中国政府采购制度发展与改革：德国经验及其启示

翁燕珍,钱成济,王志刚

(1. 中国人民大学 农业与农村发展学院，北京 100872；2.交通运输部科学研究院，北京 100092)

中国政府采购制度发展与改革：德国经验及其启示

翁燕珍1，2,钱成济1,王志刚1

(1. 中国人民大学 农业与农村发展学院，北京 100872；2.交通运输部科学研究院，北京 100092)

政府采购是一项重要的公共管理制度，而且在经济全球化背景下被赋予了新的内涵。在中国政府采购制度改革深化时期以及加入GPA谈判进程中，有必要对其开展系统梳理。文章首先分析了政府采购制度的本质含义及其发展，探讨了中国政府采购制度现状及仍存在的一些不足，然后剖析了德国政府采购法律制度建设、重要政策及其现实启示，在此基础上，提出完善中国政府采购制度及如何应对加入GPA谈判的四点建议。

政府采购；德国；GPA；公共管理

西方国家实行政府采购制度已有二百多年的历史，与之相比，中国政府采购制度起步晚，至今才走过十多年的历程。通过这十多年来的努力，中国政府采购制度从无到有，逐步从幼稚走向成熟。自2007年底正式启动加入《政府采购协议》(Government Procurement Agreement，简称“GPA”)谈判以来，中国除了要完善政府采购制度本身，还需积极做好加入GPA的谈判工作，因此对中国政府采购制度进行系统分析显得非常必要。

一、政府采购制度的本质含义及其发展

探讨政府采购制度有必要先从它的本质含义入手，明确政府采购的概念，在此基础上，以国际视野分析政府采购逐渐被赋予的新内涵。

1.政府采购本质上是一项公共管理制度

一项政府采购活动是由三个要素构成，包括采购主体、采购对象以及成交价格。政府采购活动的采购主体以政府机关和其他公共机构为主，且采购资金为纳税人缴纳的各项税款和政府因提供公共服务收取的费用。这两方面因素决定了政府或公共机构的采购活动必须受一定规则制约而不能随意开展，从而使得采购资金的使用效益最大化，采购行为得到有效规范，最终实现“物有所值”。

政府采购是政府或公共机构的一项行为，是政府预算管理的一部分，也是公共管理的重要组成部分。政府或公共机构开展采购活动主要是为了实现两个目标：一是满足政府或公共机构的日常运转的需要，例如，购买办公电脑、桌椅或者公务用车等；二是满足政府或公共机构提供公共产品或服务的需要，例如，修建公路为公众出行提供便利等。

2.政府采购已逐渐发展为一项国际贸易制度

政府采购是一国政府或公共机构为履行其职责而发生的采购行为，属于一国“内政”。但随着一些西方国家产业竞争力增强和国内市场日趋饱和，以欧美为首的发达国家开始将目标定位在更具潜力的国家，要求其他国家开放其国内政府采购市场，从而使政府采购适用范围从国内延伸至国际，受到国际市场的牵制和影响。20世纪70年代末期，在东京回合多边贸易谈判期间制定了第一个有关政府采购的协议《政府采购守则》。该守则将最惠国待遇、国民待遇和透明度原则等关贸协定的一些基本原则延伸到政府采购领域，自此，政府采购就逐渐发展为一项国际贸易制度。在《政府采购守则》基础上，经过多次修改形成了WTO的《政府采购协议》。该协议于1996年1月1日正式生效，并在WTO内建立了政府采购委员会这一专业部门，具体负责有关事宜以及审查、批准申请加入者。2011年底，WTO政府采购委员会召开了部长级会议，修订了协议文本，并于2013年正式生效。

