如何避免城镇化被“房地产化”的误区

■ 辜胜阻 教授 李睿 吕勉（武汉大学战略管理研究院武汉 430072）

城镇化是未来中国经济最大的潜在内需和持久的增长动力，对房地产行业来说也是重要的发展机遇。我国城镇化进程中，人们的“吃穿用”需求已经基本满足，但“住行学”刚需还很大。城镇化的核心是农民工市民化，市民化不仅仅是户籍的变更，更重要的是让进城人口实现安居和乐业。随着城镇化的推进，越来越多的农村人口向城市转移，会形成对住房的大规模、多层次、多样性的需求。据测算，未来10年，每年新增城镇人口将达到2000多万人，每年需要商品房至少6亿平方米以上。新型城镇化不仅会带来城镇增量人口的住房需求，还会释放已被计入城镇人口的住房需求。这部分人口主要是生活工作在城市但是没有能力买房无法融入城市的“半城镇化”人口。基本住房需求被满足的同时，进城人口需要大量医院、学校等公共服务设施与之相配套，这对房地产行业的投资和建设也提出了相应要求。集中爆发的存量住房需求以及同步攀升的增量住房需求，再加上配套的基础设施投资需求，可以想象，未来城镇化将为房地产行业带来难得的发展机遇。虽然城镇化为房地产业带来重大机遇，但城镇化不能被“房地产化”，城镇化不能建立在单一的房地产业的基础上，健康的城镇化需要多元产业支撑和坚实的实体经济基础。

城镇化进程被“房地产化”表现及危害

新型城镇化给房地产行业带来的机遇让很多人兴奋，但也有很多人担忧城镇化变成新一轮“造城运动”和“房地产化”，使城镇化陷入误区，好事办歪。城镇化进程中的“房地产化”问题，主要表现为地方政府在城镇化发展思路上，走城市规模扩张之路，过度依赖房地产行业，忽视产业的协调发展、城市质量的提升和城市软实力的建设；在城镇化发动机制上，主要采用政府发动型机制，过度依赖土地财政，使得过高地价推高房价，挤出居民消费，挤出农民工，挤压实体经济发展。城镇化进程中房地产业很重要，但是其不良发展不仅阻碍城镇化的健康持续发展，而且不利于我国整体经济的转型和社会的稳定。

首先，地方政府过度依赖土地红利，有可能陷入“卖地财政”陷阱，债务风险不断累积，这种发展模式难以为继。

当前我国正处于城镇化加速发展阶段，无论是基础设施建设还是提供基本的公共服务，都需要大量的资金投入。地方政府财力与事权不相匹配情况下，不断攀升的土地价格容易使地方政府陷入“卖地财政”陷阱。土地所有权政府垄断的局面为地方政府带来了大量土地转让收入，土地财政成为地方政府增加财政收入、发展地方经济的重要手段。据财政部统计，2011年地方政府国有土地使用权出让收入超过3万亿元，相当于地方政府财政收入的80%以上。这种以“征地—卖地—收益”为主要环节的粗放式土地经营与使用在为地方政府带来丰厚收益的同时，削弱了地方政府转变发展方式的动机，使得地方政府的债务风险不断积累。由于土地财政基本上属于“一次性财政”，以土地抵押为支撑的地方政府融资平台已经积累了巨额的债务，土地财政已成为地方债务最大的法律风险来源。2010年度审计署审计报告显示，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元，债务余额中银行贷款为84600多亿元，占全部债务的79%。而银行的这些贷款，大多数是以土地做抵押或主要依靠土地收入偿还（杜晓、李媛，2011）。

其次，过高地价推高房价，也推高了居民的生活成本，不利于农民工“住有所居”和融入城市，对农村转移人口具有“挤出效应”。

城镇化进程中人口由农村向城市转移，关键是推进农民工市民化，让他们实现市民梦、安居梦、创业梦。有研究显示，在其他条件不变的情况下，土地价格越高，意味着在该地区生活成本（例如房价和交通成本）就越高，如果这些上升的成本不能被技术进步或者集群收益所抵消，劳动力就必须退出该地区（中国经济增长前沿课题组，2011），即形成对人口的挤出效应。目前我国城市房价高涨的同时，农民工的工资却没有实现相应幅度的增长，过高地价推高房价使农民工难以在城市“扎根”。统计显示，从2002到2012十年间，全国商品房平均售价涨幅高达159%，北京、上海等一线城市商品房平均售价的涨幅甚至超过300%，一线城市的房价收入比高达15倍（王炜，2012）。高房价带来的购房难、租房贵等问题使许多农民工无法融入城市，农民工只能“望房兴叹”，对大城市缺乏归属感，在城市工作多年后依然只能回到农村。据统计，在城镇拥有自购房的农民工，仅占外来农民工总数的0.7%（见表1）。由于房租高企，仅房租一项支出就占了很多外地来京工作者收入的50%甚至70%。对于买不起房而又得不到廉租房的广大“夹心层”群体来说，要用三分之一到三分之二的收入来租房，用来消费的可支配收入大大减少，面临极大的生活压力（辜胜阻、李洪斌，2013）。所谓“安居”才能“乐业”，控制房价过快增长，解决农民工的住房问题对于促进农民工市民化，推动城镇化健康发展具有重要意义。

