低碳经济背景下的碳排放权交易制度框架研究

■ 李义松 教授 冉晓璇（河海大学法学院 南京 211100）

问题的提出

随着温室效应和全球气候变暖问题的日益严重，二氧化碳气体的减排已经成为一个备受瞩目的世界主题。到2008年，中国的二氧化碳排放量达到65.3亿吨，占世界的21.5%（石红莲、张子杰，2011），成为全球最大的碳排放国之一。这就意味着在世界各国积极发展低碳经济的同时，我国二氧化碳气体的减排和限排面临着巨大的国际压力。至2011年3月，我国清洁发展机制项目（CDM）累计核证减排量已经突破3亿吨，成为全世界最有潜力的碳排放权供应方。然而由于我国没有一个统一的碳排放权交易市场体系及相应的定价机制，使得我国所参与的碳交易活动常常处于被动地位。对于碳排放权交易问题，我国一直未能予以充分重视，制度上的空白在一定程度上昭示着理论研究上的不足。近几年，我国理论界对碳排放权交易制度的研究虽然不断增多，但对于碳排放权交易的理论基础、实施方案、市场探索等问题的研究仍不够深入，尤其缺乏对碳排放权交易制度的框架研究。因此，本文从碳排放权交易制度的理论基础入手，在借鉴发达国家制度的先进经验的基础上，对我国的碳排放权交易制度进行框架式分析和讨论。

碳排放权交易

碳排放权交易是将二氧化碳排放权作为一种商品，市场中各经济主体对二氧化碳排放权进行自由买卖，通过提供经济激励，促进全球温室气体减排所采取的市场机制。碳排放权交易理论可以追溯至哈丁在《公地悲剧》一文中所提出的环境问题是由于市场的负外部性而产生的。为了解决这一问题，经济学家庇古（Arthur Cecil Pigou）在分析社会净产品与私人净产品之间的差异时指出市场的外部性（高利红、余耀军，2003）。经济外部性亦称外部成本、外部效应或溢出效应，指在社会经济活动中，一个经济主体（通常是指企业）的生产行为直接影响到其他经济主体，却没有给予相应补偿，从而出现了外部性。它又分为外部经济性和外部不经济性两种，外部经济性是指经济主体的行为不仅给自身带来收益，也为他人增加额外收益的情况；外部不经济性是指经济主体的行为在为自身带来成本时，也增加了他人额外成本的情况，亦称为负外部性。

环境问题是外部不经济性的典型例子，环境容量使用者的行为所产生的外部不经济性就是环境污染。环境容量使用者在由其经济活动受益的同时，也给环境带来了消极影响，然而并未对环境造成的影响进行治理，使本应由其承担的治污费用转嫁给了社会和他人。

为了解决这一问题，学者们提出要将环境容量使用者经济活动的外部不经济性内部化。其中，科斯（Ronald Coase）提出“非干预主义”的方案，他的观点主要包含以下两个方面：“在产权界定明确且可以自由交易的前提下，如果交易费用为零，那么，无论法律如何判决最初产权属谁都不影响资源配置效率，资源配置将达到最优。此为科斯第一定理。在存在交易费用即交易费用为正的情况下， 不同的权利界定会带来不同效率的资源配置。此为科斯第二定理”（黄桂琴，2003）。换而言之，如果交易成本过于高昂以致于经济主体不能谈判时，产权的配置情况决定着资源能否得到有效率地使用。由此可见，科斯特别强调产权明晰的重要性，主张在产权明晰的基础上，发挥市场机制的作用，实现环境资源的最优配置。碳排放权交易就是源于科斯定理，通过明晰环境容量资源的产权，使其成为商品在市场上进行交易，从而利用市场机制实现环境资源的优化配置。

构建碳排放权交易制度的必要性

我国进行碳排放权交易制度构建的一个基本前提就是，构建碳排放权交易制度对我国促进碳气体的减排、发展低碳经济而言具有必要性。结合我国实际情况，从以下几个方面来看，构建碳排放权交易制度的必要性是现实存在的。