二、中国政府采购制度的发展现状及不足

1.中国政府采购制度发展现状

在计划经济体制下，中国政府采购实行的是计划管理方式。随着市场经济体制的建立，改革政府采购制度、加强政府采购立法被提上了议程。20世纪90年代初，中国开始提出建立政府采购制度。1994年4月，《政府采购法》被正式列入九届全国人大常委会立法规划，并成立了《政府采购法》起草领导小组和工作小组。但由于当时各级政府部门、事业单位对政府采购的认识不同，且在准备工作上与制度要求有一定差距，不具备直接全面实施并推进政府采购工作的条件。为此，1996年，国务院决定先在一部分单位进行政府采购的试点工作。1999年，在试点工作取得阶段性成果的基础上，财政部颁布了《政府采购管理暂行办法》，并开始构建政府采购工作制度体系。2001年，政府采购工作在中央单位全面推开。2003年，《政府采购法》正式颁布实施，标志着中国政府采购工作步入了法制化、规范化和科学化发展的道路。

经过十多年的努力，一个具有中国特色的政府采购制度框架体系已基本建立，政府采购工作取得了显著成效，具体表现在六个方面。一是政府采购法律制度体系逐步形成。目前，以《政府采购法》为统领、以部门法规为依托的政府采购法律制度框架已基本形成，这为中国政府采购工作的开展提供了有力的制度保障。地方法规制度的建设也取得了长足进展，比如青海、广东等地方都通过人大立法，颁布实施了本省(市)政府采购法实施条例。近年来，财政部配合国务院法制办积极推动《政府采购法实施条例送审稿》的修改和调整，并面向社会公开征求意见，有望尽快出台。

二是管采分离的管理体制已经确立。按照政府采购法对政府采购管理职能和操作职能相分离的要求，目前，中央、省、市、县四级政府基本在财政部门下设了政府采购监管机构，多数省市设立了集中采购机构，政府采购监管机构、集中采购机构、采购单位之间职责分工更加合理，管采分离、政事分开、相互制约的工作机制也已基本形成，初步建立了管理机构监管下的集中采购机构和采购单位具体操作执行的采购管理体制[1]。

三是政府采购规模和范围不断扩大。财政部发布的信息显示，2011年全国政府采购规模首次突破1万亿元，达11 332.5亿元，比上一年增长34.6%，采购规模占全国财政支出和GDP的比例分别为11%和2.4%，较上一年均有所提高[2]。自1998年中国全面实行政府采购制度改革以来，政府采购规模水平增长显著，保持了年均40%～50%的增长率(见图1)。政府采购范围也逐步从通用办公用品向专用类、公共服务类、民生类项目扩展，“应采尽采”的观念逐步深入各政府预算单位，政府采购资金构成也逐步从财政性资金向预算单位自筹资金、银行贷款等方面扩展。

图1 1998年以来中国政府采购规模变化情况

四是政府采购的政策功能开始发挥作用。政府采购已经从单一的支出管理手段向宏观调控的政策工具转变。政策功能的发挥已经成为政府采购制度追求的一项重要目标。这些年来，政府采购在支持节能环保、自主创新、重点产业调整和振兴等方面发挥的作用日益突显。政府采购的发展与宏观经济政策实施和社会事业的发展联系更加紧密。

五是电子化政府采购不断取得新的突破。2003年财政部首次提出建立中国电子政府采购的基本设想。通过十年的摸索和实践，中国电子化政府采购系统建设步伐不断加快，许多地方省市财政部门、集中采购机构在电子化政府采购建设方面取得了大量创新工作。北京、浙江、广东等多个省市已建立了涵盖采购管理与交易全过程的电子化系统，并逐步将系统向地市推广，促进了政府采购操作业务的规范统一。

最后是加入GPA谈判工作取得新的进展。自启动GPA谈判工作以来，财政部作为中国GPA谈判牵头部门，系统规划GPA谈判整体工作部署，统筹对外谈判和国内准备工作，在多边和双边框架下，积极与美国、欧盟、加拿大等GPA参加方开展沟通交流，深入开展出价研究。目前已完成了四次出价工作，取得了一定成效，并得到了GPA参加方对中国在加入GPA谈判工作中的立场、参与程度以及对谈判所做承诺的履行情况的充分肯定。

