山东省体育公共服务水平现状分析

2013-12-03牛宏飞刘一民

中国体育科技 2013年1期

牛宏飞，刘一民

“十一五”时期，山东省把发展全民健身事业作为落实科学发展观、保障和改善民生的重要内容，并将全民健身事业的发展纳入建设经济文化强省的总体目标、纳入经济社会发展规划、纳入各级财政预算，使之与加快城市化进程相结合、与建设社会主义新农村相结合、与精神文明创建活动相结合，统筹安排，落实责任，加快推进［2］。2011年2月17日，《山东省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》出台，《纲要》明确指出，到2015年，社会建设明显加强，教育质量和结构不断提升，公共文化服务体系基本形成［7］。2011年8月5日，《山东省全民健身实施计划（2011—2015年）》出台，规定到2015年建成符合省情、特色鲜明、比较完整、覆盖城乡、可持续的全民健身公共服务体系，全民健身公共服务均等化程度显著提高［8］。2012年是山东省“十二五”规划颁布之后的第一年，了解山东省体育公共服务的实际情况，发现山东省体育公共服务建设当中存在的问题，是保证“十二五”规划目标顺利实现的重要前提。

1 山东省体育公共服务水平现状分析

1.1 山东省各市体育公共服务水平现状

通过中国知网学术文献总库检索发现，“山东省基本公共服务均等化测度的实证研究 ——来自17地（市）2001—2009年的数据”［5］一文对山东省基本公共服务进行了详细的研究，文章以山东省统计年鉴（2001—2009年）、各市统计年鉴（2001—2009年）为数据来源，采用了变异系数计算方法对数据进行分析，进而来衡量2001—2009年山东省各市公共服务水平的差异，并得出以下结论：

1.2009 年山东省17市公共服务排名依次为威海、淄博、东营、青岛、烟台、济南、莱芜、滨州、潍坊、泰安、枣庄、济宁、德州、日照、临沂、聊城、菏泽。

2.2001 —2009年17地（市）平均公共服务指数排名依次是青岛、淄博、威海、东营、济南、烟台、莱芜、枣庄、潍坊、泰安、济宁、滨州、德州、日照、临沂、聊城、菏泽。文章将17地（市）公共服务水平分成3个等级（表1）。

3.山东省基本公共服务不均等的根本原因是经济发展的不均衡。在区域经济发展中，山东省东部、中部、西部地区发展呈现梯度差异，即山东省各个地区的基本公共服务与经济增长存在较强的正相关关系。

结合“山东省基本公共服务均等化测度的实证研究”一文，本研究选取健身气功活动站点、社会体育指导员和标准体育场地数量作为调查山东省体育公共服务水平的3个指标，并对山东省17市情况进行分析（表2）。

表1 本研究山东省各市公共服务水平排名一览表Table 1 Ranking of the Level of Public Service of Cities in Shandong Province

表2 本研究山东省各市部分体育公共服务指标排名一览表Table 2 Ranking of the Index of the Partial Sports Public Service of Cities in Shandong Province

体育公共服务财政投入作为影响体育公共服务发展的关键因素，不应该被忽略，本研究统计了2010—2011年山东省统计年鉴中公共文化体育财政支出实际数据（图1）。

图1 2009—2010年山东省各市人均财政收入与人均公共文化体育支出情况示意图Figure 1. Chart of the Municipal Financial Income and the Public Culture Sports Spending Percapita of Shandong Province in 2009—2010

1.山东省2010年人均财政收入情况为：青岛＞东营＞威海＞济南＞淄博＞烟台＞莱芜＞滨州＞潍坊＞济宁＞泰安＞枣庄＞日照＞德州＞聊城＞临沂＞菏泽；公共服务水平第一类地区（青岛、威海、淄博、东营、济南、烟台、莱芜），均来自于山东省人均财政收入较高地区，即山东省经济较为发达地区。山东省各个地区的基本公共服务与经济增长存在较强的正相关关系。

2.体育公共服务排名前5位的城市（聊城与淄博、济宁与烟台社会指导员数量差别不大，并列第4、5位）几乎全部来自于公共服务水平第一类地区；图1显示，2009—2010年山东省人均公共文化体育投入曲线呈现阶梯状逐步降低（青岛、德州有所波动），体育公共服务排名前5位的城市全部来自于人均公共文化体育投入较高城市（聊城除外）。其中，滨州在2010年人均文体财政投入达到107元，是2009年的2.2倍，这主要是因为滨州在2010年举办综合运动会次数为20次，位列全省第一，举办单项比赛次数为300次，位列全省第二。

