论如何提升社会力量的搜救作用

2013-11-29上海海事局谢伟基

世界海运 2013年6期

上海海事局谢伟基

《国家海上搜救应急预案》规定海上应急救助力量包括各级政府部门投资建设的专业救助力量和军队、武警救助力量，政府部门所属公务救助力量，其他可投入救助行动的民用船舶与航空器，企事业单位、社会团体、个人等社会人力和物力资源。

海上应急救助力量分为国家专业救助力量和社会力量。国家海上专业救助力量是指以交通运输部救助打捞局下属的北海、东海和南海救助局的专业救助船舶和交通运输部救助飞行队为主的海上救助力量；社会力量是指除国家专业搜救力量外，由中国海上搜救中心动员或自愿参加海（水）上搜救行动的企事业单位、社团组织和个人。社会力量主要包括港作拖轮、清污队伍、渔船和过往商船等。

各类海上事故发生后，抓紧救助时间尤为重要。海上发生突发险情时，在值班待命点动态值班专业救助船驶抵事故现场通常需要几小时，如果是远离沿海则需超过10 h甚至更长，极易贻误最佳救助时机。事故现场周围过往商船、渔船等社会救助力量，如果能及时、有效地对遇险人员首先施救，进而配合随后抵达事故现场的专业救助力量实施救助，将有助于减少人命伤亡，提高海上搜救成功率。

近年来，各级海上搜救机构鼓励社会力量积极参加海上搜救，中国海上搜救中心也每年对上一年参与海上搜救的重大贡献社会力量给予一定奖励，以示对社会力量搜救作用的肯定。但受社会力量参与海上搜救的积极性不高、救助技能有限和专业搜救设施配备不足等诸多局限，搜救效果不明显。

一、专业救助力量和社会力量的优劣势比较

交通运输部救捞系统的救助力量是国家唯一海上专业救助力量，主要由北海、东海和南海救助局救助船舶和北海第一救助飞行队、东海第一救助飞行队、东海第二救助飞行队和南海第一救助飞行队组成。

专业救助船舶实行“关口前移、站点加密、动态待命、随时出击”的动态待命救助值班制度，通常根据海区的通航环境和航行特点的不同，在海上事故多发区、客（滚）船习惯航线、沿海重要通航密集区和海上作业区设立值班待命点应对周围水上突发险情。《专业救助船舶调度指挥管理办法》规定，专业救助船接到救助指令后要在30 min内出动。救助直升机的救助飞行范围是以机场为圆心、半径120 n mile以内的区域，超过此范围需转场飞行才能实施救助任务，如符合救助飞行条件，直升机应在接到救助指令后45 min内起飞。

海上专业救助力量具有人员精干、装备精良、技术精湛的优势。只要救助力量及时抵达事故现场，基本可以确保其对遇险人员和船舶实施有效救助，在恶劣海况下尤其凸显其专业性。但受其值班待命点布局和救助航空器飞行时间限制，不能保证每次海上事故发生时专业救助力量均能第一时间抵达事故现场实施有效救助。在我国北方海区，冬季如果发生人员落水或者船舶进水等事故，遇险人员水中的生存时间较短（见表1）。如果在事故船舶周围水域的船舶能及时、有效地对遇险人员实施救助，将大大缩短人命救助时间。

表1 水温与落水人员生存时间的关系

社会力量尽管具有缩短救助时间的优势，但一般没有接受过专业救助训练，只是在航海教育初期及船员职务晋升时有部分海上救助操作的理论培训，现场救助经验极其匮乏。除港作拖轮外，其他社会救助船舶操作性能不强，存在较大的救助风险，贸然施救容易发生次生事故，在恶劣天气中更难对遇险人员和船舶实施有效救助。

二、社会力量搜救作用提升的途径

1.完善现有海上搜救协调制度

我国通过建立国家海上搜救部际联席会议制度指导全国海上搜救应急反应工作。中国海上搜救中心是国家海上搜救的指挥工作机构，负责国家海上搜救部际联席会议的日常工作。地方各级政府建立的海上搜救机构负责协调指挥辖区的水上搜救工作。

《国家海上搜救应急预案》规定，海上突发事件应急行动是政府领导、社会参与，依照海上突发事件应急组织体系框架，形成专业力量与社会力量相结合、多部门参加、多学科技术支持、全社会参与的应对海上突发事件机制。根据笔者的工作经验，海上搜救主要依靠海上专业救助力量和部分社会力量。目前，专业救助力量如果发现船舶遇险会立即主动展开救助，但社会力量则较少主动参与海上搜救，主要是搜救机构通过行政命令协调其参与。

《中华人民共和国海上交通安全法》第三十八条规定：主管机关接到求救报告后，应当立即组织救助。有关单位和在事故现场附近的船舶、设施，必须听从主管机关的统一指挥。由于缺乏专门的搜救法规对各级人民政府、搜救机构和搜救力量在搜寻救助工作中的职责、地位、作用、权利与义务的规范，对海上搜寻救助资源建设、海上搜救经费投入来源与补偿机制的建立、遇险人员和报警人员的行为法律责任缺乏指导。笔者建议，应尽快在国家层面颁布相关海上搜救法规，用以规范各级搜救主体的权利和义务等行为，进而完善现有的海上搜救协调制度。

