上海市科技经费投入分析

吕向阳

(广西科技情报研究所，广西 南宁 530022)

上海市科技经费投入分析

吕向阳

(广西科技情报研究所，广西 南宁 530022)

通过上海市2000～2011年科技经费投入分析，我们发现：12年来，上海市科技经费投入强度大但是后劲不足；地方财政科技拨款不断增加，但是“财政科技拨款占科技经费比”不断下降，政府财政科技支出履职程度严重不足；企业是科技经费来源主体，政府资金比例太低；经费支出中，企业科技经费占65%左右，科研机构次之，高等院校比例太少；经费活动分配结构畸形，重试验发展与应用研究，轻基础研究；人均科技经费增长缓慢，难以与西方发达国家相比。政策建议是：加大科技经费投入力度，增强发展后劲，创新财政投入方式；加大政府对企业的研发经费投入；优化科技经费的使用结构；加强国内外科技交流与合作；改革与完善科技管理体制机制。

科技经费；基础研究；科技管理体制

一、引 言

科学技术是第一生产力，这已被世界经济的发展历史所证明。科技在世界经济的发展过程中起着巨大的推动和促进作用，尤其是二战以后，科学技术更是凸显了它在世界经济发展中的作用和地位。美国学者迈克尔·波特指出：“一个国家的经济繁荣，是该国产业竞争优势扩张和提升的结果：亦即产业界在现有的基础上，达到更广泛和深入的竞争优势。”①随着科学技术对经济社会发展促进作用的增强，科技创新愈来愈成为一个国家或区域经济发展的核心驱动力，成为促进经济社会持续快速发展的竞争优势。为了在竞争中赢得主动，各国把发展科技、提高科技竞争力当做重要战略手段。

1995年我国第一次提出“科教兴国”战略，确立科技和教育是兴国的手段和基础的方针；2004年12月，《国家中长期科学和技术发展规划战略研究报告》提出:通过综合分析国际发展经验和中国国情，决定了中国不可能选择资源依赖型和对外依附型的发展模式，而必须走创新型国家的发展道路，这是中国面向2020年的战略选择。2006 年《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006～2020 年)》明确提出新时期我国科技工作的指导方针是：“自主创新，重点跨越，支撑发展，引领未来”，把科学和技术发展作为提升国家竞争力的核心，目标是到2020年我国进入创新型国家行列。2011年7月国家制定了《国家“十二五”科学和技术发展规划》也指出：“世界主要国家都将科技创新提升为国家发展战略，纷纷大幅增加研发投入，强化核心关键技术的研发部署，竞相争夺科技创新人才，抢占战略性新兴产业发展的先机和主动权……我们必须科学判断世界科技发展趋势和准确把握经济社会发展需求，着力解决科技发展中的突出问题，充分发挥科技对经济社会发展的支撑引领作用。”

“十二五”是上海创新驱动、转型发展的关键时期，也是上海率先提高自主创新能力、加快高新技术产业化、建设创新型城市的攻坚阶段。在《上海市科学和技术发展“十二五”规划》中指出：围绕经济社会发展重大需求，选准发展方向，聚焦有限目标，着重在“健康上海、生态上海、精品上海、数字上海”四方面进行布局，加快技术突破、应用和产业化进程，加快构建产业自主技术体系，力争掌控一批自主知识产权，为培育战略性新兴产业、增强高新技术产业核心竞争力奠定坚实基础。科技及其产业竞争力的提升需要持续的财力支持，也就是科技投入，上海在科技投入上表现如何，需要我们进一步分析讨论。