3.山东省各市体育公共服务水平与财政收入呈现正相关关系。通过2010年与2009年相比较看出，山东省各市财政收入均有提高。对于人均公共文化体育投入，除青岛和德州出现减少以外，其他城市均有上升，表明山东省各市对公共文化体育财政投入整体呈现出上升趋势。体育公共服务水平与各市财政收入呈现出正相关，即财政收入越高，体育公共服务水平越高。

4.山东省各市体育公共服务水平差距较大，2010年人均公共文化体育投入第1位的是济南市，是青岛市人均公共文化体育投入的1.15倍，是第3名（威海市）的2.14倍，是最后1位（菏泽市）的4.92倍。2009年人均公共文化体育投入第1位的是青岛市，其人均公共文化体育投入分别是济南、威海、菏泽的1.06倍、2.31倍和6.95倍。

1.2 山东省城乡公共服务水平现状分析

研究数据显示（表3），2010年济南市5区人均公共文化体育投入比其他5县高出12.6元／人，而青岛市7区人均公共文化体育投入比其他5个县级市高出151.9元／人（青岛崂山区2010年人均公共文化体育投入达到了409元／人），该年份比较特殊，因为在2008年与2009年，青岛市7区人均公共文化体育投入只比其他5市分别高出35.5元／人和49元／人。

济南市与青岛市人均公共文化体育投入逐年递增；青岛市人均公共文化体育投入整体情况要优于济南市；两市城区人均公共文化体育投入均要优于县区，且城乡差距较大（图2）。由济南市、青岛市实际情况可以看出，山东省城乡体育公共服务水平差距较大。

1.3 山东省整体体育公共服务水平现状分析

宁波市作为副省级城市、浙江省的第二大城市，其与山东省青岛市人口差异度、经济发展情况相比相差不大。因此，以宁波市公共文化体育发展水平作为参考对象，来对比青岛市、济南市公共文化体育发展情况有一定价值，既能发现山东省经济发展核心城市青岛市、济南市的体育公共服务发展水平与宁波市之间的差别，又能从另一个侧面反映出山东省整体体育公共服务发展的实际水平。

表3 本研究2009—2010年济南市、青岛市与宁波市各区、县人均公共文化体育投入一览表Table 3 Investment of Different Areas and Counties of Public Cultural Sports Per Capita of the Cities of Jinan and Qingdao and Ningbo Municipality 2009—2010 （元／人）

图2 济南市、青岛市2007—2010年各区（县）人均公共文化体育投入比较示意图Figure 2. Comparison in Investment of Different Areas and Counties of Public Cultural Sports Per Capita of the Cities of JINAN and QINGDAO in 2007—2010

图3 济南市、青岛市与宁波市地区人均公共文化体育投入比较示意图Figure 3. Comparison in Investment of Public Culture Sports Per Capita of Jinan and Qingdao and Ningbo Municipality

以2009年数据比较发现，青岛市7区人均公共文化体育投入比宁波市5县人均公共文化体育投入还要少12.6元，与宁波市6区相比，人均公共文化体育投入差距约为2倍；青岛市5个县级市与宁波5县级市（县）相比，人均公共文化体育投入差距竟达到了4倍；青岛市7区的体育公共服务投入情况只能达到宁波市县级市（县）的水平，与宁波市区水平还有很大差距；济南市整体情况与宁波市相比差距甚大（图3）。

青岛市、济南市作为山东省经济发展的核心城市，其人均公共文化体育投入大幅度低于宁波市；青岛市作为山东省公共文化体育发展最好的城市，也只能达到宁波市县级市（县）的水平，与宁波市区差距较大；由青岛市、济南市实际情况可以看出，山东省与其他省份（国民生产总值相近省份）相比，其体育公共服务水平处于较低层次。

