曹魏行政体制中的州郡

2013-12-01瞿安全

湖北文理学院学报 2013年1期

瞿安全

(湖北文理学院襄阳及三国历史文化研究所，湖北襄阳 441053)

本文所言曹魏，时间上起自汉献帝建安元年(196年)，终于魏元帝咸熙二年(265年)，地域上亦仅限于曹魏统治区，自兖州开始扩展至十余州。曹魏地方政府主要是州、郡(国)、县，又有典农系统，专门组织屯田，供应军粮，咸熙元年(264 年)罢屯田官，“诸典农皆为太守，都尉皆为令长”［1］卷四《元帝纪》，即转为郡县系统。因为情况特殊，材料较少，典农系统置而不论。

一般认为，自曹魏开始，地方行政体制从郡县二级制向州郡县三级制转变［2，3］。值得注意的是，曹魏时期这种三级制似仍处于过渡时期，因此并不严格，亦不完整。具体表现则是州的职权受到制度或时势的限制，郡国仍与中央保持直接联系，且仍为民政重心所在。今试述如下。

一、州级政区似并不完整

汉武帝分州部设刺史，原属监察官员，监察郡国治理及地方社会。西汉末年至东汉初年，刺史改为州牧，统领军政大权。光武帝建武十八年复为刺史，基本上回复监察制度，同时刺史又有成为地方官的趋势，比如拥有固定治所，不必亲自入京述职，职权扩大至逐步干预民政，可以奏免官员等。正如梁代刘昭所说“世祖中兴，监乎政本，复约其职，还遵旧制。断亲奏事，省入惜烦，渐得自重之路。”［4］《百官志五》“州郡”刘昭注灵帝末年迫于形势需要，重设州牧，仍统一方军政。简言之，刺史制度经历史选择，形成两种体制或目标即监察或行政，行政制又分两种，或统领政军，或治民而不领兵。

曹魏时期，州牧与刺史并行，表现有二，一是区域性，即某些州设州牧，另外的州设刺史;二是时间性，某些州或设刺史，或设州牧，如扬州。曹魏统治者回顾历史制度的遗产，应对当时形势的需要，自必对刺史制度有所抉择。史阙有间，曹魏刺史制度不见系统明确的说明。后人只能从相关史料钩缉整理，以窥一斑。太康初，晋武帝总结刺史制度:

上古及中代，或置州牧，或置刺史，置监御史，皆总纲纪，面不赋政。治民之事，任之诸侯、郡守。昔汉末四海分崩，因以吴蜀自擅，自是刺史内亲民事，外领兵马，此一时之宜尔。……［4］《百官志五》“州郡”刘昭注引

依晋武帝所说，汉末曹魏时期，刺史既领兵，又治民。玩味其语气，似强调客观原因如汉末大乱和三国分争促成这一选择。至于说是“一时之宜”，则因其意欲恢复刺史监察制。《三国志》卷十五合传曹魏几位刺史，陈寿评曰:

自汉季以来，刺史总统诸郡，赋政于外，非若曩时司察之而已。

陈寿此评，大致与晋武帝结论相同。从现有材料来看，曹魏大部分时期，无论刺史或州牧，基本上均属于军政一体(司冀二州少见领兵)，亦即州可以看作是高层政区。

汪清认为，“曹魏时期刺史为州级地方行政长官已经定型固化，同时又兼为将领带兵打仗，‘外修军旅，内治民事’。曹魏沿边和有动乱的州刺史的重大事务既带兵打仗，又领导农业生产。……曹操时期没有实行普遍的‘州郡置兵’制度，那么各州之间就有区别。缘边诸州刺史，职责主要是带兵打仗，做武备方面的事务，兼以领导农业生产的事务;而内地州刺史则以农业生产为主要职责，偶涉军事事务。劝课农桑发展生产本是地方官的职责，只是战争的环境将这一主题冲淡了。……曹操时期的刺史民事、军事都要兼顾。‘外修军旅，内治民事’，尤其是缘边州刺史。当军情紧急的情况下，还可能出现刺史‘专心军功，不勤民事’的现象。故曹魏政权时期州是有区别的，兖、豫、司、冀为农业州，荆、扬、青、徐、幽、并、雍、凉绷边诸州为兵州。太和年间以后，则诸州皆拥兵，耕战兼顾，但仍有侧重点的不同。”［5］

曹操时期，州牧刺史基本上拥有行政权，大部分还有领兵权。不过，至文帝时期，这种制度似乎出现过反复。《三国志》卷十五《贾逵传》:

大军出征，复为丞相主簿祭酒。……至谯，以逵为豫州刺史。

是时天下初复，州郡多不摄。逵曰:“州本以御史出监诸郡，以六条诏书察长吏二千石已下，故其状皆言严能鹰扬有督察之才，不言安静宽仁有恺悌之德也。今长吏慢法，盗贼公行，州知而不纠，天下复何取正乎?”兵曹从事受前刺史假，逵到官数月，乃还;考竟其二千石以下阿纵不如法者，皆举奏免之。帝曰:“逵真刺史矣。”布告天下，当以豫州为法。赐爵关内侯。