（一）应对严峻气候形势，缓解碳减排压力的基本要求

当前，整个国际社会的气候形势十分严峻。2007年5月政府间气候变化专门委员会（International Panel on Climate Change，Ipcc）提供的证据显示，由人类活动引起的全球气候变暖已是一个不争的事实。1906-2005年来，全球平均地面温度上升了0.74℃，全球气候变暖不仅影响人类生存和发展，而且对全球经济可持续发展带来严重挑战。为了应对全球气候变化，保护人类共同生存的环境，国际社会已经开始采取共同行动以减少二氧化碳的排放。1992年，《联合国气候变化框架公约（UNFCCC）》在巴西里约热内卢举行的地球首脑会议上通过。2005年2月，《京都议定书》由UNFCCC各成员国签订并正式生效，它是人类历史上首个以法律形式限制温室气体排放的条约，以期实现抑制全球变暖的目标。《京都议定书》中将签约国分为附件Ⅰ（Annex I）国家和非附件Ⅰ（non-Annex I）国家，为附件Ⅰ国家制定了具有法律约束力的减排任务，即在2008-2012 年的第一阶段将二氧化碳等六种温室气体的年平均排放量降低到 1990年水平的 5.2%，而非附件Ⅰ国家则没有减排任务（任捷、鲁炜，2009）。由于中国不属于议定书附件Ⅰ所包含的国家，在第一阶段不承担减排义务。但随着全球气候问题日趋严重，以美国为代表的发达国家要求发展中国家参与温室气体减排承诺。在2009年12月召开的哥本哈根会议上，一些发达国家试图抛弃《京都议定书》中规定的“共同但有区别的责任”原则，要求发展中国家做出明确的减排承诺或开展减排行动，甚至要求发展中国家在2012年后承担与发达国家相同的减排责任。

上述国际形势说明，中国作为碳排放大国，不承担减排限排义务这一待遇在后京都时代遭受着越来越严重的国际压力。因此，构建中国的碳排放权交易机制，积极实施碳减排，为下一阶段可能承担的强制减排义务做好充分准备。另一方面，中国于2002年8月批准了《京都议定书》，并于哥本哈根气候会议上承诺：到2020 年，我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降 40%-45%。我国应根据承诺制定相关政策及法律，指导碳排放权交易实践，这是中国作为负责任的大国对人类社会的绿色贡献。

（二）发展低碳经济，维护国家利益的必要举措

气候变化问题给世界经济发展带来了严峻挑战，应对这一挑战，实现可持续发展的根本出路就是改变当前粗放式、高碳化的经济增长模式，发展低碳经济，走向绿色发展。然而，在当今世界，碳排放权交易制度作为低碳经济基础制度之一，其市场及价格制定权仍掌握在以欧美为代表的发达国家手里。中国作为最大的发展中国家，是碳排放权交易初级产品，即：经核准的减排量（CER）的最大供应国。我国通过CDM与发达国家进行交易，为市场提供了大量减排项目和指标，却处在整个碳交易产业链的最低端。当前，国内企业由于找不到专门的人员和信息平台直接到国际市场交易，只能低价将碳排放权卖给国外中介机构。来自发达国家的买家在中国低价收购后，开发成高价的碳金融产品在国外CDM二级市场上流转，国内企业低价出售的损失就变成了他们的高额利润。这相当于中国为发达国家低成本实现了碳减排目标的同时，还为他们提供了巨额经济补贴。从长期来看，如果将来中国被迫承担较大的减排额度，碳排放权在国内将成为稀缺资源，其价格也将水涨船高，CDM参与企业将面临着在国际碳交易市场上高价回购碳排放权的情况，从而使国家利益蒙受巨大损失。

因此，尽快建立普遍为世界各国接受的有关碳排放权交易制度体系，用相关法律法规指导碳排放权实践，通过市场机制来优化碳容量配置，在国际碳交易市场上获得更多话语权，无疑是当务之急。

欧美相关制度经验及启示

（一）欧盟碳排放交易制度

2003年，为更好地履行《京都议定书》规定的减排义务，欧盟与国际环境委员会达成了《欧盟温室气体排放交易指令》（以下简称《指令》），建立了世界上第一个具有公法拘束力的温室气体总量控制的欧盟排放权交易机制（即EU ETS）。2004年，欧盟对《指令》进行了修改，增加了欧盟排放权交易机制与《京都议定书》的灵活机制连接的内容，因此，该修改指令被形象地称为“连接指令”（付璐，2009）。2008年，欧洲委员会提出了排放权交易机制指令的修改提案，其目的是完善和扩大现有的排放权交易机制。2009年4月颁布了“2009年交易指令”，确定了排放上限的规则，设计了公开拍卖排放份额的基本分配原则，并将一些新型产业（如铝和氨等）及氧化亚氮和全氟化碳两种气体涵盖在排放权交易体制之内。