2.中国政府采购制度仍存在不足

中国政府采购制度经过了十几年的发展已取得了喜人的成绩，但不可否认，仍然存在一些不足，主要有以下五个方面。

第一，政府采购法制建设不够完善。中国现行政府采购法制建设还不够健全、立法层级较低，且有些部分还存在着不统一、不配套等情况，因而不能很好地满足政府采购管理与实践的实际需求，在一定程度上影响了政府采购工作的高效开展。目前在政府采购领域除了一部基本法《政府采购法》外，其他法规多为部门规章、规范性文件，层级较低、效力有限，立法建设滞后于政府采购制度改革。同时，政府采购法与招标投标法关系没有完全理顺，某些内容还存在相互冲突的情况，这给具体执行操作带来了很大困难。此外，在中国加入GPA进程中，国内政府采购法律法规调整是一项重要的谈判内容，需与GPA规则相接轨，这对中国政府采购法律制度建设提出了更高要求。

第二，政府采购政策功能发挥有限。目前，中国现有政府采购法律体系中仅《政府采购法》第九、十条对政府采购政策功能方面作了原则性规定，相应的实施细则尚未出台，使得政府采购的政策功能的实现没有可操作性的规范可循。法律制度上的缺失，一定程度上制约了政府采购各项政策功能的落实。另外，当前中国政府采购实际操作范围与法律要求的范围差距还很大，政府采购总量规模不大、结构不合理，也在一定程度上限制了其政策功能的发挥。例如，当前采购品目多集中在汽车、计算机、复印机、空调、医疗设备等大宗通用产品，一些技术含量高的非通用产品并未纳入，这就导致政府采购对技术创新的拉动作用十分有限。

第三，政府采购电子化建设有待进一步提高。中国政府采购电子化起步较晚，大多数地方还处于探索实践阶段，在实际操作中还存在诸多问题。由于中国目前还没有专门针对政府采购电子化的法律法规，对政府采购电子化的发展尚未提出明确的顶层设计，缺乏统一规划，致使各地发展水平参差不齐，不少地方政府采购电子化平台仍停留在信息发布阶段，且系统兼容性较差，很大程度上阻碍了有关政策的有效执行以及全国统一的政府采购市场的形成。

第四，政府采购监督力度有待加强。目前实施的政府采购监管规定多以原则性为主，不能很好地解决当前实际发生的具体问题。尤其是近年来财税体制改革不断推进，出现了一些新的业务，如政府采购集中支付系统、政府采购监管职责及程序等，这些新业务无法可依、无章可循。另外，对当前政府采购中的违规行为没有强有力的制约手段，处理结果的执行难以到位。此外，有些政府采购管理部门对政府采购执行部门的监督力度不够，有的甚至两部门合二为一，无监督可言。

第五，加入GPA谈判工作仍需不断加强。由于GPA规则是由欧美为首的发达国家制定，与中国政府采购制度有较大差异，中国作为后加入者，需按照欧美等国家的游戏规则进行谈判，这在很大程度上使得中国在GPA谈判中处于被动地位。并且由于国际经济环境不景气，中国时常受到来自欧美等参加方的压力，要求中国尽快开放政府采购市场。此外，中国经济体制改革仍处于深化时期，加入GPA可能带来的各方面利弊影响还存在着诸多不确定因素，这也给GPA谈判工作带来较大困难，且影响了中国在谈判中具体战略目标的设定。

三、德国政府采购制度及其现实启示

德国政府采购历史悠久，早在19世纪就有关于政府采购的立法。20世纪，德国更是把政府采购作为竞争政策的重要组成部分。经过一百多年的发展，德国政府采购制度逐渐成熟完善，取得了较为丰富的经验，使得德国在加入GPA后应对开放本国政府采购市场时显得游刃有余。本文对德国的政府采购法律制度和政策进行分析，在此基础上提出对中国的启示。