《资治通鉴》卷六十九，魏文帝黄初元年七月条载贾逵就任豫州刺史，“是时天下初定，刺史多不能摄郡。”胡注“摄，总录也。”《三国志集解》本传引潘眉曰:

贾逵为豫州刺史，考其时在延康元年，尚承用六条之法。自是以后，刺史权重，或持节都督……皆总统赋政，非止司察之任而已。

贾说“严能鹰扬有督察之才”，突出刺史的监察品格;“安静宽仁有恺悌之德”，突出的是治理品格，向为两汉郡国守相的任职要求。经过曹操时期刺史领兵治民的实际运作，到了文帝时期，刺史制度究竟是回复监察还是统领行政，统治者似仍在犹豫。此处文帝虽未全面恢复刺史监察制度，似仍采纳贾逵建议，强调刺史的监察职能，潘说当是。又值得注意的是，历经建安二十余年，仍然“州郡多不摄”，说明州虽有行政权和领兵权，似未能真正有效地统摄郡国。

《三国志》卷十六《杜畿传附子恕传》载:

恕字务伯，太和中为散骑黄门侍郎。……每政有得失，常引纲维以正言，于是侍中辛毗等器重之。

时公卿以下大议损益，恕以为“古之刺史，奉宣六条，以清静为名，威风著称，今可勿令领兵，以专民事。”俄而镇北将军吕昭又领冀州，乃上疏曰:

帝王之道，莫尚乎安民;安民之术，在于丰财。丰财者，务本而节用也。方今二贼未灭。戎车亟驾，此自熊虎之士展力之秋也。然搢绅之儒，横加荣慕，搤腕抗论，以孙、吴为首，州郡牧守，咸共忽恤民之术，脩将率之事。农桑之民，竞干戈之业，不可谓务本。……以武皇帝之节俭，府藏充实，犹不能十州拥兵;郡且二十也。今荆、扬、青、徐、幽、并、雍、凉缘边诸州皆有兵矣，其所恃内充府库外制四夷者，惟兖、豫、司、冀而已。臣前以州郡典兵，则专心军功，不勤民事，宜别置将守，以尽治理之务;而陛下复以冀州宠秩吕昭。……官得其人，则政平讼理;政平故民富贵，讼理故囹圄空虚。陛下践阼，天下断狱百数十人，岁岁增多，至五百余人矣。民不益多，法不益峻。以此推之，非政教陵迟，牧守不称之明效欤?……今兖、豫、司、冀亦天下之腹心也。是以愚臣慺慺，实愿四州之牧守，独脩务本之业，以堪四支之重。

杜恕上疏中牧守并称，“牧”其实包含州牧和刺史，当为行文简洁故。他追溯刺史设置缘起，“古之刺史，奉宣六条”，下文并未要求强调州牧刺史的监察职能，只是批评牧守好为兵事，不专治民;又以断狱日多为例，指出牧守不称。这说明，明帝时期州牧刺史既领兵，又治民，其行政权力已经成为事实。

首先，刺史既领兵，又治民，且辖境固定，对于郡县自然会形成一定的统辖关系。如并州。《三国志》卷十五《梁习传》注引《魏略》曰:

鲜卑大人育延，常为州所畏，而一旦将其部落五千余骑诣习，求互市。习念不听则恐其怨，若听到州下，又恐为所略，于是乃许之往与会空城中交市。遂敕郡县，自将治中以下军往就之。市易未毕，市吏收缚一胡。延骑皆惊，上马弯弓围习数重，吏民惶怖不知所施。……习乃使译呼延，延到，习责延曰:“汝胡自犯法，吏不侵汝，汝何为使诸骑惊骇邪?”遂斩之，余胡破胆不敢动。是后无寇虏。

事在建安年间。刺史可“敕郡县”，证明其对郡县有一定的统制能力。不过，游牧民族频繁扰边，刺史亲自出面主持边境互市，并带兵前往以防不测，这种情况下“敕郡县”，仍有很强的军事色彩。《三国志》卷二十六《牵招传》载:

文帝践阼……大军欲征吴，召招还，至，值军罢，拜右中郎将，出为雁门太守。……太和二年，护乌丸校尉田豫出塞，为轲比能所围于故马邑城，移招求救。招即整勒兵马，欲赴救豫。并州以常宪禁招，招以为节将见围，不可拘于吏议，自表辄行。

“常宪”，说明军事上守相受制于刺史，已经成为法定制度。不过，守相自表辄行，则又说明刺史并不能全然控制郡国。

《三国志》卷二十四《崔林传》:

崔林字德儒，清河东武城人也。少时晚成，宗族莫知，惟从兄琰异之。太祖定冀州，召除邬长，贫无车马，单步之官。太祖征壶关，问长吏德政最者，并州刺史张陟以林对，于是擢为冀州主簿，徙署别驾、丞相掾属。魏国既建，稍迁御史中丞。