EU ETS覆盖27个成员国，《指令》不能直接对成员国产生效力，成员国须根据该指令的内容制定相关的国内法使之生效。根据指令的规定，每个成员国必须按照附件三的规定，提交国家分配计划（National Allocation plan，简称 NAP），规定排放权的分配数量与方式（韩良，2010）。分配计划包括该国在某一阶段内所需分配的配额总量及分配额在该国境内的分配方法等。分配计划通过审核后，各成员国的相关企业会得到相应的碳排放配额。每个企业在分得排放配额后，或者通过技术改进等减少排放量，出售多余的排放配额；或者以从市场购买额外的排放配额的方式增加排放量。在规定期间内，企业只能排放与所拥有排放配额相等的碳气体量。EU ETS还设计出严格的超标惩罚制度，如果企业实际排放的碳气体超过排放配额，企业将受到严厉惩罚。

（二）美国碳排放权交易制度

美国是最早创立排放交易制度的国家，发展较为全面，在排污权交易中进行实践并取得巨大成功，美国通过的《1963年清洁空气法》及其修正案（1900年）是一部直接涉及排放权交易的法案。该法案通过采取鼓励企业参与市场买卖二氧化硫排放权的方式，初步建立了二氧化硫排放权交易制度，从而达到有效防止酸雨的目的。事实上，《京都议定书》所采用的一些基于市场减排限排温室气体的交易机制，甚至包括强制性的减排任务以及补充性灵活机制，很大程度上借鉴了美国排污权交易制度。虽然《清洁空气法》并未将二氧化碳归入污染物范围，但美国应对气候变化的行动在法律颁布、政策实施等多个层面都有所突破。2007年4月，美国联邦最高法院对“马萨诸塞州等诉环境保护署”一案做出最终判决，认为二氧化碳等温室气体应受到美国《清洁空气法》的规范，这对于具有判例法传统的美国来说，意义深远。2009年12月，美国环境保护署进一步做出裁定：把包括二氧化碳在内的温室气体纳入《清净空气法案》管制，这无疑奠定了碳排放权交易制度的法源基础 。在立法方面，仅2007年美国国会引入的涉及气候变化法案就有七项之多。之后较为重要的提案有：《利伯曼-沃纳气候安全法案》、《丁格尔-布歇尔法案》、《2009年美国清洁能源与安全法》、《2010年美国能源法》、《美国电力法案》。这些法案表明美国在应对气候变化上迈向联邦立法。

同时，美国建立了全球第一个也是北美地区唯一的一个由企业发起，以温室气体排放为主的合法交易平台，即美国芝加哥气候交易所（CCX）。CCX交易的气体包括了《京都议定书》所规定的包括二氧化碳在内的 6 种气体。CCX要求所注册的会员自愿做出减排承诺，并通过减排或购买补偿项目的减排量实现减排目标，具体分为两个阶段：第一阶段（2003-2006年），每年在基准排放水平基础上减少 1%的排放量；第二阶段（2007-2010年），所有会员将实现基准排放水平基础上减少6%的排放量。会员的排放基准线是基于其过往排放量的平均值等所制定。同时，允许那些已经超额完成减排义务的会员国，将自己多余的减排份额有偿地转让给无法达到减排目标的国家。CCX用市场经济模式推动全球碳减排，对我国探索碳排放权交易市场的建立提供了许多可借鉴的经验。

基于全球气候变暖的事实及发展低碳经济的趋势，欧盟和美国相继通过立法和相关政策的颁布，加快对碳排放权交易市场的完善，以期实现碳减排来应对气候变化的威胁，但其更深层次的目的是争夺世界经济控制权和国际规则主导权。

我国碳排放权交易制度框架构建

构建碳排放权交易制度是一个复杂而庞大的工程，绝非一朝一夕就能完成。我国在建立碳排放权交易制度的过程中，应当借鉴发达国家经验，并结合我国的具体国情，从以下几个方面进行框架构建：

（一）碳排放总量控制

碳排放权交易的管理模式主要有绝对控制与相对控制两种。我国应当借鉴欧盟碳排放权交易机制，采取绝对控制的管理模式。具体而言：首先由国家根据经济发展和区域大气质量的考虑，通过科学分析，设定一个时期全国性的碳排放总量，碳排放权交易机制调控范围内所有企业在规定期间内的最大排放量应控制在该排放总量内。然后各省级环境主管部门再根据各自的实际情况把碳排放量分派到县市，直至排放污染物的企事业单位。从制度上来说，现有的环境法律及制度体系中没有统一的关于总量控制的规定，仅仅是在一些政策中有所体现，因此，应当在相关法律中对碳排放总量进行原则规定，为碳排放权交易等制度的总量限制的政策实施提供法律依据。