二、上海市科技经费支出现状

(一)科技经费总支出

如表1所示，2000年以来，上海科技活动经费支出由2000年的76.73亿元增长到2011年的597.71亿元，12年增长了7.79倍，年均增长率达到18.65%，高于上海同期财政支出16.55%的增长率。从科技活动经费支出力度来看，上海科技活动经费支出占上海GDP的比例由2000年的1.61%持续上升到2011年的3.11%，大大高于全国平均水平，达到或者超过欧美发达国家水平(如图1)。我们以2010年为例，上海科技经费支出占GDP比例为3.11%，高于美国(2.79%)、德国(2.78%)、法国(2.22%)、英国(1.82%)、丹麦(3.02%)等国家，高于上海科技经费支出比例的国家比较少，主要包括日本(3.33%)、韩国(3.36%)、瑞典(3.62%)和芬兰(3.96%)等国，但是相信经过上海的进一步发展，达到或者超越这些国家应该只是时间问题。

表1 上海市科技活动经费支出 (亿元，%)

数据来源：《上海统计年鉴》(2001年～2012年).

图1 2010年上海市与主要发达国家科技经费支出比较(%)

数据来源：中国科技部：OECD《主要科学技术指标2011/1》.

但是，上海科技活动经费还是有一定的不足，首先，上海科技活动经费增长率虽然高于同期上海财政支出增长率，但是却低于20.75%的全国科技活动经费支出增长率；其次，上海科技活动经费支出占全国经费支出比例由2000年的8.56%增长到2005年的峰值8.72%以后，一直下降，直到2011年的6.94%，这都说明了上海科技活动经费支出后劲不足。

(二)地方财政科技拨款

2000年以来，上海地方财政科技拨款由2000年的10.08亿元，增长到2011年的218.5亿元(如图2)，年均增长率达到29.2%，远远高于上海科技经费支出增长率，说明了上海市对科技的重视。与此同时，上海地方财政科技拨款占上海财政支出比例由2000年的1.6%上升到2006年的5.2%，2007年与2008年连续下降，到2009年达到最大值7.2%，2011年比例为5.5%，12年来，上海地方财政科技拨款占上海财政支出平均比例为4%。我们以上海“财政科技拨款占科技经费比”来衡量地方政府科技财政支出履职程度，2000年上海科技支出履职程度为13.13%，此后缓慢上升到2004年的23.09%，2005年达到37.11%，此后3年连续下降，2008年仅为33.19%，2009年达到历史最高的50.85%，2010年为42.08%，2011年下降到36.55%，12年平均值为29.28%，不到30%，说明上海地方政府财政科技支出的履职程度严重不足。

图2 上海市地方财政科技拨款

(三)科技经费的资金结构状况

1.企业资金多，政府资金少

科技经费来源主要有政府资金、企业资金、国外资金和其他资金(如金融机构贷款)等，我们依据政府和企业的投资比例的不同，将科技经费的来源结构分为政府主体型(政府投入所占比例大于50%)、政府企业双主型(政府、企业的投资比例相当，均在45%～50%)和企业主体型(企业投入所占比例大于50%)。

表2 2000～2011年上海科技经费来源结构 (亿元，%)

表2可以看出，2000年～2011年上海市科技经费一共支出3 211.57亿元，在这些资金中，企业占据了2048.98亿元，占上海市科技经费的63.8%，政府资金为895.7亿元，占27.8%，其他资金为185.15亿元，占5.7%，国外资金非常少，占2.7%，因此，上海市科技资金来源结构上企业占据了绝对优势，存在“企业多、政府少”的现象，是典型的企业主体型。我们以2011年为例，全市有2074个科研机构，(每年都在增加，12年来，年均增加83.6家机构，2011年比2010年增加了292家)，科技经费一共为597.71亿元，其中政府投入 218.5亿元，仅仅占科技经费总额的36.55% ( 2010年政府投入占42.08%)，比2010年减少了5.53%。而从12年的数据我们也可以看出，政府资金比例最高值出现在2004年的32.9%，此后一直下降到2011年的29.4%，因此，上海市政府科技经费投入的减弱，主要体现在公共科技中的“公共性”上。