2.扩充社会救助力量队伍

《中华人民共和国海上交通安全法》第三十六条规定：事故现场附近的船舶、设施，收到求救信号或发现有人遭遇生命危险时，在不严重危及自身安全的情况下，应当尽力救助遇难人员，并迅速向主管机关报告现场情况和本船舶、设施的名称、呼号和位置。这是事故现场附近社会力量须参与搜救的一个法律依据，但不少社会力量以搜救过程危及自身安全为借口，不愿参与海上搜救，部分社会力量即使参与搜救也是积极性不高。

2009年7月21日，国内第一支海上救助志愿者队伍在东海救助局温州基地成立。交通运输部救捞系统在全国先后成立了海上救助志愿者队伍，这些志愿者经过一定的海上救助培训，在沿岸水域救助中取得了不错效果。海上志愿者队伍的成立在一定程度上拓宽了社会救助力量资源渠道，壮大了救助队伍。

笔者建议，通过网络、电视、报纸等媒体讲述海上救助的特殊性，使同舟共济的思想深入人心特别是每一个船员心中，使越来越多的社会成员都充分认识并愿意加入海上救助中来。通过普及海上基本的求生和救助技能，确保在遇到海上突发险情时，每一个现场的团体和个人都竭尽所能主动救助他人和船舶，遇险人员生存的几率也必将提高。

3.加大船员的救助培训和适任评估

对社会力量参与海上搜救，施救船舶船长的救助技能的高低对搜救效果起关键性作用，特别是在大风浪海况和复杂水域，这种需求更为突出。

在我国航海职业教育的教材中，只有两三千字内容涉及救助遇险难船人员如何操纵船舶的，且比较粗略，实操性不强。海上搜救时理论和经验都同等重要，航海教育的初始阶段搜救理论教育是海上搜救实践的重要基础，加大搜救理论基础培训教育势在必行。

笔者建议，应加大船员特别是高级船员救助技能的培训力度，将船员的救助他船的技能作为船员适任的重要考核项目。在船员职务晋升的培训中，培训机构应该聘请具有丰富海上救助技能的专家和船长进行专门授课，讲授更为详尽的海上搜救知识、各种险情的救助注意事项，特别是在大风浪中救助时如何操纵船舶，如何与其他搜救船舶协同搜救等。

同时，加大教学模拟器模拟各种海上突发险情的应急考核力度，对船员特别是高级船员在遇到海上突发应急情况时能否采取适当有效的措施进行评估考核，确保船员掌握的不只是纯搜救理论。在船舶PSC和FSC检查过程中，增加一定量搜救技能的考核项目，特别是对相关救生设施使用是否恰当的考核。

4.增加船舶救助设施的配备

目前，社会救助船舶的救助设施通常是根据船舶自身在发生险情时的需要而配备，在数量和种类的配备上很少考虑救助他船时的需要。一旦在海上需要救助他船时，经常会出现救助设备，诸如攀爬网、救生担架等不齐全的现象。但如增加相关设施的配备，特别是配备较为专业的搜救设备，必定会增加船东的经济负担。

笔者建议，在财力许可情况下，由地方政府或当地海事机构出资，在搜救辖区选定部分船舶如港内施工船舶、港作拖轮和部分性能较好渔船等安装一定数量的搜救设备，包括船舶自动识别系统（AIS系统）、抛绳器、攀爬网、带浮索救生圈、救生担架和气胀式救生衣等。无搜救任务时，此类船舶从事日常的生产作业，但必须定期进行一定量的应急搜救训练。一旦在特定水域发生海上事故时，应优先调用此类船舶，及时补充专业救助力量的不足。配备了专业救助设备、具备一定搜救技能的社会救助力量也将在海上搜救行动中发挥更大作用。

5.设立海上搜救专项基金

2007年，财政部和交通部联合下发了《海（水）上搜救奖励专项资金管理暂行办法》的通知，规定中央财政对在搜救行动中做出突出贡献的社会搜救力量给予一定的奖励，近三年每年的奖励总额为800万元左右。

海上搜救的成本不仅仅包括燃油损失，还包括船舶的船期营运等其他损失，而这些损失通常情况很难从被救助方得到补偿。《海（水）上搜救奖励专项资金管理暂行办法》的实施是通过部门规章的形式对做出突出贡献的社会搜救力量进行奖励，但奖励范围有限，奖励金额不大，参与特大事故搜救的奖励标准通常最高不超过4万元/次，很难起到提高整个社会力量搜救积极性的作用。

为最大可能减少海上损失，特别是人命伤亡，笔者建议设立类似于船舶油污损害赔偿基金的国家海上搜救专项基金。由国家主导、船方参与，做到专款专用，用以为主动且长期参与搜救的社会力量船舶购置简易搜救设备，对参与海上搜救且做出一定贡献的社会力量给予适当的经济补偿，在一定程度上弥补其在搜救过程中的燃油和船期损失，为长期参与海上搜救的个人购置人身保险等，提高社会力量参与搜救的积极性。