2 山东省体育公共服务水平提升的具体措施

2.1 完善公共服务均等化指标体系

当前，对我国基本公共服务的研究，学者已经开始用量化指标来衡量一个地区公共服务水平的高低。安体富和任强［1］从地区间公共服务产出的角度构建了一个包含7个级别16个指标的中国公共服务均等化水平指标体系。然而，值得注意的是，这16个指标并没有将“体育公共服务指数”作为一个指标来衡量某个地区的公共服务水平。事实上，在我国公共服务研究的多数成果中，看到的是就业、医疗、社会保障、扶贫、住房乃至环保等内容，鲜见明确提到体育公共服务。可以说，体育公共服务是在体育界之外几乎无人提及的［11］。体育公共服务是公共服务的重要组成部分，提高体育公务服务水平是衡量一个国家或地区群众体育发展水平高低的重要标志，更是我国由体育大国向体育强国迈进的时代要求。因此，必须将“体育公共服务指数”加入到公共服务均等化水平指标体系当中，以此来分析我国各个地区公共服务的实际情况。通过新的指标体系，既可以反映出各个地区群众体育发展的现状，又可以以此指标体系为标准，督促各地方政府加大体育公共服务的投入力度，提升体育公共服务的发展，加快群众体育发展的速度。

表4 本研究公共服务均等化水平指标体系一览表Table 4 Index System of the Equality to Public Service Level

在构建公共服务均等化水平指标体系过程中，可以考虑将体育公共服务最具代表性的3个单项指标，即人均拥有体育场地面积（m2／人）、每万人拥有体育指导员数量（个／万人）、国民体质监测站城乡覆盖率（%））作为公共体育服务指数，纳入公共服务均等化水平指标体系当中（表4）。用完善后的指标体系衡量我国各地区公共服务均等化水平，评价标准将更加全面。在山东省公共服务均等化评价过程中，可以参考上述指标体系。

另外，需要制定体育公共服务均等化水平指标体系（表5），该指标体系更加详细、更能确切反映出各个地区群众体育开展的实际情况。

表5 本研究体育公共服务均等化水平指标一览表Table 5 Index of the Equality to Sports Public Services Level

2.2 加快欠发达地区经济发展速度

2010年与2009年相比，山东省各市人均财政收入普遍提高，各市对公共文化体育投入资金整体也呈现出上升趋势，但差距较大，尤其是山东省东部地区与鲁南地区差别较大。差距明显的财政收入直接导致各市人均公共文化体育投入存在较大差距。2010年，山东省全省人均公共文化体育投入61.76元，而德州、临沂、聊城、菏泽4个地区人均公共文化体育投入仅为33.25元。因此，要实现山东省体育公共服务水平整体的提升，达到山东省“十二五”规划提出的“到2015年，社会建设明显加强，教育质量和结构不断提升，公共文化服务体系基本形成”的目标，必须加快山东省经济水平的总体提高，尤其是要加快山东省欠发达地区经济发展的速度。将人均财政收入不足1 500元的德州、临沂、聊城、菏泽作为山东省经济发展的突破点。

2011年2月17日，山东省“十二五”规划的出台，制定了“一群一圈一区一带”的经济总体格局，形成了以青岛为龙头、青岛和济南双中心的山东半岛城市群，引领山东省整体经济快速发展；以济南为中心的都市圈来带动中西部地区发展；以东营、滨州为中心区，形成环渤海经济圈新的经济增长极和城镇发展区；以日照为对外开发平台，临沂、济宁为中心的跨越发展的鲁南城市带，来加快鲁南欠发达地区经济发展速度。山东省“十二五”规划制定的经济总体格局，势必会加快德州、临沂、聊城、菏泽4个地区的经济发展速度。

2.3 实行城乡体育公共服务一体化模式

山东省“十二五”规划指出：“加快城乡统筹发展，积极稳妥推进城镇化，加快建设社会主义新农村，构建以城市群为主体，大中小城市和小城镇科学布局，城乡互促共进，区域协调发展的城镇体系，推动城乡规划一体化。”［7］2012年4月，山东省出台的《山东省城乡规划条例》（讨论稿）第十四条明确指出：“城市、县人民政府应当组织编制市域、县域城乡统筹规划，综合安排基础设施和公共服务设施布局，保证城乡合理有序发展。”在城乡统筹规划过程中，要考虑城乡体育公共服务一体化、城乡体育基础设施建设一体化，以市域、县域城乡统筹规划为依据，按照适度集聚、节约用地，方便城乡居民体育锻炼的要求，统筹安排体育基础设施和体育公共服务建设布局，力促城镇体育基础设施向农村延伸，体育公共服务设施向农村覆盖，达到体育公共服务资源在城乡间的均衡配置，体育要素在城乡之间合理流动，平衡部分地区体育公共服务“吃不了”，部分地区体育公共服务“不够吃”的情况。在此过程中，尤其要重视小城镇在城乡体育公共服务一体化中的作用，量大面广的中小城镇是落实城乡统筹发展的重要着力点，它既可以作为城市体育公共服务资源向农村过渡的桥梁，又可以指引农村体育公共服务的发展。