（二）碳排放权初始分配

为实现保护环境、促进经济发展的目的，国家对其拥有的碳容量资源在各碳排放者之间进行分配的方式就是碳排放权初始分配。在解决了碳排放总量控制的问题后，交易制度运行的核心就成为如何公平地对碳排放权进行分配。目前世界各国碳排放权的初始分配主要有无偿分配与拍卖分配两种类型，而选择何种分配方式是一个两难的问题。无偿分配的标准是基于企业的历史排放量或者其他历史参数，采用此种分配方式可以减少行业和企业的反对，大大增强碳减排实施的可行性。但无偿取得方式也存在很大弊端，由于无偿取得碳排放权的成本极低，企业用无偿取得的碳排放权进行交易，实际上是零成本获利。同时，无偿取得碳排放权的分配方式使其他生产者和碳排放人在同等条件下失去无偿获得这一资源的机会，有失公平。而拍卖分配利用市场机制分配碳排放配额，更为公平、高效，不仅符合“污染者付费”的原则，也奖励了那些提前实施减排措施的企业。其弊端是可能导致大企业进行市场操纵，囤积居奇，损害小企业的利益。综上所述，根据我国的实际情况，可以在碳排放交易制度建立运行之初采取无偿分配方式为主，逐步过渡至拍卖取得。这样既推动了碳排放权交易的发展，又体现了资源有价的市场经济观念，最终通过市场交易实现环境资源的优化配置。

（三）碳排放权交易市场的建立

我国目前还没有建立起成熟的碳排放权交易市场，只有完善碳交易市场的交易规则，才能激活碳交易市场体系，提高碳容量资源配置的效率。因此，想要碳排放权交易制度真正发挥功效，必须制定相关规定，具体从以下几方面着手：

第一，建立全国性的碳排放权交易平台。在发挥现有的排放权交易所、CDM技术服务中心等机构构建碳排放权信息平台和交易平台作用的基础上，以区域经济发展条件为依托，实现具有权威性、全国性的碳排放交易平台。只有建立有地区代表性的区域性交易平台和统一的国家性交易平台，才能通过整合资源，发挥市场交易机制的最大作用。

第二，选择建立现货交易为基础、期货交易为主的碳排放权交易体系。由于碳排放量具有信息透明度低、地域分散性强等特点，导致现货价格变动频繁，不能形成真实有效地反映某一时期的碳排放份额的供求关系。而碳排放权期货交易所特有的规避风险、价格发现功能则有利于弥补我国市场经济体制的不足。因此，我国可以在碳排放权现货市场不断发展并初具规模的基础上，建立以碳排放权现货交易为基础、期货交易为主的交易体系。

第三，完善与碳排放权交易市场相关的金融服务产业，即《京都议定书》中所提到的“碳金融”。。“碳金融”产业的发展不仅活跃了整个碳排放权交易市场，而且有效减少企业进行碳排放权交易的成本，增加其实际收益。

（四）碳排放权交易监管机制

市场机制虽然通过利益刺激、竞争激励实现经济结构的优化和资源的合理配置，但仍摆脱不了盲目性和滞后性。因此，碳排放权交易决不能离开政府的有效监督和适度的行政管理，政府在碳排放权交易的过程中应当肩负起以下职责：

第一，建立全面的申报登记制度。需要取得可转让排放许可证的单位或个人，必须首先向所在地的环境保护部门申报登记自己所拥有的温室气体排放设施、处理手段以及在正常作业条件下排放气体的数量和浓度，并提供有关技术资料（白洋，2010）。申报登记为环保部门对该地区碳交易的监督管理提供了客观依据。

第二，健全政府监督机制。在碳排放权交易中，政府及相关部门应当对碳排放权交易双方履约的真实性、持续性和有效性进行监督，禁止非法交易或幕后操纵；同时要规范碳排放权交易市场秩序，对不正当竞争行为予以规制处罚并且要进行信息公开，以期对相关企业和个人起到警示作用；还必须定期或不定期地巡回抽查交易企业的环保设施与碳排放情况，监督交易合同履行。

1.石红莲，张子杰.中国对美国出口产品隐含碳排放的实证分析[J].国际贸易问题，2011（4）

2.高利红，余耀军.论排污权的法律性质[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），2003（5）

3.黄桂琴.论排污权交易制度[J].河北学刊，2003（3）

4.任捷，鲁炜.关于中国温室气体排放权交易体系的构想[J].南京理工大学学报（社会科学版），2009（6）

5.付璐.欧盟排放权交易机制之立法解析[J].地域研究与开发，2009（1）

6.2008欧盟委员会建议案.改善和扩展欧盟温室气体排放配额交易机制

7.2009欧盟议会和委员会指令.改善和扩展欧盟温室气体排放配额交易机制

8.韩良.国际温室气体减排立法比较研究[J].比较法研究，2010（4）

9.白洋.论我国碳排放权交易机制的法律构建[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2010（1）