协议供货采购方式的问题与解决方法

倪东生

（北京物资学院商学院，北京市 101149）

一、协议供货采购方式的内涵及其特点

1.协议供货采购的定义

协议供货采购是我国现时政府采购的一种特殊采购方式，它是指各级政府采购中心根据国务院办公厅公布的政府集采目录，选择规格标准相对统一、竞争性相对较强、经常随需采购且市场货源比较充足的产品。先通过公开招标等公共采购方式，确定中标供应商及其产品的品名、规格、型号、配置、限价、取货渠道、供货时限、售后服务责任等，并以中标的形式通过合同固化下来，由基层单位采购方在政府采购中心签订的协议有效期内，自主选择网上公告的供货商和中标产品的一种采购方式。

2.协议供货采购流程

协议供货采购可通过图1所示的简单流程实现。

3.协议供货采购的特点

（1）协议供货采购的独特优点：节约采购方的采购成本；减少供应商的销售成本；入选供应商的过程公开、规范；便于政府采购监督部门对供应商进行有效监督；可以节约资金。

（2）协议供货采购方式的缺点：与国际政府采购规范不符；与国内政府采购规定方式不完全对应；有一定随意性，易变通，容易造成新的问题；对于技术创新过快的商品不适合；往往协议时的限价成为全年最高价。

图1 我国政府采购招标流程图

综上所述，协议供货采购启用之初是将政府采购效益与效率协同，试图找到适合我国文化和时下市场特点的一种采购方法。近年，很多地方政府主管机关对政府采购工作进行了大胆创新和改革，利用协议供货采购这种新的采购方式推进政府采购工作，取得了一定的成效。这一阶段的实际运用情况表明，协议供货采购是一种目前文化习惯乐意接受的政府采购补充方式，它在强化政府规模采购效果的同时，也能将政府采购代理机构从不断重复的零星政府采购业务中解脱出来，为采购方自主选择商品或服务创造了空间，提供了便利，兼顾了“效率”和“效益”、公开与公平。

二、政府协议供货采购制度在实施过程中所产生的问题

1.采购方式不符合国内外公共采购规范

国际社会公共采购方式有几种方式，形成了很多规范（参见表1），但均没有协议供货这种采购方式。它存在不充分竞争和不充分公开，属于中国特色，也不属于国务院规定的五种采购方式。如果这种方式存在，在我国加入世界政府采购协议（GPA）以后，在世界格局的政府采购中将处于不利的竞争地位。简单的公共资源交易问题或者说公共采购方法问题会成为被起诉或产生纠纷的政治问题。

2.采购监管部门无法实现对供货商的有效监督

协议供货合同签订后，一些协议供货商开始动歪脑筋，凭借着过去的经验，凭借着自身对有关公务人员的熟悉甚至有效把握，利用协议供货合同漏洞，使用质量较差的产品，保持较高价格，忽略市场经济和技术创新给客户提供的时间红利，甚至偷工减料，借此降低生产或商业成本。

表1 全球公共采购方式对比

有的时候，虽然所提供产品的规格没有改变，但是售后服务大打折扣，加大了采购方的使用成本。

3.缺乏采购标准

政府采购源于公务需要，但目前对公务需要缺乏功能分析，缺少使用标准和配置标准。由于政府工作人员不如企业工程技术和销售人员懂得商品的特性与功能，造成一些政府采购部门的工作人员在挑选产品时出现严重闪失，或对产品规格标准没有严格把关，导致小商品大功能或贴牌产品蒙混过关，让政府做了冤大头。

4.没有即时更新产品信息

协议供货采购的有效期因地域、商品的不同而有所不同，带有随意性。有半年招一次标的，也有一年招一次标的，还有三年一招标的。目前，通用产品尤其是电子通信产品技术创新速度快，市场变化大，协议供货产品信息更新经常出现延时滞后，致使在协议供货合同签订后，价格发生改变，服务发生改变，甚至所选产品已经停产，从而影响采购效果、时间、成本，造成恶劣影响。

5.协议商品与服务错位于市场

由于信息延迟，价格、规格、服务出现偏差或不同步现象，政府采购中心受现有技术条件限制，不能及时随行就市更新信息，采购方不能享受技术创新和市场作为带来的让利增值服务，浪费了政府采购经费，使社会对其产生偏见。当发现协议采购所购买的产品比同期市场上的产品还要昂贵的时候，采购单位一般难以接受，并且会造成一定的社会负面影响。虽然2009年以后可以竞价，货比三家，但信息不对称及公共品的外部特征导致公共资金在实际采购中处于弱势。

6.供应商不能充分竞争

协议供货采购的供应商一般经过入围资格筛选，通常在3家以上，他们在一个较长的周期内没有来自外部的压力，不能自发改善供货条件，而没有入围的供应商暂时没有资格进行竞争，因此造成了一段时间内的竞争失效现象。