表1 2011年外出农民工在不同地区务工的住宿情况 (单位：%)资料来源：2011年我国农民工调查监测报告.国家统计局，2012-4-27

再次，部分地区的房地产行业“一业独大”，过多吸纳社会生产要素，对城市实体经济产生“挤出效应”，使城镇发展缺乏必要的产业支撑，一些城市新城变为“空城”。

短期而言，发展房地产对于带动地方经济的意义是显而易见的。但从经济长期发展的角度来看，仅依靠房地产行业而忽视其他产业的发展，不利于城市的健康发展，是难以为继的。土地价格的快速上升不仅导致工业及服务业的成本大幅度提高，降低了老百姓的创业激情，而且导致资源向房地产市场集中，挤占了其他产业发展所需的土地、资金等生产要素，使得经济发展的基础极为不牢固。当前，我国局部地区房地产业过度发展，房地产业“一业独大”特征明显，甚至有“崩盘”风险。当城镇化变成“房地产化”时，大量土地资源用于“造城运动”，而造出的新城又由于生活配套设施不足、缺乏产业支撑无法吸纳就业等原因，缺少留住居民的能力和持续发展的动力，房屋入住率低、空置率高，变为“空城”、“鬼城”。日本、美国等发达国家以及我国香港地区都曾有过依靠房地产拉动经济增长，最终跌倒在房地产泡沫中的教训。国际经验表明，城镇化必须建立在坚实的产业基础上，通过产业发展来为新市民提供就业机会，而不是依托房地产来唱“空城计”。缺乏产业支撑的房地产化不利于社会经济的可持续发展，健康可持续的城镇化应当建立在工业化及产城融合基础上。

最后，一些大拆大建的房地产业粗放式开发和城市“摊大饼式”扩张造成城市建设效率低下和资源浪费，降低了城市居民的生活。

过度注重城市规模的扩张和房地产的开发建设，而忽视了城市软实力的提高，是一种粗放式的发展方式，将导致资源的利用效率降低，影响城镇化的质量。房地产化的推进需要大量的土地资源，随着土地资源的日益稀缺，我国土地供需矛盾日益突出。国土资源部2011年调研发现，31个省（区、市）全年用地需求总计达到1616万亩，远远大于年度计划指标（670万亩）。（国土部调研，2011）部分城市的盲目无序扩张导致城市建设空有规模而无效率，“摊大饼”式的城市扩张造成资源浪费和环境破坏，大拆大建的发展方式使原本稀缺的资源更为稀缺，不利于城镇化的健康持续发展。住房和城乡建设部副部长仇保兴曾指出，我国是世界上每年新建建筑量最大的国家，每年新建面积达20亿平方米，建筑的平均寿命却只能维持25-30年（蒋秀娟，2010），大大低于一般建筑50-100年、重要建筑和高层建筑主体结构100年的耐久年限。“摊大饼式”的发展方式还导致城市专业分工的水平很低，产业的空间结构恶化，因此城市的营运效率也变得极低。大拆大建粗放式的房地产发展也导致房地产业创新动力不足，各中小城市房地产业发展几乎千篇一律的高楼大厦，不利于城市形象的建立和城市软实力的提升，影响城镇化的质量和可持续性。

避免城镇化陷入“房地产化”误区的对策建议

发展房地产行业对于促进农民工市民化、满足农村转移人口的住房需求具有重要作用。但城镇化不等于房地产化，过高地价推高房价、城市“摊大饼式”扩张会阻碍城镇化的健康发展。当前，要合理采取措施推进相关领域改革，避免城镇化陷入“房地产化”误区。

（一）要深化财税体制改革，避免地方政府对土地财政的过度依赖，使地方政府财力与事权相匹配

发展城镇化必须由过度依赖廉价劳动力、土地等“要素驱动”的发展阶段向“创新驱动”发展阶段转变，推动城镇化从重数量的外延式扩张转向重品质的内涵式发展（辜胜阻、刘江日，2012）。当前，地方政府对于土地财政的过度依赖主要源于其财力与事权间的不相匹配。因而要改变地方政府对于土地财政的过度依赖和对“土地红利”的过度利用，改变土地经营和使用的粗放型、低效率的模式，转变“地价攀升、房价畸高、地产泡沫”的格局，就必须坚持财力与事权相匹配的原则，深化财税体制改革。要不断完善分税制和转移支付制度，合理界定中央政府与地方政府的公共服务职责，转变当前地方政府过度依赖土地财政的现状。研究和推广房产税、土地增值税等税收制度改革，扩大地方政府发行城镇建设债券试点，确保地方财政有稳定可靠的税源，使得政府摆脱对“卖地财政”的依赖。要合理确定土地出让收入在不同主体间的分配比例，将政府土地出让收入纳入公共财政进行管理，提高土地出让收入的使用效率。要探索建立政府、企业、个人共同参与的市民化成本分担机制，吸引民间资本参与城镇建设，逐步取代城镇建设依赖土地出让金的局面。确定中央政府与地方政府的成本分担方法，建立农民市民化的专项转移支付。