1.德国政府采购法律制度建设

德国政府采购法律体系是在发展中逐步完善的。目前，德国政府采购适用的法律制度取决于是否达到欧盟规定的门槛金额。达到欧盟门槛金额的采购项目，适用于德国《反限制竞争法》、《联邦预算法》、《政府采购条例》、《公共定价条例》和《建筑发包和合同法》等联邦法律。没有达到欧盟门槛金额的采购项目，则适用于德国联邦或各州的预算及采购规章制度。自欧盟签署WTO《政府采购协议》(GPA)后，由于欧盟与GPA规则在政府采购门槛金额方面存在差异，欧盟执委会于2007年发布文件，规定自2008年1月1日起将欧盟门槛金额调整至与GPA的门槛金额相一致。在上述背景下，德国政府采购活动是否受GPA规则规范，需参照欧盟门槛金额，若超过欧盟门槛金额，则受GPA规则及上述的德国联邦法律规范。接下来，本文对德国政府采购方面的联邦法律规范及其主要内容作简要介绍。

第一，《反限制竞争法》。《反限制竞争法》是目前德国规范政府采购的主要法律之一，对政府采购主体、采购方式、基本原则、适用范围和审查程序等作了详细规定[3]。该法规定了政府采购活动必须遵守以下六项基本原则。一是竞争和透明原则。采购人必须通过竞争、透明的招投标程序进行采购。二是非歧视性原则。参与采购活动的所有供应商应享受同等待遇，除非法律另有明确规定。三是照顾中小企业原则。采购项目应按照一定标准予以分解，确保中小企业获取一定份额。四是专业技能原则。采购人应向具有良好的专业技能、经济效益和商业信誉的企业招标，只有在联邦和各级地方政府法规有相应规定的情况下，才能向投标人提出其他或进一步要求。五是最经济中标原则。评判一项投标是不是最经济，除要看报价高低外，还要对诸如供货期限、产品质量、项目执行时间以及是否会产生后续成本等因素进行综合分析。最后是禁止滥用权利原则。如投标人向招标投标审核处提出的审查申请不当，或者向州高等法院提出的上诉不当等，这些行为属于滥用权利行为，行为人必须赔偿有关当事人因滥用申请权或上诉权而受到的损失。

第二，《政府采购条例》。《政府采购条例》又称《公共采购条例》，是德国执行政府采购活动的具体依据。该条例充分保障市场竞争的公平性，确保守法企业在参与政府采购活动中不受歧视。具体内容包括：政府采购的一般性规定，如立法目的、门槛金额、合同标的金额估算、公开及限制性采购的流程等，以及有关部门的审查权限、受理调解程序等。

第三，《货物和服务业招标投标法》。德国《货物和服务业招标投标法》包括A和B两个部分，考虑到欧盟对一般货物、服务招标与公用事业(如供水、能源、交通运输及电信等)两类项目的招标有不同的规范要求，因此德国在该法中也分别对这两类项目做了不同规范。其中，A部分第一章是所有货物、服务、工程项目招标投标活动的原则性规定，包含招标程序的类型、流程、格式、时效、审查等。第二章是针对货物和服务的招标程序，包含招标内容的界定、期限、罚款、价格审查等项目。第三章和第四章规定了供水、能源、交通运输及电信等公用事业部门的招标程序。B部分则是针对货物和服务的验收程序的规范。

表1 德国政府工程领域的主要法律法规及主要内容

资料来源：根据笔者收集整理所得.