邬县属并州太原郡。上例说明刺史可以考察郡县政绩。

其次，刺史有治民权。上述杜恕上疏已经说明这一点，史籍中也可见到数例，如建安中刘馥在扬州。《三国志》卷十五《刘馥传》:

太祖方有袁绍之难，谓馥可任以东南之事，遂表为扬州刺史。

馥既受命，单马造合肥空城，建立州治，南怀绪等，皆安集之，贡献相继。数年中恩化大行，百姓乐其政，流民越江山而归者以万数。于是聚诸生，立学校，广屯田，兴治芍陂及茄陂、七门、吴塘诸堨以溉稻田，官民有畜。又高为城垒，多积木石，编作草苫数千万枚，益贮鱼膏数千斛，为战守备。

建安十三年卒。孙权率十万众攻围合肥城百余日……贼以破走。扬州士民益追思之，以为虽董安于之守晋阳，不能过也。及陂塘之利，至今为用。

建安中司马朗在兖州。《三国志》卷十五《司马朗传》:

迁兖州刺史，政化大行，百姓称之。虽在军旅，常粗衣恶食，俭以率下。雅好人伦典籍，乡人李觌等盛得名誉，朗常显贬下之;后觌等败，时人服焉。……建安二十二年，与夏侯惇、臧霸等征吴。……遇疾卒，时年四十七。

建安至明帝初梁习在并州。《三国志》卷十五《梁习传》:

还为西曹令史，迁为属。并土新附，习以别部司马领并州刺史。时承高幹荒乱之余，胡狄在界，张雄跋扈，吏民亡叛，入其部落;兵家拥众，作为寇害，更相扇动，往往棋跱。……边境肃清，百姓布野，勤劝农桑，令行禁止。贡达名士，咸显于世，语在常林传。太祖嘉之，赐爵关内侯，更拜为真。长老称咏，以为自所闻识，刺史未有及习者。建安十八年，州并属冀州，更拜议郎、西部都督从事，统属冀州，总故部曲。又使于上党取大材供邺宫室。习表置屯田都尉二人，领客六百夫，于道次耕种菽粟，以给人牛之费。后单于入侍，西北无虞，习之绩也。文帝践阼，复置并州，复为刺史，进封申门亭侯，邑百户;政治常为天下最。太和二年，徵拜大司农。

文帝时贾逵在豫州。《三国志》卷十五《贾逵传》:

至谯，以逵为豫州刺史。……州南与吴接，逵明斥候，缮甲兵，为守战之备，贼不敢犯。外修军旅，内治民事，遏鄢、汝，造新陂，又断山溜长溪水，造小弋阳陂，又通运渠二百余里，所谓贾侯渠者也。黄初中，与诸将并征吴，破吕范于洞浦，进封阳里亭侯，加建威将军。

文帝时吕虔在徐州。《三国志》卷十八《吕虔传》:

文帝即王位，加裨将军，封益寿亭侯，迁徐州刺史，加威虏将军。请琅邪王祥为别驾，民事一以委之，世多其能任贤。讨利城叛贼，斩获有功。

明帝时徐邈在凉州。《三国志》卷二十七《徐邈传》:

明帝以凉州绝远，南接蜀寇，以邈为凉州刺史，使持节领护羌校尉。至，值诸葛亮出祁山，陇右三郡反，邈辄遣参军及金城太守等击南安贼，破之。河右少雨，常苦乏谷，邈上脩武威、酒泉盐池以收虏谷，又广开水田，募贫民佃之，家家丰足，仓库盈溢。乃支度州界军用之余，以市金帛犬马，通供中国之费。以渐收敛民间私仗，藏之府库。然后率以仁义，立学明训，禁厚葬，断淫祀，进善黜恶，风化大行，百姓归心焉。西域流通，荒戎入贡，皆邈勋也。……弹邪绳枉，州界肃清。

齐王时王基在荆州。《三国志》卷二十七《王基传》:

其年为尚书，出为荆州刺史，加扬烈将军，随征南王昶击吴。……明制度，整军农，兼脩学校，南方称之。

看来，“外修军旅，内治民事”，确实可以概括刺史职能。刺史治民，依上述数例，包括兴修水利，发展生产，整顿风俗，兴办学校等。

不过，作为高层政区，州的职权似并不完整。首先，传统镇守一方的将军，以及稍后正式出现的都督，都对刺史有所节制，二者往往发生矛盾①《三国志》卷二十四《崔林传》载文帝时期幽州刺史与北中郎将，《三国志》卷十六《杜畿传附子恕传》载明帝时期幽州刺史与征北将军，这两任刺史均受排斥，罢去刺史。又《三国志》卷九《曹真传附子爽传》注引《魏略》载明帝时期桓范迁征虏将军、东中郎将，使持节都督青、徐诸军事，治下邳。“与徐州刺史郑岐争屋，引节欲斩岐，为岐所奏，不直，坐免还。”又明确记载“是时冀州统属镇北”。，又将军或都督还往往直接影响郡国②《三国志》卷二十四《崔林传》载吴质任北中郎将“统河北军事”，“州郡莫不奉笺致敬”。，因此刺史并无统制一方的最高权力，即便在军事上也是如此。有时刺史连兵员都无法控制，如扬州本有州兵，而《三国志》卷二十六《满宠传》载:

