸组织并参与对山东省菏泽市郓城县“第一书记”扶贫政策实施情况的调研，所谓“第一书记”政策是指由山东省省委组织部从省直机关单位中选拔优秀党员干部到贫困农村抓党建、促脱贫。因此本文将以此次调研所得数据为依托，以行政距离概念为分析工具，对该地区的贫困问题进行实证分析。

(一)交通不便

交通不便是导致贫困发生的主要原因，以山东省菏泽市郓城县黄集乡为例。从地理区位上看，黄集乡位于郓城县西北部，西邻李集乡，东临梁山县，南部与程屯、候咽集镇相接，北连黄河与河南省台前县隔河相望，处于行政区划的边缘地带;从对外交通来说，黄集乡乡镇驻地距郓城县县城30公里，只有一条乡镇公路可以通达，并且由于该条公路修建年份较为久远，路面狭窄，再加上缺乏维护保养，致使道路崎岖不平，大型交通工具无法通行，同时也加大了对外交通的成本;从路网密度看，黄集乡周边路网较为稀疏，多为因农耕劳作而形成的田间土路，晴天时路面凹凸不平、尘土较多，雨水时节则积水严重、泥泞难行。

根据行政距离概念，自然形成的交通距离往往是无法改变的，因而交通便利程度便成为制约行政距离的关键因素。从结构—功能角度分析，单一的低级的交通结构直接制约了交通功能的发挥，其影响主要体现在两个方面。首先，交通不便制约外部资源的进入与沟通。交通不便对外部资源的制约主要表现为商品流通不畅，商品的空间位移是实现商品流通的重要标志，道路则是实现商品流动的重要载体，在相同的交通距离内，交通便利程度将成为影响商品流通速度和商品流通规模的关键因素。其次，交通不便制约本地经济发展规模。从90年代开始，黄集乡以及周边乡镇便开始发展钢球产业，但受交通条件的制约，该地区的钢球产业至今仍处于低端的初级加工和小作坊生产的规模，根本无法形成产业规模和优势，对当地经济发展的贡献甚微。因此，落后的交通条件导致了黄集乡商品流通不畅和商品经济落后。

根据上述分析，笔者认为，贫困地区交通落后的实质在于其交通结构与功能方面存在严重缺陷，这种缺陷势必造成当地经济发展的基础条件的先天不足，从而对当地经济发展产生巨大的负面效应:一方面使得商品流通成本和流通时间大幅度增加，商品流通对经济发展的促进作用被大幅削弱;另一方面严重阻碍了当地同外部的资源和信息的交流，极大的限制了当地优势产业和优势资源的形成。贫困地区现阶段的“交通—经济运行机制”也从侧面印证了“马太效应”:经济发达(中心)地区可能凭借交通优势条件加速经济发展，越来越发达;而贫困(边缘)地区则可能由于交通缺陷而进入经济、社会发展的恶性循环。[6]

(二)未形成区域性优势资源

交通是谋得发展的外在条件，资源则是实现发展的内在因素。无论是矿产资源、环境资源等自然资源，还是特色农业经济、工业产业等形式的区域性优势资源，都是实现地区经济快速起飞和持续发展的重要依托。在农业资源方面，黄集乡拥有耕地面积4500余公顷，多为黄河冲积平原，具有土层深厚、土地肥沃、水资源丰富等特点，主要作物有小麦、玉米、大豆等;在产业资源方面，黄集乡的中小棉纺企业、钢球企业等民营经济起步较早，在当地形成了一定的产业优势和产业传统。

但不可否认的是，黄集乡并没有形成区域性优势资源。首先，黄集乡的农业生产以小麦、玉米等粮食作物为主，经济作物极少，更没有发展特色农业经济的传统和条件，再加上农业生产基础设施的匮乏，黄集乡的农业生产仅能保证解决当地的温饱问题，而在促进当地经济发展方面则显得无力。其次，黄集乡的棉纺企业、钢球企业等民营经济受当地交通条件的限制，至今仍处于小作坊生产和低端加工的规模，一直无法形成产业规模优势。再次，从自然资源方面，黄集乡并没有区别于周边地区的特色自然资源和矿产资源等，从地理区位而言，黄集乡更是处于行政区划的边缘地带，其自然资源毫无优势可言。最后，就人力资源而言，黄集乡长期处于人才输出的位置，青壮年，尤其是男性青壮年多外出求学、打工，留守多为老人、妇女和儿童。因此，匮乏、毫无特色的自然资源和社会资源导致了黄集乡的贫困现状长期得不到有效改善。

笔者认为，现阶段的贫困地区长期无法根治的原因在于未能形成区域性优势资源，出于自然条件的不可更改，当地政府必须在引导政府扶贫资源和社会扶贫资源向贫困地区倾斜的基础上，指导贫困地区因地制宜的开发特色农业经济和特色工业产业，进而据此形成区域性资源优势，从而彻底摆脱贫困和巩固经济发展成果。