城乡体育公共服务一体化要做到全面考虑，明确统筹思路，综观全局，打破地方政府之间的界限，通盘考虑，实行城乡体育基础设施统一规划布局。这样既可以避免在城乡体育公共服务建设中出现资源浪费现象，又因为统一布局、合理规划使得城乡之间形成了体育公共服务体系点，“以点及面”扩展到山东全省，逐步形成符合山东省实际，比较完整、覆盖城乡、可持续发展的体育公共服务体系。莱芜市作为山东省城乡统筹发展的试点城市，提出了“八个一体化”规划布局，将城乡教育、卫生、文化、体育四大部分作为一个整体来推行城乡公共服务一体化。通过分析各类公共设施的现状特征与问题，确定城乡公益性公共设施体系，制定城、镇、村公益性公共设施配置标准，提出城乡全覆盖的公共服务设施与建设管理政策，对体育公共服务城乡一体化提出了明确的实施措施。另外，青岛市城阳区的城乡一体化模式，即“城阳模式”［6］发展效果也很好。城阳区打破了城市与农村的界限，近郊与城市融为一体，形成城阳区经济发展一体化；其次，打破了区财政与村财政界限，地方财政与村集体财政相互配合，形成城阳区基本公共服务投入资金一体化，形成青岛市城阳区城乡基本公共服务一体化、均等化。莱芜市和青岛市城阳区统筹城乡发展的模式对山东省其他地区体育公共服务一体化具有借鉴意义。

2.4 采取多元化、分区域供给模式

未来，我国体育公共服务的供给将由政府单一中心供给模式逐渐向政府、市场和社会多种中心承担的供给模式转变［10］。山东省各县、区、县级市社会经济发展不平衡、人口城乡分布不均匀的影响，单纯依靠政府作为体育公共服务的主体，难以实现体育公共服务水平的整体提升。正是由于山东省不同地方经济社会发展水平不一，必须实行体育公共服务供给主体与方式的多元化，加大企业、非政府组织等社会力量参与公共体育服务建设的力度。

然而，多样化的供给模式在具体实施过程中不应该“一刀切”，并不是每个地区都适宜采用多样化的供给模式，而应该做到分区域对待。山东省“十二五”规划制定了以青岛市、济南市为山东省金融中心的策略。在此前提下，可以优先考虑在青岛市、济南市实施体育公共服务建设的多元参与机制，形成政府领头，企业、社区居民和非政府组织参与的纵横一体的多主体城市体育公共服务供给机制。在此之前，政府要将管理权力下放，放宽企业、非政府组织等社会力量参与体育公共服务建设的条件，形成体育公共服务供给主体多元化的格局。打破原有的政府既掌舵又划桨，管的过多过死，机构臃肿的状态［9］，形成政府集中精力掌好舵，企业、社区居民以及非政府组织积极参与的良好局面。一方面，多元化的供给模式使得投入主体不再单一，加快了体育公共服务发展；另一方面，可以节约政府财政投入，减轻政府压力，弥补其他区域的体育公共服务投入不足。

相对于青岛市、济南市而言，山东省欠发达地区体育公共服务供给主体还应该是政府，这部分地区社会经济力量薄弱，政府还应当是体育公共服务建设的关键角色。各个地区的农村、鲁南地区的欠发达农村基层，政府更需要加大体育公共服务的投入力度。山东省“十二五”规划指出：“山东省政府提供的公共体育服务不足，体育场地设施建设、组织体系建立、科学健身指导等诸多方面与广大人民群众的需求存在较大差距。”［7］这就需要各级政府加大体育公共服务资金投入力度，建设满足广大人民群众体育锻炼的场地，在乡镇、村继续扩大文化站、文化活动室、文化大院的数量，继续增加体育文化站在市、县、乡、村四级公共文化服务体系中的数量，并且定期安排专业人员下乡免费指导广大居民科学健身。

2.5 采取整体高投入、地区不均衡的财政投入策略

2010年山东省地区生产总值达到了39 169.92亿元，位列全国第3位，相比起浙江省地区生产总值高出29%。较高的生产总值并没有给山东省带来高水平的体育公共服务。一方面，是由于山东省人口较多，地区发展呈梯度状，经济社会发展不平衡；另一方面，是由于山东省体育公共服务投入资金整体不足。2010年，宁波市（6区5个县、县级市）公共体育文化投入资金为83 397万元，而青岛市（7区5个县级市）公共体育文化投入资金仅为49 455万元。山东省各县、区、县级市公共体育文化资金投入不足是影响山东省体育公共服务整体水平提高的重要原因。因此，需要山东省各县、区、县级市整体加大对体育公共服务资金的投入力度，促进山东省体育公共服务水平整体上升。