7.政府电子采购和监管平台作用有限

由于政府采购的制度安排，电子采购专网在项目申报、财政拨付和截止日期终端访问量突然加大，网页和综合办公平台工作速度很慢，在许多时候甚至出现拥堵停滞现象，无法正常工作。

同时，监管平台缺少同步监管职能和责任落实，致使政府电子采购和监管平台作用有限，影响现代化办公效率和效果，使我国的政府采购和监督工作落后于时代，落后于睦邻创新型国家。

8.政府协议供货采购信息发布带有地域性特征

政府协议采购和供货制度同政府公开招标采购一样，也出现了八仙过海各显神通的局面。根据各地政府所辖，开展各自势力范围内的业务，标准不统一，信息发布渠道多样，让供应商疲于奔命，或者被排斥在协议供货之外。

三、促进我国协议供货采购制度更加完善的几点对策

以上问题主要集中在政府协议供货采购实施和监督两大环节，应在以下几个方面改进政府协议供货及采购：

1.分类指导，区别使用

对于采购过程中技术创新速度快的商品（一般其技术创新速度按照月或者季度或者半年来衡量），由于其价格和售后服务更新快，需要采用批量供货或者借鉴香港物流服务署的做法进行，统一进货、统一派发比较好；对于价格和售后服务变化不大的商品采取协议供货采购方式也可。但在我国加入世界政府采购协议以后，所有政府采购、公共采购应与世界接轨。

2.加强协议供货合同管理

协议采购与供货合同有两个法律文本，分别是《协议供货承诺书》和《协议供货采购合同》。这是协议供货的基础，是表明供货商供货权利与义务的法律凭证，也是政府采购的原始凭证单据，在正常供货时是指导文件，在出现纠纷时是分清责任、确立赔偿的依据。

3.加强协议供货合同管理，提高货物验收技能

在市场经济条件下，货物验收单据应引起重视，它可指导供需双方在什么情况下验收什么规格、数量，什么包装、什么质量的货物等等。另外，验收日期也将作为三包和售后期限的重要依据。

4.建立具有实效的监管制衡机制

使用者应该脱离“花钱”、“摆谱”、“指标”、“期限”、“寻租”等与工作内容和效率无关的现实环境和目的。财政预算的下达应该依据单位法人对事业发展的需要和诉求，上级职能部门人员对本单位之前装备（寿命周期和保障状态）的评价判断，依靠上级职能部门对采购任务的设计和组织进行。使用者在使用过程中，借助于救济制度、信访制度、舆论和社团对采购标的物进行有效监督和管理。这个过程应充分借助于网络开展，充分实现“三公”，如图2所示。

5.及时更新可及性信息

为了保障政府采购协议供货方式信息的有效性，首先在招标发布时，让供应商和潜在供应商在稳定、可及的范围内且技术条件能够实施的情况下，在网络指定页面和窗口可以有效获得。同时，为了公共交易的可持续发展，这些信息必须有实际价值，且能够使供应商同台竞争，靠技术、服务、价格、设计博弈取得对社会正能量长远的支持。这些信息必须实时更新，定向预告，定点传递给供应商和潜在供应商，类似于指定的红旗邮件，并可借鉴定时闹钟进行通知。

6.提供稳定的公共资源交易环境

图2 协议采购监管示意图

目前，国内的交易环境不够稳定，环节多，价格乱，售后不到位；同城不同价，同时不同（结）果，同样不同配置；名义价格与实际价格相差太多，几乎成为游戏者的天堂。采购者尤其是公共采购方信息和技能不对称，无法保护自身利益与公共利益。在今后的公共资源交易中，应该考虑不经过中间商的企业网络直销和社区连锁协同服务模式，对信誉好的供应企业开放公共资源交易市场。如果需要中间服务，应以当地常住居民组织起来的服务团体为主。

7.丰富协议采购的内容

协议采购和协议供货是一对孪生经济行为，采购组织者和管理者为了执行方便，往往根据现有制度和技术保障条件，选择几个较好的供应商供货。如果入围设限，由于企业生产和技术、成本和费用的限制，对于当今个性化的需求难以满足，不能适应工作内容不同、区域特点不同的公共消费。如果在规格、花样、品种、配置上有些改进，则会实现双赢。

8.研究协议采购与供货同世界政府采购协议对接

我国即将加入世界政府采购协议，目前政府协议采购及供货与其条款提供的采购方式有差异，如何在采购协议中将采购与供货方式谈妥说清，需要我国谈判工作者和实际工作者发挥智慧，进行磋商。从协议上认定这种中国特色的公共交易方式，让进入中国的外国供应商也有商业机会，使协议更快地签订。

协议供货采购方式作为政府采购方式的一种补充，以其特有的中国特色受到了政府采购组织的认可，丰富了公共采购的内容，提升了协议采购组织的采购效率和效益。我们应当结合国情和世界贸易组织协定附件四中的政府采购协定规则，选择双方都能接受同时对民族经济有利的采购方式和规则，不断地改善政府协议采购方式和供货方式，以保障政府机构的有效运转。

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