第四，工程法规。德国政府相关工程法律规范分散在联邦和地方法律及行政规则中。由于种类繁多，本文仅简要摘述在德国公开招标文件中最常出现的法律法规，具体如表1所示。《联邦建筑法》是德国联邦层级的法律规范，多为原则性规定。《建筑法施行细则》为地方性法规，是《联邦建筑法》的具体补充，德国16个州都有各自的建筑法实施细则，内容差异不大。此外，德国还有有关建筑合同范本以及建筑服务收费标准等规定。

总之，德国较为完善的政府采购法律体系有效地规范了政府采购行为，促进了政府采购公平竞争、节约财政资金和防止腐败，从而确保了政府采购工作的高效、有序开展。

2.德国政府采购领域的重要政策

德国政府采购领域的重要政策主要包括三个方面。首先是绿色采购政策。德国是一个十分注重环境保护的国家，因此政府采购政策不可避免地会带有浓厚的环保倾向。德国关于绿色采购的法律法规包含在《货物和服务业招标投标法》A部分和《建筑合同标准范本》中。《货物和服务业招标投标法》A部分要求在政府采购货物和服务过程中把好绿色环保关，严格按照有关环保标准执行，如要求政府机构使用再生纸、低能耗、无噪音等节能环保产品。《建筑合同标准范本》则规定了政府工程必须符合环境标准并优先采购节能环保产品和材料[4]。同时，政府采购还必须执行1996年开始实施的《循环经济与废弃物管理法》。德国联邦环境署是绿色采购的先导者和推进者，率先在采购过程中引入了环保和节能的概念，其重要任务是制定科学的环保标准，推出环保标签以及将政府采购纳入环保政策之中。联邦环境署没有规定各项公共采购的具体环保条件，而是要求各招标机构按照自身采购需求以及非歧视性原则设定采购内容。

其次是扶持中小企业政策。中小企业普遍规模小、信息化水平低、资金短缺、经营管理水平落后以及承受市场风险能力较弱，在市场竞争中往往处于不利地位。但是，由于中小企业数量通常较多，在国家经济、政治和社会中发挥了不可忽视的作用，因此，利用政府采购扶持本国中小企业发展是一项国际通行的做法，德国也不例外。德国《反限制竞争法》明确规定“中小企业利益应优先通过专业分工或分批方式招标而得到适当照顾”。该条款可以视为德国利用政府采购支持和促进本国中小企业发展的基本原则，将照顾中小企业利益作为政府采购活动的一个合法考虑因素。实践也证明，德国利用政府采购支持中小企业发展起到了显著成效。

最后是采购公告电子化。德国政府于2000年提出了“2005年政府上网”计划，目的是让民众在2005年前可在线检索查询所有联邦政府提供的服务项目信息。目前，德国的该项目标已经实现。于是，德国政府又另推出了“德国上网”计划，通过该计划来整合所有联邦及地方行政机构的网络资源[5]。近年来，德国联邦内政部采购局通过“在线公开采购”方案，逐步推动了德国联邦及地方政府使用该电子化平台实施政府采购，逐步建立起全国统一的电子化政府采购平台，从而有效地提高了政府采购效率，加强了市场竞争。

3.德国的成功经验及其现实启示

德国在政府采购领域成功的经验做法对中国有很好的启示作用，主要有如下几个方面。

第一，健全、完善政府采购法律体系。德国既有《反限制竞争法》规范政府采购的原则性规定，又有《政府采购条例》此类规范政府采购的具体规定，以及《货物和服务业招标投标法》等深化货物、服务招投标管理的规定，从而形成了科学合理、配套完善、简便易行的政府采购法律体系，确保政府采购交易行为有章可循、有法可依，从而有效地起到了促进公平竞争、提高政府采购效率、防止腐败的作用。

第二，有效发挥政府采购的政策功能。德国政府采购有关政策制度的完善和健全为政府采购政策功能的充分实现打下了良好的基石。一方面，为了有效发挥政府采购各项政策功能，根据职责划分，分别由德国相应的专业部门牵头负责此类活动。另一方面，德国政府针对不同政策均设定了明确的目标及强制性规定，不少目标及规定都上升到法律法规层面。由于有明确的且切实可行的政策规定，使得德国政府采购有关政策均能够得到有效的贯彻执行。