四年，拜宠征东将军。其冬，孙权扬声欲至合肥，宠表召兖、豫诸军，皆集。……其明年，吴将孙布遣人诣扬州求降，辞云:“道远不能自致，乞兵见迎。”刺史王淩腾布书，请兵马迎之。宠以为必诈，不与兵，而为淩作报书曰:“……”宠会被书当入朝，敕留府长史:“若淩欲往迎，勿与兵也。”淩于后索兵不得，乃单遣一督将步骑七百人往迎之。布夜掩击，督将迸走，死伤过半。

此处明显可见，扬州刺史王淩欲出军，需至征东将军府请兵，否则不过“一督将步骑七百人”。

其次，曹魏大部分时期，刺史既失监察之权，又不能真正统制诸郡(下文将要谈到)，对郡国监察无力，所以曹魏时期少见刺史奏免守相的例子③《三国志》卷二十八《毌丘俭传》注引《魏书》曰:“钦字仲若，谯郡人。父稷，建安中为骑将，有勇力。钦少以名将子，材武见称。……太和中，为五营校督，出为牙门将。钦性刚暴无礼，所在倨傲陵上，不奉官法，辄见奏遣，明帝抑之。后复以为淮南牙门将，转为庐江太守、鹰扬将军。王淩奏钦贪残，不宜抚边，求免官治罪，由是徵钦还。曹爽以钦乡里，厚养待之，不治钦事。复遣还庐江，加冠军将军，贵宠踰前。”王淩奏免文钦，只强调其“不宜抚边”，仍着重在军事方面，而非民政方面，朝廷征还，亦可能出于军事方面的考虑。。如《三国志》卷十五《梁习传》注引《魏略·苛吏传》曰:

又有高阳刘类，历位宰守，苛慝尤其，以善修人事，不废于世。嘉平中，为弘农太守。……旧俗，民谤官长者有三不肯，谓迁、免与死也。类在弘农，吏民患之，乃题其门曰:“刘府君有三不肯。”类虽闻之，犹不能自改。其后安东将军司马文王西征，路经弘农，弘农人告类荒耄不任宰郡，乃召入为五官中郎将。

又《三国志》卷十六《仓慈传》注引《魏略》曰:

颜斐字文林。有才学。丞相召为太子洗马，黄初初转为黄门侍郎，后为京兆太守。……京兆与冯翊、扶风接界，二郡道路既秽塞，田畴又荒莱，人民饥冻，而京兆皆整顿开明，丰富常为雍州十郡最。斐又清己，仰奉而已，于是吏民恐其迁转也。

刘类“善修人事”，或许就是交结上级甚至中央官员。民间舆论——三不肯——无法反映。冯翊、扶风二郡治理之差，非止一时，亦无人纠劾。这似乎说明刺史州牧对郡国未有真正有效的考察机制。

其三，曹魏一代，戎马不息，对内镇压叛乱，对外抵御强敌(包括吴蜀和沿边游牧民族)，州牧刺史似主要负责军事。杜恕上疏说曹操时期不能十州拥兵，而到明帝时则州皆有兵，他建议司冀兖豫四州不宜领兵，专心治民。其实，征诸史实，兖豫二州亦常常出军，只有司冀二州刺史少见出征。从任职要求上看，刺史常需晓达军事。《三国志》卷十四《蒋济传》:

文帝即王位，转为相国长史。及践阼，出为东中郎将。济请留，诏曰:“高祖歌曰‘安得猛士守四方’!天下未宁，要须良臣以镇边境。如其无事，乃还鸣玉，未为后也。”

边境不宁，几乎贯穿曹魏一代。能镇边境的良臣，自必通晓军事。蒋济本人正以谋略见长，陈寿称他与程昱等人“才策谋略，世之奇士，虽清治德业，殊于荀攸，而筹画所料，是其伦也。”［1］卷十四陈寿评曰推测州刺史亦必如此。如《三国志》卷十五《温恢传》:

举孝廉，为廪丘长，鄢陵、广川令，彭城、鲁相，所在见称。入为丞相主簿，出为扬州刺史。太祖曰:“甚欲使卿在亲近，顾以为不如此州事大。故书云:‘股肱良哉!庶事康哉!’得无当得蒋济为治中邪?”时济见为丹杨太守，乃遣济还州。又语张辽、乐进等曰:“扬州刺史晓达军事，动静与共咨议。”