（二）要采取多种措施加强房价管控，构建多层次的住房供应体系，推进公租房和廉租房建设，实现农民工的“安居梦”

我国现在的房地产市场是卖方市场，还不是买方市场，在涉及的开发商、地方政府、银行、投机客、自住需求者等多个方面的利益群体中，自住需求者始终处于弱势地位（李沛霖、李飞，2013）。为此，要标本兼治调控房市，着力保障自住需求者的利益，让进城人口实现安居梦想。要借鉴国际经验，探索利用法律、税收、金融等措施调控社会闲置房源，减少空置率，抑制投资性住房需求，加强房价管控，使房价回归合理价位。要通过土地制度和财税体制改革抑制地价、房价过快上涨，防止泡沫向中小城市蔓延。在保持房地产调控政策稳定性的同时要积极建立多层次的住房供给体系，规范并完善多层次的城镇住房租赁市场，满足人们多元化的需要，改变千军万马过独木桥的状况。要逐步构建一个既包括高端、中端、低端商品房，又包括保障房的多层次的住房供应体系，完善多层次的住房租赁市场，推进城镇安居工程建设，满足不同消费群体特别是农民工群体的住房需求，以实现住房市场的供需匹配。要深化保障房制度改革，大力发展公共租赁住房和廉租房，逐步将农民工纳入城镇保障性住房的覆盖范围，对农民工保障性住房建设和交易给予资金补贴、税收减免、土地供应、银行信贷等方面的支持。通过多种方式解决农村转移人口的住房问题，实现其安居乐业市民梦，湖北省黄石市在扩大保障房房源方面，新建配建改建做大“增量”和收购吸纳转化盘活“存量”并重以增加房源的供给管理思想值得借鉴和推广。

（三）要加快城市战略性新兴产业和现代服务业的发展，培育新的经济增长点，同时充分利用产业和人口向中西部地区的“双转移”提升产业发展水平，吸引农民工回归创业带动就业，把城镇化建立在多元合理的产业支撑基础上

房地产行业的发展涉及建筑、建材、冶金、化工、轻工、机械、纺织等50多个行业，但单纯靠房地产支撑城镇化是不可持续的。健康的城镇化需要多元的产业支撑，建立在工业化的基础上。没有产业的发展和集聚，无法提供城镇化所需的人口、资金和就业机会等，即使依靠政府行政力量增加城镇人口、开展城镇建设，也是不可持续的。针对房地产行业“一业独大”的问题，要高度重视民间资本投资渠道的拓展，释放民间投资增长活力，拓宽实体经济的发展空间。未来，需要逐渐改变经济增长对房地产行业的过度依赖，着力培育发展高技术、高产品附加值的新能源、节能环保等战略性新兴产业以及以信息技术、知识经济为基础的现代物流业、旅游业等现代服务业，吸纳就业，促进地方发展，降低对房地产行业的依赖。要依托地方比较优势和资源禀赋，充分发挥市场力量和民营经济的作用，大力发展劳动密集和知识密集的工业和服务业，夯实城镇化的产业基础。要合理引导资金、劳动力、技术等要素优化配置，充分发挥区域大城市、中心城市的辐射功能，通过产业转移带动相关配套产业和服务业在中小城镇发展。要构建“进城打工学习—回流创业实践”机制，依靠广大民众强烈的自我创业、自我发展的欲望，鼓励农民工返乡就业创业，发展民营经济和草根经济，并以创业带动就业。

（四）要推动房地产开发商转型，转变大拆大建的房地产业发展模式，提高城市建设效率和质量，改变房地产业粗放的发展方式

城市地产业的转型发展要改变GDP竞争导向，将民生指标和效率指标纳入政绩考核体系，让进城人口住得舒适放心。要改变房地产业粗放式的发展方式，加强对城市建设进行科学的规划布局和组织管理，集约使用土地，提高城市建筑的利用率，延长房产的实际使用时间，避免大拆大建的发展模式造成的重复投资建设和资源浪费。要推动房地产业的转型与创新，引导房地产开发商实现开发模式转型、融资渠道转型和运营方式等方面的转型，提升住房的质量和功能。要重视城市的生态文明建设，利用先进技术和手段改造房地产业，推进城市经济、生活和管理上的全面“智慧”，提高城市运营效率，缓解“大城市病”。

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