(三)信息流通不畅

信息流通不畅对于黄集乡的影响主要表现为以下几个方面。首先，信息“入流”不畅，即外部信息进入黄集乡的通道不畅，由于黄集乡在行政区划上处于边缘地带，以及黄集乡交通条件的的不便利性，导致了黄集乡在一定程度上的信息闭塞。另外，现代化信息交流手段——网络十分不发达，在黄集乡乡镇驻地，笔者走访调查，仅找到一个设备落后、网速缓慢的网吧，其信息落后程度可见一斑。其次，信息“外流”不畅，集中表现为黄集乡部分农村的贫困现实不为外界社会所知，不能将贫困现实及时传递到政府相关部门和社会爱心机构，也就无法获得相应的社会扶贫资源。最后，信息流通不畅最大的后果便是信息闭塞，导致贫困地区民众思想观念的落后，缺乏脱贫的相应知识手段和与时俱进的思想观念，从而形成了“放羊—生娃—放羊”式的贫穷困境。

因此笔者认为，当今信息时代贫困地区的贫困现状更多的表现为“信息贫穷”，即贫困地区往往由于缺乏信息沟通的顺畅渠道而导致该地区的信息闭塞，具体表现为:民众思想观念狭隘，知识水平普遍较低，信息沟通渠道单一、落后，缺乏脱贫的技术手段等。由此，在政策扶贫过程中，有针对性的开展“信息扶贫”是十分重要的。而在“信息扶贫”具体实施过程中，需要注意循序渐进、讲求实效，首先要为广大农民提供真实、有效的农产品市场信息和先进、适用的农业技术信息，其次要加强市场、商贸、金融信息网等辅助信息手段的建设，再次要加强贫困地区信息化政府的建设，进而形成健全、有效的扶贫信息网络。[7]

三、“行政距离”视域下扶贫政策分析

基于“行政距离”概念，扶贫政策的制定和实施必须围绕改善交通条件、形成区域性优势资源、完善信息流通机制等三方面进行。以山东省“第一书记”扶贫政策为例，该政策切实解决了贫困地区的交通、资源、信息等三方面的难题。

首先，“第一书记”扶贫政策切实解决了贫困地区的交通难题。以山东省文化厅驻黄集乡的5名“第一书记”为例，“第一书记”驻村工作后通过走访民众了解到改善交通是贫困村最为迫切的问题。在之后的4个月内，“第一书记”争取单位帮扶资金和交通厅专项扶贫资金共计330万元用于改善贫困地区的交通，基本解决了当地的交通不便的问题。

其次，“第一书记”扶贫政策推动了地区特色产业发展。“让90%的贫困户有致富项目”是“第一书记”扶贫政策的重要工作内容之一，派驻到黄集乡的第一书记到任后，投入大量时间、精力，多次到北京、莱芜、临沂、章丘、长清、曲阜等11个地方进行养殖业和特色种植业考察，确定了土豆等6个主要项目作为致富的路子进行试点。按照计划，如果试点可行，黄集乡将会规划发展以“彩色土豆”为主的特色农业。除引进经济作物以外，“第一书记”还着眼于发展养殖业和小型加工业。在笔者走访的四个乡镇中，部分“第一书记”开始进行一些养殖业试点，养殖品种主要是传统的家禽家畜，具体操作主要采取村里给予一定补贴、村民个体养殖的形式。

再次，“第一书记”扶贫政策有效推动了贫困地区与外界的信息交流。首先，“第一书记”驻村工作，一方面将先进的工作理念和外部信息带到贫困农村地区，有效改善当地乡镇领导和村支两委的工作观念和工作方式，同时也促进了当地群众思想观念的进步;另一方面，“第一书记”在贫困农村调研、工作，详尽了解贫困地区的贫困事实，并将此信息反馈给相关政府部门，尤其是省级相关部门，有效实现了贫困地区信息的向外流通。其次，派驻黄集乡的“第一书记”们创造性的实践了“网络扶贫”，即“第一书记”将帮包村的情况发布到网上，并通过网络积极联系各类志愿者组织、爱心协会和其他社会公益团体，引起了热心于社会公益事业的各类团体的广泛关注和积极参与。例如，“六一”期间，郓城县志愿者50多人通过网络联系到黄集乡的“第一书记”，到黄集乡组织开展“知识与爱同行”活动，同样的活动还有于7月29日举办的“东营菏泽黄河之旅·爱心童心助学行动”等。

因此，“第一书记”扶贫政策及其具体工作契合了行政距离概念，从交通沟通、资源沟通、信息沟通等三方面着手，将政府政策扶贫和社会扶贫有效结合在一起，有效解决了政策扶贫的瞄准重点难题，通过具体工作切实、有效的减小了贫困地区的行政距离，推动了贫困问题的根本解决。

[1]国家统计局.中华人民共和国2010年国民经济和社会发展统 计 公报[EB/OL]，http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20110228_402705692.htm

[2]杨军.“整村推进”扶贫模式的问题与对策研究[J].重庆工商大学学报(西部论坛)，2006(12)

[3]刘若兰.关于“数字鸿沟”与信息扶贫的几点思考[J].西部开发，2004(6)

[4]汪传雷，谢阳群.关于信息扶贫的若干探讨[J].理论探讨，2002(2)

[5]杨时进.市场经济是信息经济[J].市场观察，1996(9)

[6]冯宗宪，张红十.中国贫困地区交通落后的实质及其成因分析[J].人文地理，1992(3)

[7]王俊文.反贫困必然选择:农村贫困地区“信息扶贫”的关键解读[J].江西社会科学，2010(1)