事实上，与扬州类似，边境诸州刺史恐怕也有此要求。反面的例子如毕轨。《三国志》卷九《曹真传附子爽传》注引《魏略》:

毕轨，字昭先。……明帝在东宫时，轨在文学中。黄初末，出为长史。明帝即位，入为黄门郎，子尚公主，居处殷富。迁并州刺史。其在并州，名为骄豪。时杂虏数为暴，害吏民，轨辄出军击鲜卑轲比能，失利。中护军蒋济表曰:“毕轨前失，既往不咎，但恐是后难可以再。凡人材有长短，不可强成。轨文雅志意，自为美器。今失并州，换置他州，若入居显职，不毁其德，于国事实善。此安危之要，唯圣恩察之。”至正始中，入为中护军，转侍中尚书，迁司隶校尉。

毕轨短处不少，如“骄豪”等，不过罢职的重要原因当是其以“文雅”见长，而不善用兵，所以蒋济奏其不宜居边为刺史，建议改换他职。

职务上，汉代在叛服无常的少数民族地区，刺史常加“持节领护”诸职，如幽州刺史领乌桓校尉，凉州刺史领护羌校尉，并州刺史领护匈奴中郎将等。曹魏基本上沿袭这一制度。又刺史或带将军号，或者径由将军领刺史，如文帝至明帝一段时期，由征东将军领扬州刺史①《三国志》卷九《曹休传》:“迁征东将军，领扬州刺史，进封安阳乡侯。帝征孙权，以休为征东大将军，假黄钺，督张辽等及诸州郡二十余军，击权大将吕范等于洞浦，破之。拜扬州牧。明帝即位，进封长平侯。吴将审德屯皖，休击破之，斩德首，吴将韩综、翟丹等前后率众诣休降。增邑四百，并前二千五百户，迁大司马，都督扬州如故。太和二年，帝为二道征吴……休深入，战不利，退还宿石亭。军夜惊，士卒乱，弃甲兵辎重甚多。休上书谢罪，帝遣屯骑校尉杨暨慰谕，礼赐益隆。休因此痈发背薨，谥曰壮侯。”。又文帝时征南将军夏侯尚领荆州刺史［1］卷九《夏侯尚传》，齐王时毌丘俭以左将军领豫州刺史，后转镇南将军［1］卷二十八《毌丘俭传》，高贵乡公即位初王基又以镇南将军领豫州刺史，都督豫州诸军事［1］卷二十七《王基传》等，说明这一做法一直沿袭下来。又《三国志》卷九《夏侯尚传附子玄传》:

正始初，曹爽辅政。玄，爽之姑子也。累迁散骑常侍、中护军。《三国志》卷九《夏侯尚传附子玄传》注引《世语》:

玄世名知人，为中护军，拔用武官，参戟牙门，无非俊杰，多牧州典郡。立法垂教，于今皆为后式。

武官出任州郡，至齐王时仍然明显，相比郡国，州牧刺史无疑更需出众的军事才能，因此州牧刺史的军事色彩可想而知。

杜恕上疏，说明州牧刺史多专心军事，影响其民政任务及治理效果。因此其虽有治民权，形格势禁，未必能充分实施。上述吕虔委民政于王祥，并非汉代郡守委政功曹的翻版，而是分身乏术，无暇兼顾，其主要精力仍然用于军事。上述几例刺史治民，政绩突出者多在曹操时期，其时正值天下未定，军事民政事权统一，较为便利。明帝时期徐邈在凉州似乎全面铺开民政，也似有特殊之处，因凉州偏远，屡生变乱，且大族纵横，郡国统驭乏力，民政恐亦难于开展。

至于文教方面，上述刘馥在扬州，王基在荆州，徐邈在凉州，均有兴学举动。不过扬州初属曹魏，百废待兴，刺史兴学也在情理之中，徐邈所为，已见上述。而且，州并无制度上的学校建设，例如州学，所以曹魏诏命只强调郡国修文。刺史兴学，似不能理解为制度安排。三国时期包括曹魏州设文学从事或劝学从事，是否为学官之职，尚不好断定［3］365－366①《三国志》卷二十四《高柔传》载时高柔上疏:“……高祖即位，遂阐其业，兴复辟雍，州立课试，于是天下之士，复闻庠序之教，亲俎豆之礼焉。……”征诸文帝诏书及有关史料，课试不可能在州完成，此“州”字疑误。。

因此，曹魏时期，州作为高层政区似乎似乎发育尚不完全。其职能、权限及诸多制度尚不足以保证“总统诸郡，赋政于外”。

二、郡国与中央的直接联系

郡国可与中央直接联系，中间并不完全需要州牧刺史中转。这一点可以分上行下达两方面来看。

下达方面，主要看曹魏诏书的直接下达对象。以下为曹操至元帝时期所下诏命或敕令，主要辑自本纪，无明确地域倾向者不收。

表1 曹魏诏书的门类及主要内容

续表

从上表可以看出，一般情况下，无论政治、经济、文教等事务，中央政令多直接下达郡国，尤其是民政方面;下达州级的多为军事行动，大面积灾害的赈济(且多由使者放赈而非州牧刺史)，及宣布范围较大的大赦或特赦等情况。