2.科技经费执行结构中，企业最多、研究机构其次、大学第三，其他机构最少

从三大执行机构的资金筹集渠道看，高等院校最少，由2000年的7.43亿元增长到2011年的54.83亿元，比例由2000年的9.6%下降到2011年的9.17%，有逐年下降的趋势。研究机构所占资金由2000年的25.58亿元，增长到2011年的133.58亿元，比例由2000年的33.3%下降到2011年的22.3%，12年下降了11% ，下降趋势非常明显。而企业所占资金由2000年的41.44亿元，增长到2011年的397.91亿元，12年增长了9.6倍，年均增长率达到20.7%，比例由2000年的57.1%下降到2011年的68.53%，12年增长了11.43个百分点，大中型工业企业成为科技活动资金的主要执行主体，占比由2000年的40.37%增长到2011年的48.3%，接近 50%。可见，市场化改革过程中，强调科技的市场化运作和作用已开始发挥作用。因此，从这一点来看，中国已经具备市场经济国家特征——企业的科技活动主体地位已经确立。但与发达国家不同的是，我国高等院校的作用还未完全释放出来，总体比例比西方发达国家低10%作用，我国公共科技需要得到更大的发展，以夯实科技创新活动的长远发展，确保广大公众的长远利益。

图3 上海科技经费的分配结构 (亿元)

3.科技资金分配中重试验发展与应用研究，轻基础研究

科技资金分配指资金在基础研究、应用研究和实验发展等方面的比例。基础研究由2000年的6.5%上升到2008年峰值的7.4%，此后不断下降到2011年的6.4%，比例都低于10%；应用研究由2000年的23.7%上升到2003年峰值的29.1%，此后下降到2011年的15.4%，比例都低于20%；试验发展由2000年的69.8%增长到2007年峰值的82.8%，此后有所下降，2011年为78.2%。从三个活动类型比较，基础研究是最低的，但是高于全国平均水平，应用研究其次，也高于全国平均水平，试验发展最高。可见，上海市的财政科技投入把产业化放在首位，更注重短期内的产出回报。究其原因主要有两个方面，一方面上海市政府没有转变思路，注重于产业化项目的研究，而对原始性创新的研究重视程度不够，这将会导致全市经济后续发展中科技创新支撑不足；另一方面，由于市政府连续财政支出结构不合理，导致政府支出中科技投入增长迟缓，后劲不足，因此，作为公共品的基础研究投入不足就不足为奇了。

图4 上海科技经费分配结构

(四)人均科技经费状况

如图5所示，上海市科技活动人员由2000年的20.17万人增长到2011年的37.5万人，年均增长1.44万人，其中2009年增长最多，增长了10.82万人；2000年人均科技经费为38 041元/人年，折合美元为6000美元/人年，此后一直增长到2008年的156 975元/人年，2009年下降到124 890元/人年，直到2011年全市人均科技经费才超过2 008年，达到159 386元/人年，折合美元为25 510美元/人年，远远低于发达国家 10～20 万美元的水平，12年仅仅增长4.19倍，年均增长率为12.6%。

图5 上海人均科技经费与科技人员

三、基本结论与对策研究

(一)基本结论

通过对上海市2000年～2011年科技经费支出情况的分析，我们发现：

1.科技经费投入强度高，但是后劲不足

12年来，上海市科技经费投入增长迅速，特别是2006年以后的6年，占了全部科技经费投入额的75.6%，科技经费投入强度不断提高，2011年达到3.11%，达到或者超过了部分西方发达国家水平；但是从科技活动经费增长率与上海科技活动经费支出占全国经费支出比例来看，上海科技活动经费支出后劲不足。

2.上海市地方财政科技拨款不断增加，但占科技经费比率偏低

上海市地方财政科技拨款不断增加，年均增长率高于上海科技经费支出增长率，上海地方财政科技拨款占上海财政支出比例由2000年的1.6%上升到2011年的5.5%，但是从“财政科技拨款占科技经费比”来看，12年来平均值为29.28%，不到30%，说明上海地方政府财政科技支出的履职程度严重不足。