然而，由于山东省各个地区政府财政收支差别较大，在公共体育文化资金的投入方面适宜采用不均衡的财政投入策略。2004年和2008年两次中国群众体育现状调查都显示，体育公共服务的缺乏是制约我国居民参与体育活动的主要因素，而且这种状况目前未有根本改观［12］。造成这种现象的原因，一是城乡发展二元化，政府用于体育公共服务领域的投入较低、体育公共服务资源分配倾向于城市。相对于城市居民而言，广大农村地区的居民，特别是农民享受到的体育基本公共服务数量少、层次低、种类最不齐全［3］。例如，农村体育场地缺乏、体育健身设施简单、健身手段单一，体育公共服务层次比较低。二是我国体育公共服务在实践上历来缺少全国统一服务标准［9］，既没有城市最低体育公共服务投入标准，也没有农村最低体育公共服务投入标准，如没有体育场地设施数量标准、没有体育资金投入标准。虽然《中华人民共和国体育法》明确规定：“县级以上各级人民政府应当将体育事业经费、体育基本建设资金列入本级财政预算和基本建设投资计划，并随着国民经济的发展逐步增加对体育事业的投入”［13］，由于各个县级政府财政收支情况不同，在完善体育公共服务方面往往形成了政府财政在“忙完”其他民生工程之后才会想到体育公共服务，而不是将体育公共服务纳入到民生工程之中，给予体育公共服务最基本的保障。针对这种情况，山东省体育公共服务应采取不均衡投入策略，设计出符合山东省实际情况的体育公共服务投入标准。

将山东省17市划分等级（表6），在此标准上，体育公共服务财政投入以及其他体育公共服务实行公共服务供给三级标准，由投入少到投入多、由层次低到层次高，梯度增进，做到发达地区和欠发达地区区别对待。经济发达地区，发挥其经济和财政实力较强的优势，以建立完善配套的公共服务体系为重点，努力推进基本公共服务向高标准、均等化、规范化、效能化方向发展［4］，城乡体育公共服务财政投入实行高标准、高投入；在经济发展适度的地区，则应当将体育公共服务投入重点放在农村，实现农村体育公共服务“由有到优”的转变，在统筹城乡发展中提升城乡体育公共服务层次，加快城乡体育公共服务均等化发展；在经济欠发达地区，重点提升城镇体育公共服务水平，建立一定数量层次高、标准优的体育公共服务设施，来满足城镇居民日益增长的体育服务需求。然后，以城镇为辐射点，逐步将体育资源辐射到农村。同时，在优先发展城市过程中，必须实行农村体育公共服务“由无到有”的转变，保证广大农村居民最基本的体育公共服务。

不同地区实行不同的体育公共服务投入标准，通过缩小县级经济差距、缩小城乡经济差距，尽可能地在不均衡发展战略下，优先使一部分地区获得发展，逐步扩大体育公共服务受益范围，逐步实现山东省体育公共服务水平的整体提高。

表6 本研究体育公共服务水平等级表一览表Table 6 Level Table of Public Sports Service Level

3 结论

近年来，山东省体育公共服务水平逐步提升，但城乡差距较大，与发达地区相比，山东省体育公共服务水平整体上处于较低水平。为了达到山东省“十二五”规划提出的“到2015年，公共文化服务体系基本形成”的目标，必须坚持走城乡统筹发展的路径，在统筹城乡规划过程中实行城乡体育公共服务规划一体化，促进体育资源在城乡之间的流动。采取“不均衡”发展战略，优先提高经济发达地区的体育公共服务水平，逐步扩展到全省。坚持与经济建设紧密结合，加快缩小县级经济差距、缩小城乡经济差距，在经济提升的过程中为体育公共服务提供更多的经费支持、物质支持，提升体育公共服务水平。按照“普及与提高并重、阶层与社会并行，全体公民人人有份、服务与发展基本适应”［4］的工作思路，逐步提高山东省体育公共服务水平。

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［7］山东省人民政府办公厅.山东省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要［Z］.2011.

［8］山东省人民政府办公厅.山东省全民健身实施计划（2011—2015年）［Z］.2011.

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