曹魏时期，中央对郡国的控制似乎有强化趋势。《三国志》卷十二《何夔传》:

出为城父令。迁长广太守。……时太祖始制新科下州郡，又收租税绵绢。夔以郡初立，近以师旅之后，不可卒绳以法，乃上言曰:“自丧乱已来，民人失所，今虽小安，然服教日浅。所下新科，皆以明罚敕法，齐一大化也。所领六县，疆域初定，加以饥馑，若一切齐以科禁，恐或有不从教者。有不从教者不得不诛，则非观民设教随时之意也。先王辨九服之赋以殊远近，制三典之刑以平治乱，愚以为此郡宜依远域新邦之典，其民间小事，使长吏临时随宜，上不背正法，下以顺百姓之心。比及三年，民安其业，然后齐之以法，则无所不至矣。”太祖从其言。

既是“明罚敕法，齐一大化”，则似乎不限于统一法制，很可能包括统一政令，整顿风俗等方面内容。而且，新科要求细到“民间小事”的程度，可见中央控制之严。又《三国志》卷二十四《王观传》:

文帝践阼，入为尚书郎、廷尉监，出为南阳、涿郡太守。涿北接鲜卑，数有寇盗，观令边民十家已上，屯居，筑京候。时或有不愿者，观乃假遣朝吏，使归助子弟，不与期会，但敕事讫各还。于是吏民相率不督自劝，旬日之中，一时俱成。守御有备，寇钞以息。

明帝即位，下诏书使郡县条为剧、中、平者。主者欲言郡为中平，观教曰:“此郡滨近外虏，数有寇害，云何不为剧邪?”主者曰:“若郡为外剧，恐于明府有任子。”观曰:“夫君者，所以为民也。今郡在外剧，则于役条当有降差。岂可为太守之私而负一郡之民乎?”遂言为外剧郡，后送任子诣邺。时观但有一子而又幼弱。其公心如此。

按郡国分内外和剧中平，源于两汉制度。《汉书》卷八《宣帝纪》:

本始元年……夏四月……诏内郡国举文学高第各一人。

注引韦昭曰:

中国为内郡，缘边有夷狄障塞者为外郡。成帝时，内郡举方正，北边二十二郡举勇猛士。

两汉有剧郡;剧县，平县。如西汉张敞为胶东相，即称剧郡，见《汉书》卷七十六《张敞传》及《汉书》卷八十九《循吏传·朱邑传》。又《后汉书》卷四十五《袁安传》:

永平十三年，楚王英谋为逆，事下郡覆考。明年，三府举安能理剧，拜楚郡太守。

剧县，如《汉书》卷九十《尹赏传》载:

以郡吏察廉为楼烦长，举茂材，粟邑令。左冯翊薛宣奏赏能治剧，徙为频阳令。

又《汉书》卷九十二《游侠传·陈遵传》载:

大司徒马宫大儒优士，又重遵，谓西曹:“此人大度士，奈何以小文责之?”乃举遵能治三辅剧县，补郁夷令。久之，与扶风相失，自免去。

东汉时明确分县为剧平。《后汉书》卷五《安帝纪》:

(永初元年九月)丁丑，诏曰:“自今长吏被考竟未报，自非父母丧无故辄去职者，剧县十岁，平县五岁以上，乃得次用。”

又《后汉书》卷七十七《酷吏传·董宣传》:

董宣字少平，陈留圉人也。初为司徒侯霸所辟，举高第，累迁北海相。到官，以大姓公孙丹为五官掾。……宣以丹前附王莽，虑交通海贼，乃悉收系剧狱，使门下书佐水丘岑尽杀之。

剧狱，李贤注曰:“剧县之狱”。

不过，两汉郡国似未明确分剧中平(明确称剧郡的似乎仅见张敞一例)，且袁安并未质任。看来，魏明帝继承前代旧例，且有所发展。

王观部属主张上报郡为中平，此中平如果是表示并列，即中或者平，那么郡县当分三等:剧，中，平;如果中平表示一等，那么剧中平可能共分九等，即剧剧，剧中，剧平，中剧，中中，中平，平剧，平中，平平。又王观确定涿郡属外剧，如每一等又分内外，则更为复杂。按文帝时涿郡领户亦只三千［1］卷二十四《崔林传》注引《魏名臣奏》，明帝时户数不可能增长太大，至少不可能超过河南郡或者魏郡。王观认为涿郡必须上报为剧郡，没有提及户口繁多，只强调“滨近外虏，数有寇害”，内地剧郡无此问题，则必另有依据。可见，剧中平的划分标准比较复杂。外剧郡守相必须质子，内剧郡是否亦然，无从断定。推测明帝条分郡县，亦为守相的选任考评提供参照。所以，就在公认刺史州牧有治民权的明帝时期，中央进一步加强了对郡国的直接控制。