第三，完善的电子化政府采购平台。实施电子化政府采购是一个系统工程，除了需要安全、可靠的信息网络技术的构建和支撑，还需要规范的业务流程、健全的法律制度、良好的市场经济环境以及企业、中介机构的支持配合。德国电子化政府采购实践取得了显著成效，不仅提高了采购效率，降低了成本，还规范了操作，使得政府采购活动更加公开透明。

四、完善中国政府采购制度及对GPA谈判的建议

基于上述分析，本文提出完善中国政府采购制度及应对加入GPA谈判的四点建议。

第一，加快政府采购法律体系建设步伐。针对当前政府采购管理中存在的突出问题，尽快出台《政府采购法实施条例》及制定相关配套规定和办法，使实际工作有法可依、有章可循。加强政府采购相关法律法规、部门规章间的衔接和协调，避免出现矛盾或冲突。加强政府采购法律体系的实用性和可操作性，确保政府采购活动的有序开展，从而为政府采购工作提供完备的法律基础。

第二，积极有效发挥政府采购政策功能。加强各部门间的协调配合，在政府采购管理部门的主导、相关部门的协作配合下，形成合理分工、高效有序的工作机制，紧紧围绕中国经济和社会发展政策目标，借鉴国外经验，明确中国政府采购政策功能具体目标及规划。尽快完善促进政府采购政策功能实现的法律法规和制度，提高法律法规和制度的严肃性和强制性，为政策功能的实现提供切实有效的法律保障。此外，政府应加大宣传教育力度，让更多的人认识到履行政府采购政策功能在促进中国经济社会繁荣稳定和可持续发展中的重要意义，增强履行政策功能的自觉性。

第三，大力推进政府采购电子化建设。在充分借鉴国外成功经验基础上，科学规划、合理布局，努力探索出适合中国国情的电子化采购模式。提高有关部门的重视，加强基础设施建设和相关法律法规的完善修订，营造良好的社会和法律环境。加强采购队伍专业化建设，为政府采购电子化提供人才支持。

第四，积极做好加入GPA谈判工作。首先，随着我国经济快速发展、国际地位不断提升，在加入GPA谈判工作中，中国应根据国情不同、发展阶段不同而提出自己的观点和立场。其次，作为发展中大国，中国有一定义务在国际政府采购领域承担更多责任。但权利与义务必须是均等的，中国只能承担与自己经济发展水平相适应的义务。再次，中国对加入GPA的谈判应着眼于全球经济运转，制定直接目标及中长期目标，采取更多的“先手棋”和“组合拳”。最后，中国可先在非GPA成员市场“试水”，将政府采购纳入与其他非GPA成员的双边、区域经贸协议中。

[1]欧阳希玲,黄崇望,刘 源.中国政府采购制度改革回顾与展望[J].地方财政研究,2010，(10)：4-13.

[2]中国财经报.全国政府采购规模10年激增10倍[EB/OL]. http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caijingshidian/zgcjb/201207/t20120705_664241.html.

[3]邵建东.德国新修订的《反限制竞争法》介评[J].南京大学法律评论, 2000，(1):186-194.

[4]林初宝.德国公共采购制度及其经验借鉴[J].经济, 2009，(6):112-114.

[5]徐 进.德国联邦政府采购：制度好 机制好 结果自然也很好[EB/OL]. http://www.caigou2003.com/theory/discussion/20091204/discussion_6969.html.

责任编校：裴媛慧，孙咏梅

2013-04-16

国家社会科学基金重大项目(11amp;ZD052)

作者简介：翁燕珍，女，浙江宁波人，博士生，研究方向为政府采购、交通资产管理。

F812.45

A

1007-9734(2013)03-0103-06