3.从科技经费的资金结构状况来看，经费来源结构不合理

企业资金占据70%的绝对主体，过早地走上企业主体型阶段，不利于科技创新；而政府资金占了四分之一，相对上海市工业化阶段来说，比例太低，存在政府科技投入缺位现象；经费支出部门不合理，企业科技经费占65%左右，科研机构次之，高等院校比例太少；经费活动分配结构畸形，重试验发展与应用研究，轻基础研究不利于上海市的可持续发展。

4. 人均科技经费增长缓慢，难以与西方发达国家相比

上海市科技活动从业人员由2000年的20.17万人，增长到2011年的37.5万人，年均增长1.44万人，但人均科技经费2011年为25 510美元/人年，年均增长率为12.6%，且远远低于发达国家10～20万美元的水平。

(二)政策建议

针对上述上海科技经费投入的不足问题，我们的政策建议是：

1.不断加大对科技的投入总量和力度，增强发展后劲，创新财政投入方式

上海市科技投入水平与其经济发展水平基本一致，科技投入强度达到发达国家工业化后期水平。但是与上海市《上海市科学和技术发展“十二五”规划》中提出的：“到2015年全社会研发经费支出相当于全市生产总值比例达到3.3%左右，地方财政科技经费支出占地方财政支出比重达到6.5%，工业企业研发投入占主营业务收入比重达到1.5%……知识密集型服务业增加值占GDP比重达到25%。”还有很长一段距离。因此，上海市应该继续加大科技投入水平，特别是政府财政拨款；其次，完善科技创新政策体系和政策服务体系，创新财政科技投入方式，推动建立以财政性资金为引导，以社会资本为主体的科技创新创业投入体系；最后，加强市与区县联动、区县与区县联动，鼓励和支持各区县立足自身区(县)情，促进区县创新驱动发展。

2.不断加大对企业的研发投入

“根据国际经验，当一个国家经济处于发展初期，科技/GDP一般在0.5%～0.7%左右；经济起飞阶段，该比例应上升到1.5%左右；进入稳定发展期，应当保持在2.0%以上。”②在“十二五”发展的关键时期，上海市政府需要进一步加大对企业的研发投入，因为“政府的Ramp;D支出对企业的Ramp;D支出一直存在强烈的拉动作用,而且这种作用在考察期间内并没有表现出减弱迹象。企业对政府的这种依赖似乎预示在国家创新体系的转型中，企业并没有建立起独立的研发体系,与此对应,企业的Ramp;D投入不但没有随着整体规模的扩大而扩大,反而在后期有减少的趋势,这更加强化了独立研发体系未得到加强的印象。”③通过政府科研投入的引导作用，来不断提高企业的研发投入与创新水平，最终不断提高上海市科技创新能力。此外，在增加政府科技投入的同时，需要创新政府科技投入方式与运作方式，以此来实现科技投入方式的多样化和运作方式市场化，达到政府投入运作效率不断提高的目的。

3.进一步优化上海科技经费的使用结构

“基础研究是科技自主创新的基础，基础研究的每一个重大突破，都会对科技创新、高技术产业的形成产生巨大的、不可估量的推动作用，是一个国家科技、经济和社会发展的潜力和后劲所在。”④基础研究投入比例过低，不利于企业的创新发展，反而会使企业把主要精力放在技术引进和模仿上，这不符合企业的发展，更加影响上海经济的结构转型和综合竞争力的提高。为了弥补上海市科技创新的源头建设不足的问题，应该进一步优化上海科技经费的使用结构，加大对基础研究投入力度，尤其是要加大上海市研究型大学、科研院所基础研究的力度，并形成稳定的支持机制。

4.加强国内外科技交流与合作

一是加强区域联动，推动落实“长三角国家自主创新综合试验示范区”规划，进一步强化区域一体化发展的支撑保障能力，加快地区间产业结构的优化升级，进一步创新区域合作机制，推动长三角地区一体化发展。

二是积极参与国家重大科技计划，在政府间合作协议框架下实施双边或多边科技合作项目；组织和支持举办各种创新政策研究会议，为上海科技人员提供交流、学习的平台。

三是促进国际技术转移，鼓励技术引进、消化吸收再创新，吸引跨国公司来沪设立研发机构，与本地企业、研究机构开展研发合作。

5.改革与完善科技管理体制机制

(1)创新科技统筹管理体制机制，进一步加强对重大科技发展政策的制定、组织实施与科技基建三者的统筹衔接，打破条块分割局限，加强科技工作协调机制建设，推动公共创新资源的共享和整合。

(2)改革财政科技投入机制，加快构建以政府投入为引导，以企业投资、市场融资、外资引进等多渠道社会投入为主体的多元科技投入体制，优化创新资源配置、促进创新效率提升。

(3)推进科技计划管理改革，创新科技计划体系、项目支持模式和过程管理机制；加强科技投入、科研项目管理流程、结题验收等环节的绩效评估，提高科技经费的使用效率。

(4)加强科技计划管理与战略研究，深入推动技术预见、技术路线图、专利地图、知识图谱等创新方法和工具的应用，加强对科技计划实施的理论指导和动态调整；开展规划落实的动态跟踪和评估监督，建立具有一定国际可比性的科技创新实力评价体系。

注释：

①(美)迈克尔·波特.国家竞争优势[M].北京：华夏出版社，2002年，第266页.

②许 治，师 萍.政府科技投入对企业Ramp;D支出影响[J].研究与发展管理，2005，(3)：22-26.

③张化尧，史小坤.大中型企业Ramp;D投入影响因素和技术现状分析[J].科研管理，2009，(3)：33-39.

④徐晓雯.中国政府科技投入：经验与实证研究[M].上海：上海三联出版社，2011年，第203页.

[1](美)迈克尔·波特.国家竞争优势[M].李明轩，邱如美，译.北京：华夏出版社，2002.

[2]许 治,师 萍.政府科技投入对企业Ramp;D支出影响[J].研究与发展管理，2005，(3)：22-26.

[3]张化尧,史小坤.大中型企业Ramp;D投入影响因素和技术现状分析[J].科研管理，2009,(3)：33-39.

[4]徐晓雯.中国政府科技投入：经验与实证研究[M].上海：上海三联出版社，2011.

责任编校：陈 强，王彩红

AnalysisofShanghaiScienceandTechnologyFundsInvested

LV Xiang-yang

(Guangxi scientific and technological information research institute， Nanning 530022， China)

By Shanghai 2000-2011 Technology funding analysis, we found that: 12 years, Shanghai's science and technology funds invested strength but lack of stamina; increasing local financial appropriation for science and technology, but "fiscal funding accounted science and technology funds than declining government fiscal spending on technology performance of their duties degree of serious shortage; enterprises is the main source of science and technology funds, government funds ratio is too low; expenditures, corporate science and technology funds accounted for about 65%, followed by research institutions, too few universities proportion; funding activities assigned structural malformations, re-test development and applied research, light basic research; science and technology funding per capita growth is difficult compared with Western developed countries. The policy recommendations: increase scientific and technological input of funds and enhance the development potential and innovative financial investment; increase government investment in R amp; D funding; optimize the use of science and technology funds structure; strengthen the scientific and technological exchanges and cooperation at home and abroad; reform and improvement of the science and technology management institutional mechanisms.

science and technology funds;basic research;science and technology management system

2013-04-08

国家科技支撑计划项目(2012BAH25F00)

作者简介：吕向阳，男，广西全州人，广西科学技术情报研究所副所长，研究方向为政府公共事务管理、科技信息管理。

G311

A

1007-9734(2013)03-0109-06