从上行角度看，郡国可以直接与中央联系。《三国志》卷十四《蒋济传》注引司马彪《战略》曰:

太和六年，明帝遣平州刺史田豫乘海渡，幽州刺史王雄陆道，并攻辽东。蒋济谏曰:“凡非相吞之国，不侵叛之臣，不宜轻伐。伐之而不制，是驱使为贼。故曰‘虎狼当路，不治狐狸。先除大害，小害自已’。今海表之地，累世委质，岁选计考，不乏职贡。议者先之，正使一举便克，得其民不足益国，得其财不足为富;傥不如意，是为结怨失信也。”帝不听，豫行竟无成而还。

按公孙氏曾置营州，又自立平州牧，下设数郡，建置达到州级。为求自保，归顺曹魏。计考，《资治通鉴》作“计孝”，胡三省注:“谓每岁上计及举孝廉也。”［6］卷七十二，明帝太和六年(232)九月条蒋济论辽东，视为归化之地，岁选计孝与委质、职贡与是为三大要件。如果算上明帝时期的守相质任制度，则这三大要件正是郡国服从中央的标志(计孝详下文)。

郡国可以直接上表，不必通过刺史或将军。如《三国志》卷三《明帝纪》注引《魏略》:

达以延康元年率部曲四千余家归魏。……又加拜散骑常侍，领新城太守，委以西南之任。……及文帝崩……魏兴太守申仪与达有隙，密表达与蜀潜通，帝未之信也。

又《三国志》卷二十六《田豫传》:

遂转豫为汝南太守，加殄夷将军。……后孙权号十万众攻新城，征东将军满宠欲率诸军救之。豫曰:“……”豫辄上状，天子从之。

又《三国志》卷二十七《王基传》注引司马彪《战略》:

景元二年春三月，襄阳太守胡烈表上‘吴贼邓由、李光等，同谋十八屯，欲来归化，遣将张吴、邓生，并送质任。克期欲令郡军临江迎拔’。大将军司马文王启闻。

又《三国志》卷二十二《卢毓传》:

文帝践阼，徙黄门侍郎，出为济阴相，梁、谯二郡太守。帝以谯旧乡，故大徙民充之，以为屯田。而谯土地墝瘠，百姓穷困，毓愍之，上表徙民于梁国就沃衍，失帝意。虽听毓所表，心犹恨之，遂左迁毓，使将徙民为睢阳典农校尉。

这些上表，既有军事方面，也有民事方面。

三、郡国仍为民政重心所在

按司马朗建议州郡领兵。见《三国志》卷十五《司马朗传》:领兵郡国往往被称为兵马郡，如徐州东莞郡［1］卷九《夏侯尚传附子玄传》注引《魏书》，荆州新城郡［1］卷二十八《邓艾传》注引《世语》，荆州江夏郡［1］卷九《夏侯尚传附子玄传》注引《世语》等，守相有些还加将军号。他们常常靖边平叛，有时跟随刺史或将军出征，尤其是缘边诸郡。上述杜恕上疏，称牧守领兵，不专民事，可见曹魏时期连年征战，影响地方治理。此外，东北和西北边境郡国，正处朝贡和外交使节来往通道，其守相也会相应承担一部分外交任务①如《三国志》卷三十《倭传》所载乐浪、带方等郡。。

不过，综合史料，当时国家的民政重心仍在郡县，而郡国政治的重心仍在民政。《续汉书·百官志五》“州郡”条载:

本注曰:凡郡国皆掌治民，进贤劝功，决讼检奸。常以春行所主县，劝民农桑，振救乏绝。秋冬遣无害吏案讯诸囚，平其罪法，论课殿最。岁尽遣吏上计。并举孝廉，郡口二十万举一人。……

属官:每县、邑、道，大者置令一人，千石;其次置长，四百石;小者置长，三百石;侯国之相，秩次亦如之。本注曰:皆掌治民，显善劝义，禁奸罚恶，理讼平赋，恤民时务，秋冬集课，上计于所属郡国。

上述职能，曹魏郡国基本不变。

从任职要求上看，地方长吏尤其是守相令长必须长于治民理政，需要专门才能，这一点基本贯穿曹魏历史。如曹操时期。《三国志》卷十二《毛玠传》注引《先贤行状》曰:

玠雅亮公正，在官清恪。其典选举，拔贞实，斥华伪，进逊行，抑阿党。诸宰官治民功绩不著而私财丰足者，皆免黜停废，久不选用。

《三国志》卷十六《杜畿传附子恕传》注引《魏略》曰:

乐详字文载。……至黄初中，徵拜博士。于时太学初立，有博士十余人，学多褊狭，又不熟悉，略不亲教，备员而已。惟详五业并授，其或难解，质而不解，详无愠色，以杖画地，牵譬引类，至忘寝食，以是独擅名于远近。详学既精悉，又善推步三五，别受诏与太史典定律历。太和中，转拜骑都尉。详学优能少，故历三世，竟不出为宰守。至正始中，以年老罢归于舍，本国宗族归之，门徒数千人。

宰，作为地方官员，是指治理采邑的官员，或县邑长官，汉代又可指县令长。宰守并称，当指县令长和太守。乐详，鱼豢《魏略》列为当世儒宗，因为学优能少，故无法出为守相令长。又《三国志》卷十六《杜畿传附子恕传》注引《魏略》曰:

及迁，以孟康代恕为弘农。康字公休，安平人。黄初中，以于郭后有外属，并受九亲赐拜，遂转为散骑侍郎。……正始中，出为弘农，领典农校尉。康到官，清己奉职，嘉善而矜不能，省息狱讼，缘民所欲，因而利之。郡领吏二百余人，涉春遣休，常四分遣一。事无宿诺，时出案行，皆豫敕督邮平水，不得令属官遣人探候，修设曲敬。又不欲烦损吏民，常豫敕吏卒，行各持镰，所在自刈马草，不止亭传，露宿树下，又所从常不过十余人。郡带道路，其诸过宾客，自非公法无所出给;若知旧造之，自出于家。康之始拜，众人虽知其有志量，以其未尝宰牧，不保其能也;而康恩泽治能乃尔，吏民称歌焉。嘉平末，从渤海太守徵入为中书令，后转为监。

孟康虽有志量，未曾外任，众人“不保其能”，即是担心其不能治民。

守相治理地方，或者因地因时制宜，或者守相本人能力有偏，因此其治绩或有偏重。如《三国志》卷十六《仓慈传》载:

自太祖迄于咸熙，魏郡太守陈国吴瓘、清河太守乐安任燠、京兆太守济北颜斐、弘农太守太原令狐邵、济南相鲁国孔乂，或哀矜折狱，或推诚惠爱，或治身清白，或擿奸发伏，咸为良二千石。

或许可以这样理解:作为基层政权的县，令长治民职责具体全面，必须落实，而作为郡国一级，管理相对宏观，因此守相施政可以或可能有所偏重，也就是说郡国守相施政的宏观偏重必须建立在县令(长)巨细靡遗的基础上。

郡国的幅员适度，确保守相既能宏观管理，又能亲接民情。又曹魏守相基本上由令长迁职，熟悉地方治理。与令长相较，守相治理有几点值得注意，一是郡国能与中央直接沟通，上行下达，因此地位非常关键;二是军事以外，其他方面守相皆有很大的自主权和创造性，可以贯彻自己的意图和理想，且并非出自州牧刺史授意，又史料少见令长有这样的自主权和创造性，足见郡国在民政方面的特殊地位及重要性;三是郡国是推行文教的主要场所，守相对此均竭尽心力，传统上对任职者的德行亦有此要求;四是郡国可以贡举人才，既能确保地方士人的政治参与，又能沟通中央与地方。这几点结合起来，使得郡国形成一个生机勃勃的共同体，无论经济，政治还是文教。关于郡国民政，笔者拟另文探讨，此处从略。

士人入仕的重要舞台和跳板。文教上更是大有作为，移风易俗，容易产生极强的心理认同和情感归宿。军事上又往往拥有兵权。故而自汉代始，守相与郡民视同君臣，至曹魏时期守相似乎依然如此，如《三国志》卷十一《管宁传》注引《魏略》:

至嘉平中，太守贾穆初之官，故过其庐。先见穆再拜。穆与语，不应;与食，不食。穆谓之曰:“国家使我来为卿作君，我食卿，卿不肯食，我与卿语，卿不应我，如是，我不中为卿作君，当去耳!”先乃曰:“宁有是邪?”遂不复语。

当然，中央对郡国的强化控制，军事上刺史或将军对郡国的干预①如《三国志》卷十六《仓慈传》注引《魏略》曰:“颜斐字文林。有才学。丞相召为太子洗马，黄初初转为黄门侍郎，后为京兆太守。……至青龙中，司马宣王在长安立军市，而军中吏士多侵侮县民，斐以白宣王。宣王乃发怒召军市候，便于斐前杖一百。时长安典农与斐共坐，以为斐宜谢，乃私推筑斐。斐不肯谢，良久乃曰:“斐意观明公受分陕之任，乃欲一齐众庶，必非有所左右也。而典农窃见推筑，欲令斐谢;假令斐谢，是更为不得明公意也。”宣王遂严持吏士。自是之后，军营、郡县各得其分。”，以及人才选拔上九品中正制的推行，都在一定程度上削弱了郡国的独立性和自主性，也削弱了郡国的政治地位。加之军事任务的繁重，对郡国的监察一时尚缺乏制度化的措施，这些无疑也会影响郡国的治理效果。

综上所述，曹魏时期行政制度似乎该是如此: